一、 问题与文献

党的十八大以来，发展与法治成为我国社会经济生活中频度最高的关键词。虽然经济增长及发展属于经济学范畴，法治及法治政府建设是法学的概念，但对于经济发展与法治政府的关系，学界早有探讨，“一个国家如果有稳定的政府、可预知的法律变动方式、有保障的产权以及强有力的司法体系，就会比缺乏这些制度的国家取得更大的投资和增长”。因为某种程度上，经济增长依赖于市场经济体制建立，而市场经济自身强大的生命力与独特的优势要求调整政府的权力关系，包括职能转变、简政放权、有效监督等，背后即是建设法治政府。不过，经济与法治毕竟属于不同学科的概念，如果说对两者关系的规范性论证已有深入的研究，而基于跨学科的理念导向、技术方法等差异的原因，对两者之间量化关系却鲜有人关注。最近几年来，在党的纲领性文件中，创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念与2020年基本实现法治政府目标的相提并论，从而客观上要求学界对经济发展与法治政府建设的关系做出回答，尤其是置于我国社会经济深度转型及现代化进程中，经济发展究其对法治政府建设有何影响关系到发展的本质问题，即：经过三十多年的高速增长，面对社会经济文化的深层矛盾，是时候仰望星空，反思长期以来困扰着人类的元问题：“我们为什么要增长？”但不管如何，市场经济即是契约经济，“要维系契约，就要有法治，因为契约主要是通过法治来维系的。”

理论上，法治政府建设探讨的是制度问题，核心是对政府权力的限制和调整；经济增长是效率问题，即是资源的优化配置。从文献上看，已有的研究更为集中于法治对经济的影响，较为一致的观点是：政府法治建设保障并促进了经济的增长，法治政府建立为经济发展提供了良好的运行环境，并成为经济发展中不可缺少的一部分，法律系统被视为经济增长的必要条件，包括稳定的、可预测的产权以及契约和独立的司法。“相当高水平的政府参与和高速经济增长相适应，甚至很可能是经济增长的关键，当政府的更多经济政策向更多的市场导向措施、方案转移，则法律对经济增长的促进作用也随之越来越重要。”事实上，各国法制发展史表明，纠纷的存在与解决是法律制度建立和完善的缘起和动力，也是法律规则、法律规范产生的土壤和环境。市场经济发展离不开化解纠纷的制度与机制。杨海坤、章志远(2008)认为法治政府对经济发展的影响主要是因为政府作为一个特殊的阶层，也存在利益诉求，政府公共政策的制定具有对社会稀缺资源进行权威性分配的功能，在法治缺失的情况下，政府对利益的追求会导致公共权力的滥用，从而背离公共责任，经济发展的公平公正难以保证。

在实证方面，自2013年开始，中国政法大学课题组以第三方机构名义，对地方政府的法治政府建设状况进行观察和评估。2015年，在100个被评估的城市中，深圳、广州、北京、厦门、上海名列前五，太原、大同、绥化、拉萨、喀什排名垫底，由此不难发现，法治建设状况与GDP排名虽非一一对应，但经济发达的地区，法治政府建设评分也较高。这一结论与体制内部的依法行政考评的结果类似，以广东省为例，2013年考评结果全省均值为82.22，2014年度为83.23，两个年度中，经济发达的地区，如深圳、广州、惠州、珠海、中山等市，其依法行政水平也较高，但也有例外，如2014年度，欠发达的汕头市，依法行政考评结果为优秀等次。国外类似的研究亦有实证成果，如Pistor and Wellons(2001)对韩国、马来西亚、印度、中国及台湾地区的法律与经济发展关系的研究，结果显示除了马来西亚，其余五个经济体的发展趋势更加体现市场导向，更加强化法律依据，经济增长与经济利益的法律保护通常具有一致性。同时，经济发展较好的国家，法律制度都基本满足了法治的要求，特别是在商务方面。不过，也有人提出了经济增长与法治领域的“中国之谜”，^①认为过去三十多年，我国经济高速增长，但法律、法治建设依然相对滞后。印度等国家属于另外一种情况，过去半个多世纪以来，法治与民主制度较为完善，但经济发展不如人意，2015年人均(名义)GDP1606美元，远远低于中国人均约8000美元，当然，印度近几年GDP增长率超过了7.0%。

①法律与经济增长领域的“中国之谜”的解释是：利用自下而上的自主创新与政策先行、外向型经济先导与涉外法先行、政府主导式改革与体制外创新的“合理合法化”、试点改革与私法先行这四大条件。参见：黄健梅. 法律与经济增长:以中国广东经验为例[J$. 制度经济学研究，2010，04:39-59.

广东是中国沿海的一个省份，但以率先改革开放完成工业化，区域发展不平衡等特点备受关注。1980—2005年，广东人均GDP增长率为11.4%，比韩国(5.8%，同期世界第二) 高出近1倍，近10年速度虽有所放缓，但亦高于全国均值。对于广东经济发展的阶段性，一般认为，1978—1988年为探索阶段，以开放促进改革；1989—1995为调整阶段，建立初步的市场经济体制；1996—2002为成长阶段，加入世贸；2003—2006年为高速发展阶段，迈进工业化的中期阶段；2007年为重要的转折年(经济结构转型)；2008年后为升级发展阶段。另一方面，我国法治政府建设与经济建设大致同步，广东作为地方区域与全国基本一致，郑方辉(2016)在《中国法治政府建设进程中的政府绩效评价》将法治政府建设分为四个主要阶段：一是恢复重建阶段。1978年党的十一届三中全会提出以“有法可依”为法治建设目标；二是初现效果阶段。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》标志着我国法治政府建设进入实质发展阶段；三是实质法治阶段。1997年正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略；四是全面推进阶段。2012年，党的十八大提出了2020年基本实现法治政府，达成法治政府建设的基本目标。

那么，在我国法治建设进程中，经济建设与发展究其扮演了什么样的角色？经济发展能提升法治政府建设绩效吗？这是一个引人遐思的问题。“库兹涅茨曲线”表明，经济发展的前期过程，分配差距会不断扩大，社会贫富分化严重，矛盾加深，从而客观上要求建立法律秩序，尤其是建设法治政府，但已有文献较多局限于这类规范性论述，缺失实证性证据。本文旨在对此做出探讨，针对最能代表“中国之谜”的广东省，依据抽样调查数据，在既定的假设下，对经济发展与法治政府建设绩效的内在关系及其影响进行量化分析。

二、 指标体系与数据来源

量化分析首先要求构建衡量经济发展与法治政府建设绩效的指标体系。对于经济发展，学界有广泛共识，GDP、人均GDP等是现实可行的指标。但值得说明的是，经济发展不等同于经济增长，源自西方市场经济制度下的经济增长可视为经济发展，但置于我国的体制与语境中，经济增长与经济发展内涵存在较大差异，增长未必发展。只是考虑到本文的目的及关注点，我们模糊两个概念的差异，以区域内GDP、人均GDP、公众家庭收入(可支配) 作为衡量经济发展的主要指标，以方便取得部分统计源数据。

与此同时，对法治政府建设绩效的度量是十分复杂的系统工程。法治评价可视为“可量化的正义”，但如何评价充斥争议。1968年，美国学者伊万建立了包括70项具体指标的法律指标体系。之后，产生了更具针对性的实证性成果，如世界银行全球治理指标、世界正义工程指数，香港地区“法治指数”、台湾地区“公共治理指标体系”，等等。郑方辉(2016)认为这类评价的主体为独立第三方，评价结果(指数) 作为一国或地区治理或营商环境的重要参数。同时，评价一般不以政府为直接对象(体系中涵盖政府作为)，因为在西方的语境中，现代政府本身是法治的产物，无所谓法治政府，因此，逻辑上无须对法治政府进行评价。

一般认为，法治政府建设绩效评价是法治政府评价的延伸和拓展，它基于结果导向及公众满意度导向，依据既定的指标体系，对政府法治建设的投入、产出及效果进行综合性测量的活动，体现政府履行法治职能的经济性、效率性、有效性与公平性。在这里，政府法治为政府主动职能，法治政府包含立法、司法与行政的关系，体现外部环境对政府的要求。由于法治政府具有强烈的价值性，对其绩效测量十分困难。境外的做法通常是在评价主体独立的前提下，采用主观评价为主的指标体系，在主观评价中，又涵盖专业人士评议和公众满意度调查。本文以法治政府绩效满意度代表法治政府建设绩效。指标体系如表 1。这样做的理由：一是“法治政府绩效评价强调公众满意度导向，是民主范畴的技术工具，涉及政府与公众的本质关系，旨在提升政府的公信力，体现法治政府的固有内涵。”或者说，法治政府建设绩效的最终标准是公众满意；二是从技术层面，在客观指标值不易获取，专业人士评议对象不易甄别的条件下，公众满意度测量具有独立操作的可行性。

另一方面，本文基础数据来源：区域内GDP、人均GDP来自于政府统计年鉴，公众家庭收入(可支配) 及15项满意度来源于作者主持的独立的抽样调查。调查覆盖全省市、县两级政府管辖的所有区域，自省→地市→县(市、区) 为普查，县以下则进行抽样。调查对象为18-75岁常住人口；调查时间为2016年2月1日至3月30日；针对时段为2015年度(考虑到中国人的年度概念，以春节为限)；调查主要采用定点拦截方式，以性别、年龄，户籍为配额条件，并以电话为辅助。问卷使用10级量表。实际操作中，全省计划样本量22650人，回收问卷22327份，有效问卷22150份，合格率99.2%。同时，合格问卷采用SPSS软件录入统计，之后针对样本结构，如年龄、性别、收入、职业与当地常住人口总体结构进行对照，检验样本的代表性。21个地级以上市有效样本量如表 2。

三、 实证结果与分析 (一) 全省法治政府绩效满意度测量结果

依据指标体系和调查问卷的数据统计，可计算2015年度广东省21个地级市以上的法治政府绩效满意度，并与上一年度结果进行比较，如表 3。

上述评价结果的主要特点：一是全省满意度均值略高于中位数，各市之间的离散程度存在差异。全省均值为55.01，比上年提高了1.03%(54.45)。其中：广州(62.89)、深圳(59.8) 佛山(59.68) 居前三位。去年评分低于50.0分的地市，如汕尾、河源、潮州、茂名，今年均有所进步，但位居首位的广州(62.89) 与末位的揭阳(50.08) 相差了25.58%，较悬殊。21个地级以上离散系数介于0.025—0.063之间。

二是省内四大区域之间存在明显差异。满意度评分最高的是珠三角地区，为59.07，粤北(53.47)、粤西(53.07) 次之，粤东垫低，为51.71。从离散系数来看，珠三角为0.046，与粤北地区(0.045) 相同，粤东(0.0518) 次之，粤西(0.052) 的离散系数最高。相对于去年来说，全省一半以上地市满意度有不同程度的提高，涨幅在0.02%—5.15%之间。其中，变化幅度较大的有河源升5.15%、广州升4.22%，茂名升2.99%，但佛山、珠海、惠州有不同层度的下浮。另外，21个地级以上市满意度离散系数为0.066，明显低于上年的0.226，说明各市之间的满意度差距有明显下降。

三是地区经济发展水平与法治政府绩效满意度呈现一定的对应关系。广东是全国率先改革开放的沿海省份，也是全国最发达的地区之一，但省内发展严重不平衡。图 1为21个级以上地市2015年度区域内GDP、人均GDP与法治政府绩效满意度对比，从中可直观地发现：GDP高的城市，如广州、深圳、佛山、东莞，其法治政府绩效满意度也高，人均GDP高的城市，如深圳、广州、珠海、佛山亦如此。

(二) 区域经济发展水平对法治政府绩效满意度的影响

在上述直观判断的基础上，进一步，利用SPSS对21个地级以上市的GDP与其法治政府绩效满意度进行Pearson相关系数分析，结果为0.758，人均GDP的相关系数为0.883，回归分析系数为0.747和0.890。即不论是GDP，还是人均GDP，均与其法治政府建设绩效存在较强的相关性。具体来看，广州、深圳、佛山等地市，居珠三角核心圈，经济发展程度达到世界中等发达水平，开放度高，法治政府建设绩效也高。但也存在其他情况，如茂名市，2015年度经济总量全省排名第7，但法治政府建设绩效满意度排名19，揭阳市的经济总量排名12，满意度排名21，反过来，河源市经济总量排名18，满意度却排14。这种现象表明，经济发展程度与法治政府建设绩效存在较强的关联，但并不一定为正相关，一些发展程度低的地区，法治政府建设绩效反而更高，从而某种程度印证了所谓的“中国之谜”。同时，人均GDP的相关性高于地区GDP的相关性。究其原因在于，满意度是公众的主观感知，相对于地区GDP而言，人均GDP对于公众的主观认知具有更大的影响力，但也和GDP一样，并非影响法治政府绩效满意度的唯一因素。

另一方面，为进一步探讨在不同的经济发展阶段，地区GDP、人均GDP与法治政府绩效满意度的相关程度，我们以人均GDP为标准，将21个地级以上市分成三个层级^①：第一层次为经济发达地区(深圳、广州、珠海、佛山、东莞、惠州、中山，人均GDP为6.5万元以上)，第二层次为中等发达地区(江门、茂名、阳江、肇庆、韶关、清远、汕头、湛江、揭阳，人均GDP为3.0—6.5万元) 和第三层次经济欠发达地区(梅州、河源、云浮、潮州、汕尾，人均GDP为3.0万元以下)，再以三个层次所涉及的地区为单位，将人均GDP与其法治政府绩效满意度进行相关分析，结果显示：第一层次的Pearson相关性为0.738，第二层次为0.516，第三层次为0.756。其中：经济相对落后的地区，两者相关系数反而最大。对于欠发达的地区而言，经济发展对于法治政府绩效满意度的影响较大，当经济发展到一定阶段后，两者的相关性降低，意味着经济发展对满意度的影响力下降，或者说，法治政府建设对经济发展的依赖性下降。事实上，已有的研究表明：市场经济的发展水平与法治化进程呈正相关性(法治水平与建构法治的市场经济力量存在正相关性)，实质上是与民主呈正相关性，有如亨廷顿(1998)论证的那样，“1000~3000美元的人均国民收入是第三波民主化，也是法治化的一个经济转变带，凡是在这一波中实现民主化的国家，他们的人均国民收入就在这个转变带上。”^①

①2013年，世界银行对低中高收入经济体分类进行了调整。其中，人均国内生产总值1045美元以下为低收入经济体；1045美元至4125美元属于中下等收入经济体；4126美元至12746美元为中上等收入经济体；高收入经济体的标准是12746美元以上。参见http://www.worldbank.org/。

①亨廷顿认为文明世界的民主化共涌动了三波，每一波中进入民主化的国家各自所达到的经济水平分别是：第一波民主化的国家人均国民收入在300~600美元；第二波国家在500~1000美元之间；第三波国家在1000~3000美元之间。亨廷顿的实证发现，第一次民主化浪潮约33个国家建立民主政体，有22个回潮；第二次民主化浪潮约40个国家建立民主政体，有22个回潮；第三次民主化浪潮到1990年，又有33个国家建立民主政体，已有3个回潮。参见：塞缪尔.亨廷顿著.第三波20世纪后期民主化浪潮[M].上海三联书店，1998：11-26.

(三) 公众收入水平对法治政府绩效满意度影响

为衡量公众收入对法治政府建设绩效满意度受多种影响。进一步，利用SPSS最优尺度回归分析公众收入对法治政府绩效满意度的影响程度，结果显示(表 4)，在5%的显著水平下均为显著，即家庭收入对法治政府绩效满意度具有较强的相关性，其标准化系数是0.075，其中：在15项法治满意度指标中，社会治安(0.158)、政务公开(0.158)、市场监管(0.153)、权力监督(0.152) 等指标受收入水平影响较大，而政策公平(0.094)、反腐败(0.096) 受收入水平的影响较低，即公众收入水平与政策公平满意度、反腐败满意度关联性较弱。这种现象值得回味，一种解释是：社会治安、市场监管、政务公开等是经济健康持续发展的重要变量，因为经济发展过程需要稳定的交易环境，共享的信息渠道，完善的不诚信处罚机制。公众收入水平愈高，对社会治安、市场监管、政务公开的依赖性愈强，这些指标与收入的回归系数变大；另一方面，对大多数公众而言，政策公平是不易观察及衡量的变量，公众关注度较低，收入水平尽管会受政策的影响，但这种影响一般比较间接，需要一定周期，由此，公众收入水平与政策公平性满意度的回归系数较低。不同收入的公众对反腐败满意度影响不大符合常理，从莫罗大样本跨地区的数据验证结果来看，腐败与经济增长之间存在显著的负相关，反腐败也是社会共识，深入人心(Mauro，1995)。

(四) 公众收入分化程度对法治政府绩效满意度的影响

世界经济发展史表明，经济发展过程往往也是贫富分化的过程。联合国开发计划署公布的《人类发展报告》表明，过去半个多世纪以来，全球经济迅猛发展的背后，贫富分化程度同步进行甚至超越经济发展速度。我国亦如此，从计划经济向市场经济转型的过程中，中国经济实力飙升，但贫富差距也同速猛增。那么，贫富分化程度对法治政府建设绩效究其存在何种影响？我们以地市为单位，以收入离散系数为自变量，进一步探讨收入分化程度与法治满意度的关系。利用回归方程，得到两者之间的回归结果，如表 5所示。即：在5%的置信区间下，两者具有较强的显著性(0.887)，而标准化系数Beta的值为-0.036，即收入的离散系数与法治政府绩效满意度呈负相关，随着收入的离散系数变大，法治政府绩效满意度得分会降低。换言之，一个区域的贫富差距愈小，法治政府建设绩效愈大，法治政府建设绩效不仅取决于经济发展水平，更受制于经济发展的共享性。但共享性不是平均主义，它体现于过程公正与“底线保障”，实质上与民主法治密不可分。按照罗尔斯所谓的“作为公平的正义”的社会契约论，国家权力干预契约关系的原由在于：借助于个人物质利益的激励机制来推动经济增长的市场契约必然导致社会财富分配不公，如此，国家通过各种再分配形式来纠正这种不均等的分配结果是正当的责任。2015年，我国全国居民收入吉尼系数达0.462，处于临界点。^①遏制贫富分化是我国社会转型及建设法治政府所面对的重大问题。

①基尼系数是根据洛伦茨曲线提出的判断分配平等程度的指标，国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一项指标。2008年中国基尼系数曾一度上升至0.491，此后开始逐年回落，分别为：2009年0.490，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474，2013年0.473，2014年0.469，2015年0.462。虽然自2009年来中国基尼系数在下降，但仍然超过国际公认的0.4贫富差距警戒线，而且国家统计局的数据受到样本数量、样本质量和调查方法等限制，官方公布的基尼数据始终存在争议。参见：李建新等.中国民生发展报告2015[M].北京大学出版社，2015.

四、 结论与建议

哈耶克在《自由秩序原理》一书中，曾从经济学的角度对法治的形成进行了系统探讨，他认为，“市场经济通过自由运行会自我形成有效的经济秩序，这种秩序为自由自生经济秩序，法律不过是将这一自由秩序予以了确认，然后给予保护。”事实上，社会经济发展对法治政府建设的影响是国内学者长期关注的议题，对中国而言，更具有不一般的意义。因为“中国现代法治思想的形成，中国法制建设的成就，都是在以经济建设为中心，实行改革开放的形势推动下取得的。”显然，经济发展推进了中国法治建设。但以往的研究更多探讨的是法治、法治政府建设对经济发展的影响，主流观点认为市场经济的健康运行与发展需要法治保障，法治政府建设在市场经济发展中扮演着重要作用。

本文的研究关注点在于，对于经济高速增长及推进全面依法治国的中国，经济发展对法治政府建设绩效的影响，因为这种影响某种程度上决定了发展的内涵及目的。广东省具有代表性及前瞻性，实证研究结果表明，2015年，全省21个地级以上的市的地区生产总值(GDP) 和人均生产总值与法治政府绩效满意度具有较强的相关性，Pearson系数分别是0.758和0.883，回归系数为0.747和0.890，同时表现出两个明显的特点：一是一般而言，经济愈发达地区，法治政府建设绩效满意度也愈高，由此可视为经济发展能有效提升法治政府建设绩效，发展经济与法治政府建设具有一致性；二是公众收入及其区域内收入的分化程度对法治政府建设绩效的满意度产生重要影响，区内公众收入的离散系数与绩效满意度呈负相关，标准化系数Beta的值为-0.036，换言之，社会贫富差距愈大，法治政府建设绩效愈低。

反观我国改革开放及其法治建设的历史，直面经济与法治领域的“中国之谜”，依据实证研究结果，我们建议：首先，正确认识经济发展与法治政府建设的关系，一方面，应坚持经济建设为中心，尤其对于欠发达地区，如粤东西北，发展是第一要务，因为经济发展有助于法治政府建设；另一方面，经济的发展不会自动建成法治政府，总结经验教训，尤其是面对社会转型期各种深层的矛盾，应树立法治政府建设与经济建设同等重要，两者不可替代的理念与思维；其次，应将追求社会公平正义作为社会经济发展的元规则，基于共享发展理念，社会资源应更多倾斜于民生，尤其是底线民生，进一步推进基本公共服务均等化，减少锦上添花式的财政专项资金政策，扩大一般性支出，基于公众收入的离散性与法治政府绩效满意度负相关，因此，应从制度层面改变GDP增长以资源环境为代价，一部分人收入增加以牺牲另一部分人的机会和资源为代价的增长模式；再次，应扩大公众参与，强化权力监督。在法治政府绩效满意度15项指标中，立法立规的公众参与满意度得分最低(51.60)，权力监督(54.10) 满意度离散系数最小(0.149)，前者要求应扩大公众参与公共决策的广度和深度，尤其是推进政府信息的公开透明，后者表明，社会对公权力监督已成共识，这也是法治政府建设的核心内容；最后，应切实保障私权，全面改革审批制度。当市场经济发展到一定阶段后，政府公权力应全面退出市场领域，为此，应切实保障产权，因为财产的个人所有权有助于形成可以合理把握的交易预期，促成交易的实现，从而成为竞争性市场的基础。同时，近些年推行的审批制度改革应自上而下落到实处，“若现行的审批制度改为注册制，中国的国民生产总值至少可以提高 30%，寻租现象可以减少50%”，张维迎认为这是搞活市场经济的关键，以注册代替审批，扩大市场经济自由，明晰法律制度、政府在经济领域中的角色。

2015年公布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》进一步明确2020年基本建成法治政府的目标。同时，贯彻五大发展理念成为我国发展的主旋律。对于经济发展对法治政府建设的影响，康德(1997)的言论令人深思，他说，法治、法治政府“这个问题既是最困难的问题，同时又是最后才能被人类解决的问题”，因为经济发展与法治政府建设绩效并非简单的线性关系。当然我国是单一制国家，地方法治建设自主性有限，经济发展亦必须服务于全局，以广东为例的研究存在一定的局限性。同时，技术层面上，本文研究受制于客观条件限制，仅以GDP、人均GDP作为衡量经济发展的指标，公众满意度作为法治政府建设绩效的指标并不全面，加之缺失历史数据比较，但这正是未来研究改进完善的方向。