自2016年夏天以来，以林毅夫和张维迎各为一方，国内经济学界爆发了一场关于产业政策的激烈争论，但争论的双方都是以新古典经济学的市场失灵理论作为出发点，而没有注意到国外经济学界在过去十多年来有关产业政策理论的新发展，即使是林毅夫多次提到英国经济学家玛丽安娜·马祖卡托的著作《企业家型政府：揭穿公共与私人部门的神话》 (Mazzucato，2013), 但他也没有注意到马祖卡托在这本书中所谈到的美国产业政策实际上已经超出了市场失灵理论所认可的支持研发的范围而深入到了产业链的许多领域。为了给国内经济学界有关产业政策的讨论提供更宽广的视野，本文通过介绍和评价国外经济学界有关产业政策理论的新发展以及对我国提供的启示，提出并回答两个问题。一个是理论问题：市场失灵作为产业政策的理论基石，本身是否完备到足以构建产业政策的理论大厦？另一个则是由此引申的实践问题：产业政策是否只适用于特定发展阶段？是否存在着产业政策的新类型或新工具？论文首先介绍产业政策在国外经济学界作为重要主题回归的背景及其对市场失灵理论的批评，然后在第二节扼要讨论早在国际金融危机爆发前就已提出但现在仍有新发展的两种产业政策理论——系统失灵理论和能力理论，并在第三节论述产业政策理论的最新发展——企业家型政府理论，最后则就这些产业政策的前沿理论对推进我国产业政策研究和改进我国产业政策实践的重要启示做出较深入的探讨。

自上世纪80年代以来，国际学术界有关产业政策的讨论经历了三个阶段的变化。第一个阶段的出现是以美国学者查莫斯·约翰逊在1982年出版的《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925~1975)》一书的出版为标志。在当时，由于日本的崛起及其对美国经济的挑战，在全球范围内兴起了一股探究“日本模式”及其产业政策成功秘诀的热潮。第二个阶段大约是从20世纪90年代初直到2008年国际金融危机爆发前，在这个阶段，由于新自由主义和“华盛顿共识”否认产业政策的合理性，学术界有关产业政策的研究和讨论陷入了沉寂的状态。第三个阶段是在2008年国际金融危机爆发后开始的，目前已经形成全球范围内的讨论热潮。从一些刊物和学者使用的文章标题就可以看出目前新一轮产业政策讨论热潮的影响，例如，《经济学家》在2010年刊登了一篇题为“产业政策又流行起来了”的文章(The Economist，2010)。休里亚克(Ciuriak，2011)和罗伯特·H·沃德(Wade, 2012)的文章也都使用了“产业政策的回潮”这样的标题。

这种“产业政策的回潮”在发达资本主义国家尤为明显。2008年爆发的金融危机和随后的长期停滞使许多发达国家反思新自由主义及其对产业政策的否定所带来的恶果，涌现出了众多的“重新思考产业政策”的研究项目和学术组织，并导致了相关论文和著作的激增。例如，2011年，日本一个称作RIETI的组织发起了一个“新产业政策的基本研究”的研究项目；同年，布鲁塞尔的Bruegel智库设立了“重新思考产业政策”研究项目，等等(Warwick, 2013)，特别是以诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨为首的哥伦比亚大学政策对话倡议组织(IPD)中的产业政策组在这种活动中非常活跃，出版了一大批有关产业政策研究的著作。在英国，经济学界也掀起了产业政策研究的热潮，并出版了论文集《现代英国产业政策的新视野》(Bailey et al., 2015)。在欧盟也是如此，欧洲的Economia and Politica Industriale杂志在2016年刊登了一整期有关产业政策讨论论文的特辑，在其开场白中，这个特辑的主持人认为，2008年爆发的金融危机和随后的长期停滞显示出政府政策没有能力引导一种可持续的复苏，私人投资甚至在接近于零利率的情况下仍不能识别增长的机会，以及在强大的德国工业“中心”与日益衰弱的东南欧“外围”国家之间出现了鸿沟扩大的现象，这些令人沮丧的状况聚合在一起在欧洲各国普遍地引发了人们对政府作用的重新思考。他们指出，杂志之所以刊登产业政策讨论会特辑，目的就在于他们将产业政策看作是提升竞争力的手段并希望借此找到一条从最近历史中最严重的危机中走出来的出路(Pianta and Zanfei, 2016)。

在这种“重新思考产业政策”的世界性潮流中，人们普遍发现，新古典经济学的“市场失灵”理论作为产业政策理论的基础在解释现实问题上存在着严重的局限性。例如，罗伯特·H·沃德就指出，“市场失灵”理论在实践中遭遇到两个重要的挑战。一个来自美国这个标榜为自由竞争的以及自由竞争理论占支配地位的国家，“市场失灵”理论不能解释国际金融危机后美国政府的大规模救助行为；而且，最近的研究显示，至少在过去的三十多年中，美国政府无论是在联邦、州和地方政府层次上，都在实行着过去的研究忽视的某种类型的产业政策。第二个挑战来自大量的中等收入国家，“华盛顿共识”在发展中国家的失败，使人们看到“市场失灵”理论严重地限制了政府应该发挥的作用，一些国家不断地敦促世界银行在产业政策方面给予更多的支持，从而导致世界银行也在某种程度上接受了这些建议(Wade, 2012)。在国际金融危机爆发后发达国家经济长期停滞的严峻局面下，“重新思考产业政策”不仅导致了越来越多的人重新认识并进一步发展在国际金融危机爆发前就已提出的超越“市场失灵”论点的产业政策理论，而且也提出了新的理论，系统失灵理论和能力理论就属于前者，而企业家型政府理论则属于后者。

按照目前西方经济学教科书的理论，政府只有在市场失灵理论的情况下才能对经济活动进行干预。按照目前的西方经济学教科书的定义，所谓市场失灵是指生产要素或行为的成本和收益在市场价格中得不到反映，这包括五方面的内容：不完全竞争、信息失灵、负的外部性、公共产品和协调失败。在演化经济学家们看来，市场失灵理论虽然可以作为政府干预的理由，但是仅仅以此为基础还是不够的，因为它没有考虑到非市场主体、互动和制度对人类的经济活动特别是创新过程的影响，这些因素也可能会存在失灵，因而需要政府进行干预，据此，一些演化经济学家运用国家创新体系的系统论方法，考察了系统失灵的可能性，从而为政府干预提出了新的理由。

史密斯(Smith, 2000)在其经典论文中，通过对国家为主体的宏观层面的系统和微观层面的公司或其它组织进行分析，提出了四种类型的系统性失灵：基础设施失灵、转变失灵、锁定失灵与制度失灵。基础设施失灵是指与自然基础或知识基础相关的基础设施的不充分；转变失灵是指当企业集团的技术和能力被技术上突然的和意料之外的变革所侵扰之时，公司的适应性反应能力陷入困境而产生的失灵；锁定失灵是指当既有的技术体系和技术经济范式在经济系统中占主导地位时，它就有可能产生阻碍新技术的采用和新技术经济范式的变革；制度失灵是指如果广泛的技术变革没有相宜的制度变革相匹配，就会发生社会与法律制度方面的失灵。在史密斯看来，系统失灵将严重影响企业和社会的创新能力，因此需要政府进行干预，通过改进国家创新体系和实施新的创新政策，纠正系统失灵，从而来促进创新(Smith, 2000)。

与市场失灵理论基于资源配置的新古典经济学不同，系统失灵理论则来自于演化经济学的资源创造理论，苏竣从这两种不同的经济学理论基础入手，对政府干预的系统失灵的理由与市场失灵的理由进行了比较，从而为超越市场失灵角度的产业政策提供了理论根据，参看下表(苏竣，2014：57)。

系统失灵的理由与市场失灵的理由之间的比较 分析对象 市场失灵 系统失灵 解决途径 如何优化配置科技资源 如何激励技术创新的发生与扩散 分析焦点 生产要素的配置效率 知识在不同主体间的流动效率 方法论 科学技术作为黑箱，侧重外部分析 打开黑箱，对创新过程机制进行剖析 视角对比 给定制度条件下如何进行资源优化配置，给定信息、能力的条件下，经济人如何做出理性决策 制度条件如何影响资源(知识、技术)的产生、知识(信息、诀窍等)如何在经济过程中发生改变 干预机制 提高企业创新的边际收益 增加企业获取知识以及运用知识的机会

系统失灵的理由与市场失灵的理由之间的比较

从上表有关系统失灵与市场失灵的比较中，我们可以看出，以市场失灵理论为基础的产业政策旨在于解决市场机制在配置既定资源时发生的障碍不同，系统失灵旨在于促进经济行为者的知识创造、知识获取和创新活动等资源创造的行为。因此，演化经济学家们早在十几年前就认为，后发工业化国家经济发展的基础是企业的生产能力、技术能力和组织能力的积累过程，而这种积累是通过学习和知识创造完成的(Kim and Nelson, 2000)。斯蒂格利茨和格林沃德在其2014年的著作中重申并扩展了这种观点，他们指出，生活水平的改善来自于技术进步，而不是来自资本积累，将发达国家与欠发达国家真正区分开来的主要是知识的差距。在他们看来，发展中国家增长和追赶的步伐基本上依赖于它们能够缩小知识差距的步伐，这就使得国家如何学习、如何变得更有生产力和公共政策如何推进这种进程成为产业政策研究的核心问题(Stiglitz and Greenwald, 2014)，产业政策的目的就在于推动企业的生产能力、技术能力和组织能力的提高。

安德里尼和剑桥大学著名发展经济学家张夏准(Andreoni and Chang, 2016)从三个方面讨论了以能力为基础的产业政策理论。首先，幼稚工业保护的理由。为了使新的生产者积累和发展生产和创新能力，就需要关税保护的手段和对外国直接投资进行管理，以及对企业的设备投资、R&D和工人培训进行补贴等措施。这个理由不仅适用于发展中国家，而且也适用于发达国家在某种产业上对国外卓越生产商的追赶，例如欧洲国家发展大型客机——空中客车的措施就是一个典型的例子。其次，对小型生产企业提供支持。能力积累需要某些靠小型生产企业自身无法提供的具有不可分性的投入，如R&D、测试平台和工人培训等，这就需要相应的产业政策给予支持，其措施包括：政府直接提供公共R&D，直接承担培训工人的工作，提供技术推广服务，为中小生产企业采用新技术提供信贷担保，为小企业之间自愿的合作和联合行为(如R&D和出口营销等)提供法律和税收优惠等方面的支持，等等。最后，“产业共享(industrial commons)”理论。“产业共享”基于这种事实：生产和技术能力具有基本的集体性质，这也就是说，它们的开发和应用在很大程度上是相互依赖的学习和生产过程的结果。在这种情况下，具有不同能力的生产者之间的有效协调就成为了竞争力的关键性决定因素。“产业共享”文献强调，甚至高技术前沿产品的开发也常常依赖于健全的制造业基础，这不仅使得一定程度的制造业规模和多样性成为必要，而且也使得多种多样的“中间制度”如产业协会、工会、研究机构和教育机构成为不可缺少的基础(Andreoni and Chang, 2016)。

目前在西方发达国家，在超越“市场失灵”的产业政策理论方面，最为流行的是玛丽安娜·马祖卡托在《企业家型政府：揭穿公共与私人部门的神话》一书中提出的“企业家型政府理论”，它破除了这种神话：政府只需要去“修正”市场的失灵，而将动态的企业家精神和创新留给私人部门。按照目前西方经济学教科书的理论，政府能够干预经济——但仅仅只是修正“市场失灵”或者创造公平竞争的环境。为了解决企业给公众带来的外部成本(比如污染)问题，它可以对私人部门进行监管；它也可以从事基础研究这样的公共产品投资，或者是对缺乏市场潜力的药品进行开发。在某些具有右倾政治倾向的人看来，甚至修正市场失灵的做法都有可能是一种罪恶，因为这种努力有可能导致“政府失灵”这种更坏的结果。所有这种观点的共同之处在于，它们都认为政府应该将自己的行为限制在修正市场失灵方面，而不能够直接去创造和塑造市场(玛丽安娜·马祖卡托，2017)。

然而，玛丽安娜·马祖卡托从美国产业政策的实践中却发现，美国政府的作用不仅没有限定在限于修补市场失灵方面，而且也没有局限在解决系统失灵的范围之内，而是在整个创新链中都发挥着重要作用。例如，人们都将苹果公司在智能手机创新上的成就看作是美国自由市场竞争的结果，而忽视了政府的重要作用，但马祖卡托的研究却揭示出：那些使苹果手机摆脱愚蠢而走向智慧的技术开发都获得过公共资助。苹果手机依赖于互联网，而互联网的前身是阿帕网(ARPANET)，后者是美国国防部下属的高级研究计划局(DARPA)于20世纪60年代所资助的一个项目。全球定位系统(GPS)起始于20世纪70年代美国军方的一个名为卫星导航(NAVSTAR)的项目。苹果手机的触摸屏技术来自于Finger Works公司，该公司是由接受公共资金资助的特拉华大学的一位教授与自己其中的一位博士生创立的——他们从国家科学基金会和中央情报局获得了拨款。甚至苹果手机的智能语音助手(SIRI)都与美国政府有着血缘联系：它是美国国防部高级研究计划局人工智能计划的衍生物(玛丽安娜·马祖卡托，2017)。

马祖卡托在该书中引用的例子说明，美国政府在产业政策方面的作用并没有如“市场失灵”理论所限定的那样只从事基础研究，而是直接从事应用研究，并介入到了从提供资金到产品推销等创新商业化整个过程之中。例如，美国的“小企业创新研究计划”和“小企业技术转移计划”直接为创新性小企业提供赠款和贷款，当今知名的跨国公司如微软、戴尔、康柏和英特尔等在早期发展中都得到过这两个“计划”的资助。又如，美国的公立学校是苹果产品忠实的客户，苹果公司在1994年就占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。因此，马祖卡托认为，有关创新的公共投资的经典的市场失灵理论不能为我们观察到的跨越整个创新链的公共投资的广度和深度提供正当理由，政府的这种投资从基础研究，一直延伸到了应用研究、商业化早期阶段的融资和需求方采购政策。

马祖卡托提出的企业家型政府理论不仅是对新古典经济学理论的重大挑战，而且也是对演化经济学的传统理论的重要突破，因为它们都没有认识到政府的企业家职能以及它在塑造市场和创造市场上应该发挥的重要作用。在马祖卡托看来，市场失灵理论至多只能为存在明显的市场失灵的地方进行公共投资提供理论说明，如存在正的外部性情况(例如，作为公共产品的基础研究)；或者存在负的外部性情况(例如，污染需要征收碳排放税)。但正如创新的历史所表明的，政府发挥最重要作用的地方是市场塑造和市场创造的作用，而不是简单地修补市场失灵。演化经济学的“系统失灵”理论和使命导向型创新政策文献虽然都对新古典经济学的市场失灵理论提出了批评，但它们都没有对作为其基础的假定——企业是惟一的风险承担者——提出挑战，而企业家型政府的概念则对企业家只存在于私营企业部门以及政策制定者外在于企业家创新过程之外的观念提出了挑战(Mazzucato and Semieniuk, 2017), 并创造性地提出了塑造市场和创造市场的产业政策理论。

国外经济学界有关产业政策理论的新发展说明，在过去十几年特别是近十年来，经济学家们为政府实施产业政策提供的理论已经大大超越了西方经济学教科书中的“市场失灵”理论，但在我国，许多学者仍固守“市场失灵”理论讨论产业政策，不知晓这些新理论的发展。造成这种状况的一个重要原因就是，许多学者不了解发达国家特别是美国的产业政策实践，不愿意了解和认真对待西方主流经济学之外的经济学说。因此，在本文的结语中，笔者要指出，国外经济学界有关产业政策理论的新发展是以发达国家的经验特别是以美国产业政策的实践为基础的，深入研究发达国家的产业政策实践及其与东亚经验的异同，不仅可以更好地理解产业政策理论的新发展对我国产业政策争论的启发意义，而且对于改进我国产业政策也具有重要的借鉴价值。

首先，国外经济学界有关产业政策的前沿理论对我国目前产业政策研究的理论具有重要的启发意义。正如本文第三部分对企业家型政府理论的讨论所表明的，本文所讨论的产业政策理论的新发展在相当大程度上是对美国经验进行概括的基础上提出的，系统失灵理论和能力理论也是如此。国内学术界曾流行过这样一种看法，发展中国家之所以实施产业政策是由于技术经济追赶的需要；但当一国步入发达国家之时，产业政策就没有必要了，这种看法目前在国内仍有相当大的市场。目前在发达国家兴起的产业政策研究热潮说明这种观点是站不住脚的。正如罗伯特·H·沃德指出的，美国自建国至今，就一直实施着以生产为核心的产业政策，这些产业政策实施的范围包括了从推进主要技术创新(“通用性技术”)到特定部门应用及其产品，再到类似于农业推广服务的制造业推广服务，其政策收益远远超过了成本。但自20世纪80年代以来，在对美国公共政策的争论中，以交换为核心的思想成为美国占支配性的意识形态，从而导致了反对产业政策的新自由主义理论的流行。由于新自由主义将“产业政策”描述成为毒药，因此美国政府就隐藏了其产业政策的实践，以至于连非意识形态的学术研究者都声称：美国没有产业政策，或者说有坏的产业政策。而美国实施产业政策的政府机构为了避免与美国市场原教旨主义意识形态的正统地位发生冲突，在过去的二、三十年中，有意使他们的行为不为公众(和学术界)所注意，这种隐蔽是如此的成功，以至于通常人们并不知晓：正是美国的政府计划创造了互联网，这一用于创新的公共资助的投资回报率足可以抵消迄今为止政府通过“政府干预”的方式在其他领域所造成的“错误”(Wade, 2017)。“市场失灵”说之所以目前仍在国内学术界占据着支配地位，原因就在于许多学者看问题的角度仍是从西方主流经济学教科书的“空想市场主义”出发，而不是从现实和历史经验出发。同时，这也说明了我们对发达国家特别是美国真实的经济政策实践的了解是远远不够的。理论要来自于真实的经济政策实践，包括对历史经验的探讨，而不能只是从教科书的“本本主义”出发，对于我国产业政策研究来说，这无疑是一个值得吸取的教训。

其次，扩宽对产业政策范围和产业政策新工具的认识，这有助于深刻地理解我国创新驱动发展战略和军民融合国家战略对我国产业政策实施的重大意义及其提出的新要求。在我国，有关产业政策的讨论受到美国学者查莫斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925~1975)》一书中对日本产业政策描述的深刻影响，但这些政策大多属于追赶型产业政策，与目前处于技术创新前沿的发达国家所实施的以创新为核心的产业政策存在着许多不同(贾根良，2018)。又如，军民融合在美国产业政策实践中占有重要地位，为了避免与美国市场原教旨主义意识形态的正统地位发生冲突，同时也是为了掩人耳目，劝阻发展中国家不要实施产业政策，美国战后以来将在信息技术、能源、纳米和生物技术等技术和产业方面实施的产业政策都纳入了国防和军事安全的范围之内。然而，正如一位参与军民融合技术创新支持计划的美国政府官员所说的，“我们的确将这些计划看作是事实上的产业政策，但我们不能使用这个术语，所以我们通常将之称作是研发政策”(Schrank and Whitford, 2009)，军民融合无疑属于特定的产业政策。实际上，玛丽安娜·马祖卡托在《企业家型政府：揭穿公共与私人部门的神话》所讨论的美国产业政策的很多例子就来自于美国军民融合的实践，这说明军民融合作为一种“新型的”产业政策对前沿技术创新和产业的国际竞争力具有重要作用，这也就是说，军民融合是政府实施产业政策的一个重要手段。自中共党的十八大以来，党中央把军民融合上升为国家战略；习近平总书记曾多次强调，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发做出的重大决策。因此，如何借鉴国外军民融合的成功经验，并从中国国情出发，更好和更快地推进军民融合国家战略的顺利实施是我国产业政策研究的一项重要内容。

再次，运用本文的产业政策前沿理论，在世界经济史和国际比较的大视野之下总结我国改革开放以来产业政策实践的得失。例如，在我国，许多学者认为我国汽车产业政策的实施是失败的。但对于失败的原因则存在不同的看法，其中影响最大的和占支配性的观点是路风和封凯栋运用企业能力理论提出的看法：受到长期保护和支持的重点企业沉溺于合资模式，不思进取；而自主开发的企业却得不到公正待遇。在他们看来，这种鲜明的对比不能不使人对20年来的汽车产业政策产生质疑：为什么一个重点产业政策实施下来的结果反而是使中国汽车工业丧失了自主开发能力？导致这种后果的直接原因是：中国的汽车工业政策从来没有把培育自主产品开发能力作为重点，而是始终把主要的政策目标放在“产业集中度”和规模上(路风、封凯栋，2005)。虽然自路风和封凯栋的著作发表以来，我国汽车工业的自主创新已经有了很大改观，但中国汽车工业并没有培育出像日本和韩国那样具有国际重大影响的企业。造成这种状况的原因是多方面的，例如，我国虽然有必要像日本和韩国那样在其汽车工业具备国际强大竞争优势之前实施高关税和严格限制外国直接投资的政策，但历史经验说明，一定程度的幼稚工业保护是必要的，正如本文前述张夏准从产业政策的能力理论指出的：为了使新的生产者积累和发展生产和创新能力，就需要有关税保护的手段和对外国直接投资进行管理，但我国汽车工业却没有这种的产业政策。又如，从演化经济学的系统失灵角度来看，产业政策的实施是一项系统工程，它不仅需要R&D等供给方的创新政策，更需要政府的创新采购政策，甚至有些学者认为，后者比前者还要重要，就汽车工业而言，日本汽车工业的发展得益于日本政府从20世纪30年代日本侵华前就已开始的日本政府只采购日本汽车的政策(托马斯·K·麦克劳，2006)，而在我国却没有这样一种政策。从本文所谓产业政策的前沿理论来看，因为我国汽车工业的产业政策存在着这些严重的缺陷，它是不可能像日本和韩国的汽车工业那样取得成功的。因此，总结我国已有产业政策的得失不仅需要新的理论，而且更需要从世界经济史和国际比较的大视野入手。

最后，针对我国具体的产业政策实施过程中遭遇的难题，对发达国家相关产业政策实践的成功经验和失败的教训进行比较研究，以便改进我国产业政策实施的具体措施，并发展适合我国国情的政策工具。例如，在我国国家和地方层面上诸多产业创新战略联盟建设中遭遇的一个难题就是：政策的本意是通过合作研发项目来促进不同主体之间互动、信息交流，最终来提升企业创新能力，但是很多情况下都事与愿违，为申请项目，各类创新主体在结成联盟时便“同床异梦”，等拿到项目便“分道扬镳”(陈志，2017)。然而，同类的产业政策实践在美国却是成功的。例如，由美国国家标准与技术研究院(NIST)在美国50个州开展的制造业拓展伙伴计划也是属于这种性质的战略联盟。美国这个计划开始于1988年，旨在于对抗来自日本的消费电子产品制造业和钢铁业等行业的竞争，它主要面向小公司，由中心总部提供技术、市场营销、财务建议以及培训，目的在于提高企业的技术和组织能力，改善其经营管理，在某些情况下还鼓励他们相互合作、联合研发项目。中心资金来源于联邦、州和地方政府拨款以及客户缴费，2008年金融危机后，该项目得到了双倍的预算。中心通过“直接交付”和“经纪人”这两种方式提供服务。在“直接交付”模式下，中心会指派一个或多个内部专家到公司去，对如何提高精益生产、质量控制以及如何找到新客户提出建议，还可以将相关公司召集在一起来，探索如何构建新网络的问题。在“经纪人”模式下，中心的行为更加间接，它是通过安排私人顾问来更多地做同样的事情(Wade, 2017)。我国诸多产业创新战略联盟为什么成效不明显，而美国却能取得成功？其中关键性的原因就是美国联邦政府和地方政府在这种战略联盟中的强有力介入以及与企业共同承担成本等因素，在这种战略联盟中，美国政府致力于推动能力建设、解决系统失灵并发挥着企业家的职能，为超越“市场失灵的”产业政策新理论提供了实践的基础。