为弥补政府对社会公共品的投入不足，中国正全方位推动公私合作供给模式。许多传统由政府供给的公共品具有很强的公益性导向，往往和社会资金的逐利性相抵触，由此导致或者社会投资进入意愿不足，或者公共品应有的公益性被削弱。平衡二者之间的冲突要求探索有效的公私合作供给模式与治理机制。

国民基础教育是重要的公共品之一。长期以来，为了应对外来务工人员随迁子女的教育压力，珠三角地方政府大力引入民间资源发展基础教育，民办学校增长迅速。珠三角的高收入水平催生了对高质量、个性化教育的需求，为民办学校提供了另一个重要的成长空间。近年来，政策环境和市场环境发生了较大的变化。一方面，国家的相关政策要求，外来务工人员随迁子女的义务教育主要由流入地政府的公办学校承担，广东省珠三角地区政府也在积极落实这一政策。例如，《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》(穗府〔2014〕12号)提出：“各区(县级市)政府要采取以下措施，逐步减少义务教育阶段民办学校在校学生比例：严格控制义务教育阶段民办学校总量、停止审批公办学校参与举办义务教育阶段民办学校、增加义务教育阶段公办学校接受来穗人员随迁子女入学数量、原则上回收租赁期满的小区配套民办学校校舍等。”民办中小学，特别是外来工子弟学校的发展空间将逐步缩小。另一方面，公办学校的办学质量和办学特色越来越突出，与高收费、特色发展的民办学校形成了生源上的竞争。公办学校和民办学校的关系整体上从互补转向竞争。如何适应形势的变化，处理好公立和民办学校的关系，需要我们不断探索更加行之有效的治理机制。这为研究公私合作的公共品供给提供了一个良好的样本案例。

本文分为三个部分。第一部分简要描述了珠三角基础教育的合作供给模式。第二部分介绍了现行基础教育公私合作供给的治理机制与不足。第三部分提出了完善基础教育公私合作供给模式的政策建议。

一、 珠三角基础教育公私合作供给模式

广东民办教育发展在全国起步最早(吴紫彦，2008)，也是我国民办教育规模最大省区^①。目前，广东省民办教育在校生规模约占全国1/7。2012年底，全省有各级各类民办学校11711所，占全省学校总数的37.64%；民办学校在校生占全省22.7%。2012年，广东全省义务教育阶段民办学校在校生224万人，占全省的17.94%；高中阶段民办学校在校生34.66万人，为高中阶段教育毛入学率贡献了6.8个百分点。^②广东省内，民办教育较集中、较发达的地区是珠三角地区。广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门八市义务教育阶段在读的非户籍务工人员子女占全省的89.3%，珠三角地区一些市(县、区)民办教育已经占据整个教育的“半壁江山”(张铁明，2012)。

①《民办教育“教博会”上接受检阅》，2010年7月1日《广州日报》。

②《粤民办教育在校生规模约占全国1/7-广东省民办教育改革发展30年巡礼》，2013年7月18日《南方日报》。

珠三角引入民间资源发展基础教育，主要有三种模式：一类是低收费、平民化的外来务工人员子女学校，补足了政府为非户籍人口提供免费义务教育的能力。二是高收费、特色发展的民办学校，重在满足社会对教育的差异性需求。例如广东碧桂园学校、华美英语实验学校、广州思源学校等。三是地产开发商建设的小区配套学校。上世纪九十年代，根据政府规定，房地产开发必须建设小区配套学校，学校设施建成后交给政府安排使用。当时，广州市白云区有20多所新楼盘配套学校等着政府接收，为此政府每年需增加一个多亿的投入，区财政有困难。权衡利弊，提出“住宅小区配套学校交由社会承办”，由南方工商培训学院、信孚学校等私人办学机构来承办白云区小区配套学校。此后，深圳等地也利用小区配套学校引入民办优质教育资源。

二、 政府促进基础教育公私合作供给的治理机制与问题 (一) 政府扶持政策导向

据不完全统计，从1993年至1994年，广东省委、省政府或省厅(部、局)颁布的有关民办教育的法规、决定、意见、通知、办法等有6个；1995年至2000年有7个；2005年到2009年有10个。近年，《广东省实施 < 中华人民共和国民办教育促进法>办法》(2009年)、《广东省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年)、《关于进一步鼓励和引导民间投资的若干意见》(粤府〔2011〕19号)、广东省政府《鼓励和引导民间投资健康发展实施细则》(2012年)、《广东省教育厅关于促进民办教育规范特色发展意见的通知》(2013年)等一系列文件出台，将各类教育和社会培训机构列为重点鼓励民间资本进入的领域，明确了“基本建成民办教育强省”这一发展目标。广东教育行政部门不断提升民办教育发展定位。最初只是弥补政府教育经费不足，起拾遗补缺的作用。接下来，举办民办教育是建立一个与市场经济相适应的教育体系的需要。现在，举办民办教育是为了提高教育的效率，实现教育的公平，实现教育现代化目标。

在地方政府操作层面，发展民办教育的现实动机，除了补足政府教育资金投入，还有转移风险的考虑。深圳市一位教育局官员曾经在一个学术研讨会上提出，流动人口增加只是地区经济发展特定阶段的阶段性现象，发展民办学校解决这种阶段性的教育需求增长，可以让政府避免在将来经济转型导致需求减少时面临公共教育资源过剩带来的危机。房地产开发商建设小区教育配套设施的模式，运作中出现房地产开发商(私人部门)不履约的现象。许多住宅小区的教育设施，从规划布点到建设移交，问题层出不穷。尽管如此，政府仍然不愿意放弃。因为，要通过政府投资改善教育设施和进行学校布局调整，政府财政能力有限。另外，搞建设，前期的征地手续复杂、时间长，又涉及钱的问题，尤其是可能面临征地纠纷，政府教育管理部门不愿直接管(王桢桢，2009)。基于这种认识，地方政府往往是有选择地扶持民办基础教育发展，将办学风险较高的领域开放给民办学校，客观上导致民办学校过度暴露在高风险之下，不利于民办学校长远发展。

(二) 公共财政资助机制

政府对民办教育的财政资助力度不断加大。广东省政府2005年8月《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004-2010)》规划省财政每年拨出3000万元设立民办教育发展专项资金，用于奖励和资助民办教育。2007年《广东教育发展“十一五”规划》进一步明确：对民办学校的用地、基建、水、电及其他办学有关方面的规费优惠，与公办学校一视同仁。省政府要求各市、县(市、区)政府设立相应的专项资金，支持当地民办教育发展。广东省教育厅2014年发布的《关于下达2013年度省级民办教育专项资金的通知》显示，该年度广东省级民办教育专项资金资助各层次民办学校合计4820万元。全省有14市53县区设立专项资金支持民办教育发展。^①

①《广东民办教育在校生规模占全国1/7》，2013年7月18日《南方日报》。

在地级市层面，广州市2008-2013年累计拨付民办教育发展专项资金2.41亿元。2013年安排民办教育发展专项资金1亿元，其中，643万元用于民办学校师资培训，7357万元用于资助和奖励民办学校。2013年，广州市市区两级财政还安排民办学校公用经费补助和课本费补助3.22亿元。^②《深圳市民办教育发展专项资金管理办法》(2011年)明确专项资金的使用范围包括：(1)对民办学校予以学位补助；(2)开展民办学校举办者、管理者、骨干教师培训和进修；(3)对长期在民办学校任教的教师给予从教津贴；(4)奖励民办教育先进单位或个人；(5)资助民办学校开展教研科研课题研究；(6)奖励民办学校规范办学、安全办学；(7)民办教育公共服务平台建设，等。《关于优化深圳市义务教育财政投入结构的意见》(2011年)确定每年教育费附加收入约15%用于扶持民办教育发展，补充入民办教育发展专项资金统一管理和使用，在全国大中城市中率先建立了公共财政对民办教育投入的长效机制。2012年8月28日，深圳市教育局、深圳市财政委员会印发《深圳市民办学校义务教育阶段学位补贴试行办法》、《深圳市民办中小学教师长期从教津贴实施办法(试行)》和《深圳市民办教育发展专项资金奖励和资助项目实施细则》三个《深圳市民办教育发展专项资金管理办法》配套文件。2012年，深圳市、区两级财政扶持民办教育发展总经费近6亿元。^①

①《广东民办教育在校生规模占全国1/7》，2013年7月18日《南方日报》。

②《广东民办教育在校生规模占全国1/7》，2013年7月18日《南方日报》。

然而，实际操作层面，财政资金资助民办学校的政策获益面并不宽。据统计，东莞市获得民办教育发展专项资金资助的学校，不到东莞市民办普通中小学总数的一半。^②民办学校获得政府财政资助的可能性主要源于两方面政策限制。一方面，各地方政府几乎都明确民办教育发展专项资金支持对象需达到规范化学校标准，客观上导致资金实力不强的民办学校难以获得资助。《广东省义务教育标准化学校标准》对学校办学硬件设施提出了具体要求。相当部分民办学校缺乏足够的资源达到办学标准，由于学校校园面积不达标，不能参评等级学校，影响了学校获得政府财政支持的机会。另一方面，部分新出台的政策限制财政对收费较高的民办学校进行资助。《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》(穗府〔2014〕12号)指出：“财政要重点扶持三类学校：一是年收费标准不高于广州生均预算内教育事业费的捐资举办的民办学校；二是普惠性民办幼儿园；三是年收费标准不高于广州生均预算内教育事业费、学校出资人的年回报额不超过出资人累积出资额为基数的人民币一年期贷款基准利率2倍的民办中小学、职业技术学校、技工学校。”收费高的优质特色民办学校将不被列为财政重点扶持对象。

②《东莞110所民办学校将获扶持专项资金》，2011年12月7日《东莞日报》。

(三) 人力资源管理机制

民办教育发展最大的软肋是教师队伍不稳定。民办学校教师与公办学校教师在社会地位、福利待遇、发展机会等方面的权益仍然存在差距。据调查，广州市普通民办学校教师工资从总体情况来说是公办学校教师工资的三分之一到二分之一。^③公办学校教师参加事业单位社会保险，与民办学校教师参加的企业和城镇居民社会保险，在退休待遇方面差距不小。民办学校教师工资待遇偏低，社会保障程度不高，造成教师队伍不稳定，流动性大、流失率高，成为阻碍民办教育发展的主要问题。

③广州教育局：《广州教育局：高收费民办学校将非投入重点》，2014年5月19日http://gd.qq.com/a/20140519/018370.htm。

为了扶持民办学校发展，各级政府出台一系列政策，从补贴收入、建立稳定职业发展通道等方面稳定民办学校的教师队伍。《深圳市人民政府关于进一步加强教师队伍建设提高教育核心竞争力的意见》(深府〔2012〕22号)开创性地提出要改变公、民办教师分头管理的现状，实行公办学校教师和民办学校教师统一管理。“建立全市教师统筹规范管理机制和平台，统一管理教师综合信息和专业发展评价。探索以平台为依托，将民办学校教师准入、聘用、人事档案、培训、工资等纳入管理。”“探索通过交流教师编制单列、财政资助、结对帮扶等多种办法，鼓励优质学校教师向相对薄弱学校、偏远学校流动，公办学校教师向民办学校流动。”

然而，相关政策并没有根本解决民办学校教师的待遇与职业发展问题。2012年，广州市民办教育专项资金安排600多万元，计划培训民办学校教师1387人次，报名率只有25.14%。^①考虑到人才交流中心的人事代理费，以及工资不与职称挂钩的灵活用工制度，相当部分民办学校教师不重视职称评定。而根据《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》(穗府〔2014〕12号)和《广州市教育局广州市人力资源和社会保障局〈关于印发2014年度广州市民办学校教师入户工作方案的通知〉》(穗教组人〔2014〕79号)的相关规定，没有职称的民办学校教师就没有资格申请积分入户，教师未来的职业发展和福利将会受到影响。

①《让中小学教师“区管校用”》，2014年2月13日《信息时报》。

(四) 行政监管机制

为保障教育的公益性，民办学校的教育教学活动客观上需要接受政府的监管。民办学校利用灵活的机制，紧扣市场需求，才能获得生存的机会。现行教育行政管理部门部分“一刀切”的管理政策，客观上收窄了民办学校的发展空间。

部分民办学校设置试点班或特色班，在这些班级尝试新的教材体系、新的课堂教学模式，是“踩着政策雷区行走”，如履薄冰。广东省教育厅《关于进一步规范义务教育办学行为推进素质教育的若干意见》(粤教基〔2010〕15号)，重申《广东省义务教育学校教学规范》(粤教基〔2007〕37号)的几点规定：“学校不得以任何名义举办或参与举办(含租借场地)面向义务教育学生的各种辅导班。” “学校要实行常态均衡编班，均衡配备任课教师，严禁举办重点班，包括以特长班、特色班、快慢班、尖子班、兴趣班和‘奥赛’班等名义变相举办重点班。”部分民办学校合理收费的拓展课程因此停办，失去一大办学特色。相关政策的出发点是要规范公益性的义务教育学校的办学行为，防止教育乱收费。政策施行的客观效果却是，实行合理收费、甚至是惠民收费的公益性的义务教育学校(包括公办学校和民办学校)的部分素质教育、特色教育的发展空间受到限制；家长和学生的教育需求只好转向校外培训机构，居民的教育支出负担反而是加重了，校外培训机构的发展还可能引发新的教育管理秩序问题。

对于面对市场竞争的大多数民办学校来说，生源质量是决定教育产出效果的重要因素。不少民办学校依靠良好的办学成绩，逐步树立起品牌，然后以品牌和口碑吸引生源，通过挑选学生保障生源质量，进一步提升学校办学成绩，形成推进学校生存发展的良性循环。近年，广东省教育厅《关于进一步规范义务教育办学行为推进素质教育的若干意见》(粤教基〔2010〕15号)、《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》(穗府〔2014〕12号)、《广州市中小学校招生考试违规行为处理办法(试行)》(2014年)、《广州市中小学幼儿园招生工作办法(征求意见稿)》(穗教基教〔2014〕60号)等一系列文件出台，反复强调义务教育招生“免试入学”原则，打破了民办学校的上述发展路径，极大地挑战民办学校的招生智慧。

此外，学生毕业后能否在国内外升学，是社会评价学校办学效果的最主要的指标之一。《关于进一步规范义务教育办学行为推进素质教育的若干意见》(粤教基〔2010〕15号)规定：“不得以任何形式公开宣传中考成绩、优秀率、升学率等，不得炒作各类考试‘状元’。”这对优秀民办学校的招生宣传产生很大影响。

三、 完善基础教育公私合作供给模式的政策建议 (一) 政府的职能主要是服务和宏观管治

首先，管治政策针对的对象应同等对待承担教育公共品供给责任的公私主体。其次，管治标准应软硬兼顾。教育硬件设施一定程度上会影响教育效果，但是，对教育效果或教育结果起决定性作用的是教育理念、教师素质等软件。政府扶持民办学校，不应过多地关注校园硬件设施是否达到规范化学校标准，而应更多地参考学校的办学质量。只要学校办学满足教育公平和效率目标，让学生及其家长满意，政府就应该支持、扶持。第三，政府应该致力于教育环境体系的建设。市场竞争中的学校发展必须应答市场需求，政府与其过多地干预学校招生、教学等具体的事务性细节，不如在引导社会教育评价方面下功夫。只要文凭至上、名校情结等不恰当的社会教育评价导向得以扭转，学校，无论是公办学校还是民办学校都会回归教育的本质。全民教育时代，家庭、社区、学校往往结成教育共同体，政府教育资助和扶持的范围，应考虑突破学校，向家庭、社区等社会教育体系的各方面渗透。中外教育发展的经验表明，优良的社区教育环境，可以补足学校硬件设施的不足、拓展学校教育的软件功能。优良的社区环境，有助于学校形成良好校风，也有助于丰富学校教育内容，有助于学校特色发展。第四，改革教师管理体制。高素质的教师队伍是学校的核心竞争力。在短期内不太可能形成全国统一的社会保险政策的情况下，可以考虑将民办学校教师和公办学校教师纳入统一的管理体系，统一安排教师资格认定、业务进修、培训、职务职称评审、评优、表彰等，让教师从学校的“单位人”转变成整个教育系统的“系统人”。这种制度安排，一方面，有利于鼓励教师在公办学校与民办学校间相互流动，增进各类学校之间的交流进步。另一方面，有助于规范民办教育机构教师的管理，推进教师培训常态化，以高素质的教师队伍保障高水平的学校教育。

(二) 政府管制应以消费者利益为出发点

教育的消费者是接受教育的学生及其监护人。政府管制以学生及其监护人利益为出发点，首先，要考虑到信息不对称的情况下，学生及其监护人处于信息的劣势，政府应该完善学校风险防范机制。建立教育监察制度，建立健全学校年检制度，建立办学信息公开制度。监察和年检的结果、办学风险提示要及时公示，提醒家长及早应对。其次，政府管制要遵守合约。公私合作框架下，政府要有合约精神，终止合作、变更学校承办人和管理人等，应以合作合约为依据。合约信息应向消费者公布，使学生及其家长在选择学校时就清楚了解合约内容和学校办学所面临的合约风险。第三，政府补贴的对象，应该主要是消费者。目前，大多地方政府的补贴都直接补贴给学校，消费者的受益有限，也不利于学校间的公平竞争。可考虑调整补贴形式，将补贴落脚到受教育者及其家庭，通过受教育者及其家庭的选择行为，使补贴资金最终流向受市场欢迎的学校。这样，尊重市场选择，彰显公共资源配置的公平性，满足市场资源配置的效率。

(三) 培育教育市场中介组织，推进民办教育自我管理

构建政府宏观管理、民办学校自主办学和社会参与评估监督的管理体制，必须充实和完善教育中介组织的专业管理。政府可以通过购买服务的方式，引进审计师事务所、会计师事务所等中介机构和评价机构，加强对民办学校的微观监管。

培育民办教育协会，发挥其服务、沟通、组织、监督的功能，建立民办教育自我管理的机制。民办教育协会的行业管理职能主要包括：(1)制定行业操守和自律公约。就民办学校师资建设、学校管理、学校招生、校际关系等方面制定行为规范，并监督共同遵守。(2)联合会计师事务所等社会中介组织对民办学校进行财务审计。(3)开展考核评优和争先创优活动。(4)开展民办教育政策理论研究，参与政府相关政策的决策。

(四) 民办教育机构要增强公私合作网络的参与能力

政府“不该管”和“管不好”的事情可以通过参与式的民主向公民及市场主体授权(戴维·奥斯本，特德·盖布勒，2006)。在网络治理模式中，网络中任意一个组织的不良绩效或任意两个组织之间关系的破裂，都可能危害到网络的整体绩效(斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)，威廉·D.埃格斯(William D. Eggers，2008)。政府放权和分权的前提是教育市场的主体和教育中介组织发展得比较成熟，具有承接政府管理职能的能力。民办学校有必要搞好自身建设，向优质、特色的方向发展，得到学生、家长、社会、市场的认可，才有可能更多地承接我国基础教育发展的责任。

民办学校应该依法建立健全科学的内部治理结构。建立健全资产和财务管理制度，加强财务监督和资产监管，实行财务公开。公私合作办学机构，要理清产权关系，厘清学校资产投入结构和各投资方的剩余利润分配比例。积极探索融资机制和资产运作机制，拓展办学资源渠道，科学安排资产运作，提高资产使用效益，有了雄厚的物质经济基础才可能最大限度地发挥教育公益性功能。

民办学校办学，既要遵循市场规律，也要遵循教育规律。只有学校办学质量满足了市场的教育需求，学校才可能获得社会生源支持，才可能生存发展下去。只注重短期市场效益而忽视教育规律的办学行为无异于“涸泽而渔”，不利于学校的长远发展。考试“超纲”、学生课业负担重、违规补课等片面追求升学率的做法违背教育规律。相反，潜心改进教育教学模式，向高效课堂要教育质量，通过素质教育培养适应现代社会发展的“全人”……这些学校在遵循教育规律的同时也能够赢得市场竞争的优势。

(五) 民办教育机构与公办学校之间应建立协调的竞争合作关系

广东民办基础教育发展的初期，基本上是公办学校解决“有书读”的问题，民办学校解决“读好书”的问题。外来务工人员随迁子女的就学需求催生了一批解决“有书读”问题的民办学校--农民工子弟学校。民办学校和公办学校之间更多是互补合作的关系。近年，政策环境和市场环境都发生了变化，公办学校和民办学校的竞争关系凸显。客观要求民办学校要协调好与公办学校之间的竞争合作关系。公益性、普惠性的低收费农民工子弟学校应抓住现阶段政府民办教育分类管理和差别扶持的政策契机，充分利用公共资源，积聚实力，同时积极探索内涵发展道路，尽快实现转型办学。佛山市不少民办学校发展成为满足差异性教育需求的高收费学校，吸引不少本地户籍学生就读，让出公办学校学位吸收外来务工人员随迁子女，为提高外来务工人员随迁子女入读公办学校的比例作出了贡献。这是不错的经验。

以国际化合作办学为特色的高端民办学校也面临来自公办学校的市场竞争。这类学校，一方面，要发挥市场的先入优势，积极拓展新的引领市场需求的项目。另一方面，要设法利用政府公共资源发展壮大自己。例如，学校可以积极开展教育教学科研，争取政府的财政资金支持，获得与公办学校交流学习的机会。学校可以积极开展文化特色教育，提高学生的综合文化素养，通过争创特色学校和特色课程来争取政府的扶持。