本研究主要是根据2006年到2015年之间国有企业和民营企业的相关数据，从纳税总量和效率的角度出发，对国有企业和民营企业实际税负进行比较，从而对国有企业和民营企业的税收贡献和企业税负水平进行深入分析。

本次研究对象包括国有企业和民营企业，其中的国有企业，按照财政部的界定，是指全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省(自治区、直辖市、计划单列市)国有及国有控股企业，即国有企业包括中央企业和地方国企。对于中央企业，包括中央管理企业(国资委监管的中央管理企业)和中央部门管理企业(中央部门所属的国有及国有控股企业)。

一、不同所有制企业纳税总量的比较研究 (一) 数据来源

全国历年的税收收入总额数来源于2016年《中国统计年鉴》；中央企业、地方国企以及全国国有企业的年度纳税总额数来源于2016年和2012年《中国财政年鉴》；对于民营企业，按照国家统计局设管司2001年10月10日颁布的《关于划分企业登记注册类型的规定》中的关于“私营企业”的范围界定，数据确定为2007年到2016年《中国税务年鉴》中“私营企业”的全国税收总收入。

(二) 数据分析 1. 年度纳税总额比较

图 1显示出不同所有制企业年度纳税总额比较，即2006到2015年中央企业、地方国企、民营企业纳税总额以及全国税收总额的堆积柱形图。从图 1可知，近10年来我国全国税收收入一直呈持续上升趋势，2006-2007年增长较快，2008年开始受金融危机影响，税收虽略有增长，但相比其他年度增速明显放缓，2009-2011年税收收入大幅增加，近几年一直保持平稳增长的态势。与此同时，国有企业和民营企业的纳税总量也在持续增长。

国有企业的纳税数量始终是全国税收的支柱，是国家财政收入最重要的税收来源，其中中央企业最为明显。2015中央企业的纳税总量为30027.30亿元，达到2006年的3.16倍；相比之下，虽然地方国企纳税数额较少，增长速度较慢，2015年比2006年增长了1.49倍，但其绝对值也达到了万亿元之上，也是国家财政的重要来源。在国家政策的激励下，民营企业近几年来发展势头迅猛，纳税增长幅度最大，2006年纳税总量不足4千亿元，2015年已达到1.3万亿元，是2006年的3.71倍。

从绝对量上相比，民营企业远达不到中央企业的纳税总额，2006年中央企业纳税量是民营企业的2.71倍，2015年也有2.32倍；而地方国企的纳税总量在2010年时被民营企业反超，并逐步拉大差距，2015年民营企业比地方国企的纳税总量多1831.76亿元。

2. 纳税所占比重比较

纳税所占比重=本年度该企业类型纳税额/本年度全国税收收入总额×100%

2006-2015年各类型企业年度纳税总额占全国税收收入比重如图 2所示，从不同所有制企业纳税量占当年税收收入的比重能够更直观地感受到各类型企业的纳税地位。国有企业和民营企业是我国纳税的主体，近10年来其纳税总量一直保持50%左右，接近税收收入的一半，2012年开始略微下降，但2015年仍占43.41%。国有企业的纳税比重一直较高，大约占40%左右，近年来有下降趋势。具体来说，2006年到2008年从40.23%下降到36.03%，2009年略微上升到36.66%，2009年到2012年基本稳定在36%，而2013年到2015年再度下降至32.99%。中央企业作为国有企业税收的主要来源，其纳税总量变化趋势与国企总量基本保持一致，纳税比重一直保持在25%左右。地方国企和民营企业在全国税收收入总量中的比重同样保持在10%上下，不同的是地方国企占比一直呈下降趋势，而民营企业虽在2011年之后略微下降但总体占比上升，并在2010年其纳税比重超过地方国企，在2011年达到近年来最高占比11.31%，民营企业已经成为我国重要的税收收入贡献者。

3. 纳税增长率比较

纳税增长率=(本年度纳税额/上一年度纳税额-1)×100%

如图 3所示，首先宏观上来看，各类型企业纳税增长率在近年来起伏均较大，2007年出现第一个集体峰值，各类型企业增长率基本达到近年来最高；但2008年和2009年各类型企业出现增长率暴跌的现象，增长率达到低谷；2010年到2011年出现第二个较集中的增长率峰值；2012年到2015年各类型企业增长率变化程度出现较多差异，但最终2015年增长率较2012年均出现较大幅度的下滑。其次，国有企业的纳税增长率除2009年比全国增长率略高出1.92%、2011略高0.03%外，其他年份均较大程度低于全国税收增长率；地方国企的纳税增长率在2006年到2015年之间一直低于全国的税收增长率；中央企业只有在2009年、2011年和2012年略高于全国税收增长率，其余年份均低于全国水平。民营企业情况与国有企业有些不同，2011年之前除了2009年比全国水平低1.25%，其他年份远高于全国税收增长率，是纳税增长率最高的企业类型；2012年民营企业纳税增长率出现较大幅度的下滑，虽在2013年有所上升，但直至2015年没有超过全国增长率水平。

国有企业与民营企业相比，只有2009年和2012年以微弱的比例高于民营企业，其他年份都与民营企业的纳税增长率相差较大，尤其是2011年之前。

2008年发生的全球金融危机，中国的经济受到严重打击，因此2008-2009年出现纳税增长率的集中大幅下降；2010和2011年出现回暖；2012年世界经济低迷，中国经济增速放缓，实体经济发展艰难，中国经济面临转型问题，国有企业亦需改革，因此各类型企业的纳税增速大幅放缓，纳税增长出现疲软，这段时间的纳税增长率都保持较低水平。

综上所述，在2006年到2015年的10年间国有企业纳税绝对量不断增加，约占全国税收总量的30%-40%, 其中中央企业约占25%，因此国有企业对我国税收收入的贡献具有不可撼动的地位；民营企业纳税总量也不断增长，其纳税比重呈上升趋势，约占11%左右，逐渐成为我国税收贡献的新兴力量。从增长相对值来看，2012年之前民营企业更具活力，纳税增长率远高于国有企业，近年来所有企业的纳税增长率都稍显疲软，但国有企业纳税增长率的幅度稍大于民营企业，民营企业的纳税增长速度稍快。

二、不同所有制企业纳税效率与企业效率的比较研究

在进行税负率和企业效率比较时，我们选用了全国工商联每年一度的上规模民营企业调研中的按营业收入总额排名前500位的企业作为研究对象，因此，本文所描述的民营企业均指的是当年的民营企业500强。研究主要采用企业总体税负率和资产纳税贡献率两个指标来衡量企业的纳税效率，用以评估某类企业某年度单位营业收入或单位总资产所创造的纳税总和。

(一) 数据来源

本部分民营企业数据均来源于全国工商联发布的不同年度的《中国民营企业500强调研分析报告》^①。国有企业数据仍来源于《中国财政年鉴》。

①  由于民营企业的相关数据的难以全部完整地获得，因此本文依据上规模的民营企业500强的相关数据进行研究。

(二) 数据研究 1. 企业总体税负率

(1) 企业总体税负率=本年度实际纳税总额/本年度营业(销售)收入总额×100%

由图 4可以看出，不同类型的企业税负率有明显的差距。国有企业税负一直维持较高水平，接近9%的税负率，甚至在2009年达到10.98%，是当时民营企业税负率的2.93倍；而民营企业税负率维持在4%上下，远低于国有企业税负率，2006年到2015年国有企业总体税负率基本上都是民营企业税负率的两倍以上。

国有企业中的中央企业税负率更高，一般在10%以上，2015年达到了11.49%，不仅是民营企业的2.89倍，比地方国企的税负也高出不少。中央企业税负高的原因首先在于其多从事资源垄断型行业，适用高额特殊税种；其次，中央企业自身拥有完整的全产业链条，在增值税制度下，相比产业链短的企业，税负较高；最后，央企多集中在产业链的上游，产品价格多为行政垄断定价，企业承担的高税负可向下游企业和消费者转嫁。地方国企的税负率2008年之前缓慢上升，2009年突增到11.33%，随后下降到6%的一般水平，2013年下降到近年来最低水平5.17%，2014和2015年又有所回升。虽然地方国企在纳税绝对量和纳税占比上被民营企业反超，但地方国企的税负率水平却一直是民营企业的1.5倍左右。

(2) 企业总体税负率与企业效率

关于国有企业和民营企业的效率、中央企业和地方国企的效率“孰高孰低”一直无定论，这是源于对“效率”的衡量标准不同。具体而言，评价企业效率的衡量标准分为微观效率标准和宏观效率标准，微观效率标准包括以净资产收益率等为代表的收益率标准和以全要素生产率为代表的生产率标准，较容易定量化；

而宏观效率标准衡量的是企业对于宏观经济稳定、社会稳定等的贡献，较难定量化。本研究拟采用净资产收益率(ROE)作为衡量企业效率的标准。

净资产收益率体现了公司以自有资本获得净收益的能力。该指标越高，说明公司运用自有资本的效率越高，即投资带来的收益越高；指标越低，说明所有者权益的获利能力越弱。

从图 5中可以看出，民营企业的净资产收益率在2013年之前有较大幅度的波动，2010年达到最大值22.33%，其余年份基本保持在16%以上，2013年之后变化平缓有所下降，维持在14%左右；国有企业的净资产收益率明显低于民营企业，近年来持续下降，2015年下降到5.20%；民营企业和国有企业之间的差距也在扩大，2006年民营企业的净资产收益率是国有企业的1.46倍，而2015年民营企业净资产收益率是国有企业的2.56倍。中央企业和地方国企相差不大，总体也呈现下降趋势。中央企业在2007年出现净资产收益率小幅上升，2008年下降至7%左右，随后一直维持在该水平，2015年下降到6%左右；地方国企一直低于中央企业，2010年之后开始大幅下降，2015年只有1.90%的净资产收益率。这说明民营企业的净资本获利能力大大高于国有企业，即民营企业的效率高；中央企业的效率高于地方国企。

由于计算净资产收益率时，民营500强企业缺少2011和2012年的数据，因此本研究引入另一指标——资产净利率。该指标是企业在一定时期内的净利润和资产平均总额的比率。资产净利润率越高，说明企业利用全部资产的获利能力越强；资产净利润率越低，说明企业利用全部资产的获利能力越弱。该指标在一定程度上也可以说明企业的盈利效率。

根据图 6可知，各企业类型的资产净利率关系与净资产收益率基本相同，民营企业盈利能力最强，2010年达到最大值，是国有企业的2.87倍；中央企业的资产净利率大于地方国企，即中央企业效率更高。

将企业总体税负率和资产净利率放在同一张图中可以更直观地观察出其中的关系(如图 7所示)，国有企业的资产净利率低于民营企业，而国有企业却承担着高于民营企业的税负率，这违背了高盈利能力高税负的原则；对于中央企业和地方国企而言，中央企业的盈利能力高于地方国企，其税负率也高于地方国企。因此，这两种不同现象意味着在现实经济实践中，不同产权安排下企业效率的高低与其税负率大小存在着不匹配的情况，见表 1所示。

2. 资产纳税贡献率

资产纳税贡献率=本年度实际纳税总额/本年度资产总额×100%

根据图 8可知，近十年来各类型企业的资产纳税贡献率总体上都有所下降。国有企业除在2011年有小幅上升之外，其余年份都呈下降趋势；民营企业除2006年以极微小的差异低于国有企业外，其余年份都高于国有企业资产纳税贡献率。中央企业的资产纳税贡献率最高，在6%上下浮动，2015年下降到4.64%，是近年来最低值，但也远高于民营企业和地方国有企业资产贡献率；地方国有企业不仅低于中央企业，而且远低于民营企业。综合考虑上述分析的因素，可以看出国有企业和民营企业效率和税负分配存在不匹配现象。

事实上，上述国有企业的数据只包括国有非金融企业，不包括国有金融企业，而全部国有金融企业的资产总额非常巨大，甚至比非金融国有企业还要多，因此加上金融企业的纳税额之后，整个国有企业纳税总量应超过全国纳税总量的50%。另外国有企业的纳税透明度相对较高，而民营企业多少存在瞒报营业收入的可能性，即民营企业的实际盈利能力高于统计数据显示的能力，因此民营企业的实际税负可能更低。

国有企业盈利能力不及民营企业，企业总体税负率却高于民营企业，这背后也隐藏着一定的隐患。首先，我国目前进入经济新常态，国有企业面临改革和转型，政策更加倾向新兴产业，高税负会使得国有企业发展更加艰难。其次，国有企业需要为国家战略提供财力支持，因此国有企业虽然利润较大，但投资更大，高税负率使得国有企业负担更重，严重影响其后期发展。最后，在推进国企混合所有制改革和鼓励民资进入垄断性行业的背景下，国有企业不再在高资本密集型、资源密集型领域处于垄断地位，日趋公平的市场竞争环境也为税收配套体制建设提出新问题。

三、不同所有制企业实际税负差异的经济解释与政策建议 (一) 不同所有制企业实际税负率存在差异的经济解释

1.不同所有制企业因历史原因而形成不同的行业分布、规模大小和经营特点，是导致实际税负率差异的根源。

国有企业规模较大，且大多数处于高资源密集型和高资本密集型领域(如烟草制品业、石油和天然气开采业等)，产业链较长；一些基础设施建设、能源、金融、重工业等市场准入门槛较高的垄断行业，基本属于国有企业的“领地范围”，处于较高的行政垄断地位，基本上没有竞争压力，由此带来的高额垄断利润必然会导致较高的实际税负率。

相比国有企业而言，民营企业规模一般比国有企业小，且主要集中于竞争性较强和市场化程度较高的行业(如食品加工及制造业、纺织业、金属制品制造业等)，产业链较短；民营企业的发展受到市场准入、资源限制和资本短缺的约束，在铁路、电信、电力、市政设施等领域仍存在进入障碍，政府对民营企业的总体扶持力度不及国有企业。

2.因存在委托-代理关系的差异性、承担社会责任的差异性、税务管理成本的差异性、避税动机和行为惯例的差异性等因素，导致不同所有制企业形成显著的实际税负率差异。

国有企业税务管理意识淡薄，没有强烈的税收筹划(或避税)动机，因各种影响因素的存在而无法做到税务决策的科学性，具体分析如下：

(1) 国有企业作为公有产权，产权主体不明确，委托人和代理人存在严重的信息不对称，进行税收筹划(或避税)不仅会带来较高的财务报告成本，而且还可能导致较高的税务风险和管理责任，甚至影响管理者个人晋升。所以，国有企业的税收筹划(或避税)动机不足。

(2) 国有企业在其实际控制人——政府的控制下，经营目标并不完全是利润最大化，而是同时兼顾社会责任，而税收责任正是国有企业的主要社会责任之一，因此其税收筹划(或避税)动机较弱。

(3) 国有企业的控股股东直接或间接地为政府，对政府而言，企业纳税和上缴利润并无实质区别，都是国家财富的增加，所谓的“左口袋进右口袋出”之说，加之国有企业存在着“预算软约束”的痼疾，削弱了国有企业税务管理的积极性。

民营企业的税收筹划(或避税)动机强烈，避税方式灵活且避税行为激进，导致民营企业较低的实际税负率结果。这可归之于以下原因：

(1) 民营企业作为私有产权，产权主体明确，委托代理关系较为简单，委托人与代理人之间存在较为畅通的信息沟通渠道，企业的控股股东能够了解企业利润降低的真实原因，从而财务报告的成本相对较低，进行税收筹划(避税)的动机比国有企业更强；

(2) 民营企业的经营目标是实现利润最大化或股东价值最大化，而并不会像国有企业那样主动承担更多的社会责任和税收责任，因而其实际税负率偏低；

(3) 由于政府往往利用国有企业控制着关系到国计民生的战略性行业和垄断性行业，而将一些次重要行业和竞争性产业民营化，使得民营企业所在行业进入门槛较低、竞争更为激烈，民营企业必须合理控制税收支出以寻求生存空间。

当然，民营企业还有可能通过一些不合理的，甚至不合法的手段来逃避税收和监察，譬如通过“地下经济”来逃避缴纳税收，从而降低其实际税负率，同时造成了国家税收的大量流失。

3.不同所有制企业与政府的政治关联度不同，显著影响其税务决策行为和实际税负率水平。

通常来讲，国有企业的政治关联程度较高，而民营企业的政治关联度较低。政治关联度从以下层面影响企业的价值观念和行为模式：

(1) 不同所有制企业受到的政治干预程度不同。国有企业是终极股东，所有权、决策权最终控制在政府手中，国有企业的各种经济行为必须对政府负责。政府的宏观经济政策是国有企业的“指挥棒”，国有企业必须响应政府号召，协助政府完成一系列宏观管理职能。国有企业的价值观念必须和政府保持高度的一致性，这其实就是多年来并未解决的“政企不分”问题。而民营企业不需要迎合政府，也没有这些方面的强制性约束。

(2) 不同所有制企业享受到的税收优惠政策不同，享受的财政扶持政策不同，进而对实际税负率和税收行为产生大相径庭的影响。国有企业虽然承担较高的税负率，但是可以获取不同程度、不同口径的财政扶持，尤其是政府给予的各种财政补贴资金、财政返还资金，享受各种优厚待遇的政府性基金，这无疑会影响国有企业的实际税负率^①。

①  其实，企业的实际税负率应该将其所获取的财政返还、财政资金补贴等剔除后计算，这才是真正意义上的实际税负率。

(3) 政治关联度诱导民营企业一些不合法“寻租”行为的产生，这在一定程度上影响了民营企业的相对竞争力，破坏了税制的公平性。民营企业看到政治关联的好处，通常会积极“寻租”以创造政治关联。政治关联对民营企业实际税负率的影响具有两面性，一是民营企业家获取参政议政机会与政府保持良好的互动关系，在一定程度上获取了企业发展所需要的各种外部资源，但是相应带来了政府所赋予的民营企业更多的社会责任，包括税收贡献等。

(二) 推进混合所有制改革的政策建议

基于不同所有制企业实际税负率差异性的现实分析和经济解释，根据我国混合所有制改革精神，我们提出以下政策建议：

1.混合所有制改革是一种产权调整手段，而非最终目的。有效利用混合所有制这一经济工具，是优化配置资源的重要实现形式。混合所有制改革影响企业的治理结构，完善监督机制，会对不同所有制企业的实际税负造成影响，

国有企业作为公有产权，产权主体不明确，委托人和代理人之间存在严重的信息不对称，且存在“预算软约束”的痼疾，必须进行国企业企业产权制度改革。民营企业作为比较活跃的市场主体，因其不具有战略性规划而易引起宏观经济波动，在政府管制与市场约束的框架下，也必须纳入宏观经济管理范畴，而不能任其恣意发展，形成唯利是从、不顾社会责任、超越道德与信用底线的泛滥之势。

我国政府倡导的混合所有制改革，是产权调整的一种手段，但不是经济发展的最终目的。混合所有制改革也不是强调所谓的“国进民退”或“国退民进”，而是在现有经济社会基础上对产权制度的一种新的变革思路。混合所有制改革的目的在于引入民营企业灵活的市场应对机制和管理体制创新，激发国有企业的活力和竞争力，同时带动非公有制经济的发展，同时完善企业内部的税务管理。混合所有制正是非公有制经济深度参与国有企业改革，利用国有企业成熟的平台、品牌、技术和渠道，结合私营部门的灵活机制和内在驱动力，实现经济社会资源的优化配置，共谋发展机会。

2.企业改革的关键是实现不同所有制企业的机会均等、资源均等，完善规则平等、政策平等的所有制与产权制度框架，实现真正意义上的平等化。

民营企业出于经济利益的驱使，其税收筹划(或避税)动机较为强烈，方式较为灵活，由此造成税收申报真实度不高，不同程度上存在着税收违法行为。因此，政府一方面应加强对民企业的税收监管，提高民营企业依法纳税意识和税收诚信度，对不同纳税信用等级的民营企业实行不同的管理，采取不同的激励手段，提升诚信纳税企业的社会地位；另一方面，政府需要下大力气创造国有企业与民营企业公平竞争的经济社会环境，真正实现机会均等、资源均等，完善规则平等、政策平等的所有制与产权制度框架，从政策、制度上破除对民营企业的偏见，在统一政策、消除歧视、维护公平的基础上，逐步建立起不同所有制背景下统一的现代企业制度制。