一、 引言

中国经济体制改革实质上是渐进式市场化过程，推动土地市场化有助于实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的改革目标。由于实施土地公有制, 中国土地市场是使用权交换的场所，市场根据供求关系生成土地要素价格, 价格信号为土地资源合理配置奠定了良好基础 (黄贤金等，2001；苏迅等，2004；许实等, 2012)。在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，土地要素已经为中国经济的快速增长提供了全方位支撑 (丰雷等，2008)。

准确把握中国土地市场发育水平是正确制定改革措施的基础性工作，前期研究成果集中于以下三个方面：一是土地资源配置是市场和计划的复合选项 (钱忠好和牟燕，2013)，这与要素属性、用途管制、制度安排等因素密切相关 (吴次芳和靳相木，2009)，同时决定了市场结构、运行机制和参与主体的复杂性。二是农村土地市场化常被忽略或低估 (胡亦琴，2008)，研究滞后主要源于中国农村土地市场长期缺乏全国性、统一性、可持续的微观测数据。三是土地市场化测算标准的不同导致了结果的差异性。以2003-2008年土地市场化的测算为例，按照农地非农化市场和城市土地市场化率均值计算的市场综合指数呈下降趋势 (钱忠好、牟燕，2012)，赵雲泰等 (2012)计算的城市土地市场化率却逐年上升。但已有文献尚未对中国城乡土地市场的基本格局做出评估，也未能提供中国土地市场化发育的一般图景。

本研究的边际贡献在于细化了土地市场化分析维度，并对城乡土地市场化发育进程及其差异性进行估算。具体内容安排如下：第二部分简述城乡土地市场化的历史变迁；第三部分基于文献回顾，梳理城乡土地市场化的测度指标体系；第四部分对城乡土地市场发育水平进行总体估算；第五部分考察土地市场化的时空异质性；第六部分基于泰尔指数进一步分析土地市场化水平的差异性及其根源，揭示蕴藏于其中的政策含义；最后是简要的结论与讨论。

二、 城乡土地市场发展历程

城乡土地要素市场的分割导致了两类土地要素市场发育的非同步性。征地是农村土地转化为城市土地的唯一合法途径，同时也是支撑着中国高速工业化和快速城市化发展的引擎。不仅如此，土地市场发育过程与政府对土地市场的监管和干预紧密相连，因此需要对相关土地政策、法规的进行梳理。

(一) 农村土地市场的发展阶段

前期研究通常将农村土地市场划分为土地所有权交易市场和使用权交易市场。农村土地所有权市场划分为两类，一是村集体之间的调整，二是农村集体与国家之间的征地市场 (黄贤金等，2001)。农地使用权市场根据土地类型的不同细分为集体建设用地使用权、宅基地使用权和农地承包经营权三类市场。在赋予农户长久而稳定的承包权的制度背景下，实践中已经形成集体土地所有权、承包权与经营权“三权分置”的格局 (人民日报，2014；罗必良，2014)。本文聚焦于市场流动性相对较高且数据相对完整的农地承包经营权流转市场，并将其市场发育历程粗略划分为三个阶段:

第一阶段：禁止时期 (1978-1983)。1980年《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，1982年《中华人民共和国宪法》和1982年的《全国农村工作会议纪要》等政策法规，均明确禁止农村土地承包经营权流转。

第二阶段：缓慢发展时期 (1984-1999)。1984年中央1号文件首次提出了“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出“要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善”。在开展第二轮土地承包阶段，1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和1999年《关于做好1999年农村和农业工作的意见》等均明确了农地流转的原则，即“坚持自愿、有偿的原则依法进行”。根据《全国农村固定观察点调查数据汇编》相关数据计算，农地流转率 (转包面积与承包经营耕地面积之比) 从1986年的3.49%，缓慢上升至1993年的4.21%，1999年达到8.17%。

第三阶段：加速发展时期 (2000至今)。新世纪以来中央高度关注农地制度的稳定性问题，不断强化赋予农民长久而有保障的土地承包经营权。2002年颁布的《农村土地承包法》、2004年的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》、2007年颁布的《物权法》、2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等政策和法规，以及2005年以来的历年的中央一号，均对推进农村土地市场的发育提供了重要的引导作用。期间，我国农地流转率从2000年的11.63%, 上升为2008年的21.15%。2014年更是达到30.40%。

(二) 城市土地市场的发展阶段

城市土地市场可以划分为土地一级市场和土地二级市场。土地一级市场是指土地使用权的出让市场，二级土地市场是指土地使用权流转市场。在一级市场中，一般将土地划拨出让视为非市场方式，将土地协议出让视为弱市场方式，将土地“招拍挂”出让则视为市场化方式^①。一般来说，土地二级市场在市场化测度中通常不予考虑 (钱忠好、牟燕，2012)。本文聚焦城市土地一级市场发育，并将其粗略划分为以下五个阶段：

①  在“招拍挂”三种土地价格形成机制中，拍卖出让和挂牌出让要比招标出让更富有竞争性。招标出让需要兼顾社会公共目标，出价最高者不一定中标，如果其他方面表现优越中等出价者也可能中标。

第一阶段：提出“节约用地”的基本国策 (1978-1987)。根据1982年《中华人民共和国宪法》相关规定，国有土地要素的配置方式是行政划拨。这种资源分配方式不可避免带来了土地利用的低效率，1985年是新中国成立以来的用地高峰，耕地减少达100多万公顷 (Ding，2003)。1982年颁布的《国家建设征用土地条例》明确提出“节约土地”是基本国策。1986年和1987年颁布的政策、法规等对行政划拨土地的范围实施严格限制。

第二阶段：建立国有土地有偿使用制度 (1988-1998)。深圳、上海等地通过协议、招标、拍卖等方式进行土地使用权有偿配置。这推动了1988年《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》相关内容的修改，法律明确规定土地使用权可以依法转让。随后颁布的政策、法规构建了建设用地审批制度，加大土地有偿使用力度等。根据《中国土地年鉴》统计资料，国有土地使用权有偿出让面积呈现波动上升趋势，即：1993年为57338公顷，1994年为49432公顷，1995年为43092公顷，1996年为34048公顷，1998年再度上升至62058公顷。

第三阶段：规范地方政府土地出让行为 (1999-2003)。针对地方政府以“低地价”甚至“零地价”等进行“区际引资竞争”等问题，2002年和2003年中央政府相继出台规范国有土地供应的政策、法规，清晰界定了“招拍挂”和“协议”出让的范围。明确规定对于经营性土地必须使用“招拍挂制度”，有助于规范土地市场秩序，有效遏制土地批租领域腐、提高经营城市土地水平、改善投资环境。1999年国有土地有偿出让面积为45390.68公顷，其中，招标和拍卖的出让宗数占土地一级市场供应宗数的14.10%，协议出让宗数占比20.73%，划拨出让宗数占比为41.81%。2003年国有土地有偿出让面积为93603.96公顷，“招拍挂”出让宗数占土地一级市场供应宗数的15.77%，协议出让宗数占比49.63%，划拨出让宗数占比显著下降至15.25%。

第四阶段：强化垂直管理与宏观调控 (2004-2007)。2004年国土资源部建立省级以下土地垂直管理体制，进一步规范地方政府的国有土地出让行为，强化土地增量 (土地批租) 和存量 (税收和信贷) 的指标调控 (唐在富，2010)。2004年国有土地有偿出让面积为181510.40公顷，其中：“招拍挂”出让宗数占土地一级市场供应宗数的18.70%，协议出让宗数占比55.25%，划拨出让宗数占比19.34%。2007年国有土地有偿出让面积为234960.59公顷，其中：“招拍挂”出让宗数占土地一级市场供应宗数的23.90%，协议出让宗数占比51.79%，划拨出让宗数占比14.51%。对比上述年份数据发现，2007年国有土地有偿出让面积是2004年的1.22倍，2007年通过市场化方式进行土地资源配置的比重上升，市场化出让方式中“招拍挂”比重明显上升。

第五阶段：深化国有土地市场改革 (2008-至今)。一是重视土地资源的资产性属性，强化对土地出让金管理；二是规范地方政府以国有土地出让金担保，通过融资平台获得债务性融资收入的行为；三是深化国有土地市场改革，集约、节约利用土地。2008年国有土地有偿出让面积为165859.67公顷，其中：“招拍挂”出让宗数占土地一级市场供应宗数的33.72%，协议出让宗数占比41.54%，划拨出让宗数占比16.42%。2012年国有土地有偿出让面积为332432.34公顷，这是2008年的近2倍，“招拍挂”出让宗数占土地一级市场供应宗数的48.00%，即成为土地一级市场供应最主要的形式，协议出让宗数占比24.17%，划拨出让宗数占比27.65%。地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66亿元的37.23%^①。

①  中华人民共和国审计署办公厅.审计结果公告.2013年第32号 (总第174号)。

三、 城乡土地市场化测度指标选择 (一) 土地市场化的分层测度

1. 农村土地市场化测度。农村土地市场 (承包经营权流转市场) 形成的标志是农地使用权转让和流动。现有研究集中在：一是关注农村土地流转规模、交易决策和市场培育及其相互关系 (习近平，2001；俞海等，2003)；二是从农地流转的发生率考察区域性的农地市场发育 (Carter和Yao，2002；Feng和Heerink，2010)；三是基于农地流转的契约结构，探讨包含亲缘、人情等因素所表达的农地市场的特殊性，并从租金、期限、交易对象等方面讨论其契约规范化程度 (Jin和Deininger，2009；Wang et al., 2015)。

2. 城市土地市场化测度。城市土地市场的运行与地方政府行为密切相关。地方政府掌握着所辖区域内国有土地的大部分剩余索取权和控制权，比中央政府更具备信息优势。城市土地市场化程度的测算，既需要测算土地出让的规模和结构，同时需要考虑地方政府对土地市场的干预。首先，国有土地市场化率的计算，较多选取交易规模的加权平均计算方法 (曲福田和吴郁玲，2007)，即：以市场方式进行土地出让的比重，或者使用反向指标——测算廉价土地出让的比重 (陶然等，2007)。其次，对土地市场的干预情况，地方政府对土地出让收入具有较高的依赖程度被称为“第二财政”，土地出让收入和地方政府行为密切相关 (Wu and Li, 2015)。

(二) 城乡土地市场化指标选择

1. 农村土地市场化指标。农村土地流转数据来自历年《全国农村固定观察点调查数据汇编》，选取两类测算指标：一是以农地流转规模表征的农村土地市场化率，选择转包田面积，与家庭承包经营耕地面积。二是以农地流转的收入情况表征的农村土地市场化率，选择土地转包收入与支出之和，与农户家庭全年总收入之比。

2. 城市土地市场化指标。城市土地市场化数据来自《中国土地年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》的历年数据，选取两类测算指标：一是以动态系数法测定城市土地市场化率，即：“招拍挂”的出让单价为市场化基准，比较实际土地供应收益与完全市场化土地出让金收入之比；二是以静态的交易结构测定城市土地市场化率，即：土地价格生成机制的市场表达，计算以市场方式定价的“招拍挂”的出让宗数占国有土地供给宗数的比重。

3. 土地市场受干预程度指标。市场干预数据来自历年《中国国土资源统计年鉴》和《中国财政年鉴》。本文选择三类测算指标：一是土地财政依赖程度，选择土地出让收入占预算内财政收入的比重；二是土地违法指标，即土地违法中“本年发现违法案件的耕地面积”占建设用地审批中“新增建设用地占用耕地面积”的比重；三是耕地征收比重，选择“耕地征收面积”与国有建设用地供应面积的比重。

具体指标如表 1。

四、 城乡土地市场化总体估算 (一) 城乡土地市场土地名义价格比较

从表 2可以看出：

1. 农地流转租金较低，总体呈现升高趋势。一方面农地转入价格略低于农地转出价格体现了农地租金分层性，即转给亲友的价格低于转给工商企业 (罗必良等，2015)。另一方面，农地租金与土地出让价格之间存在着巨大差异。相对于城市土地“招拍挂”的价格生成，农地流转的租金形成机制还远未形成。

2. 征地补偿价格较低。较低的征地补偿价格与前期关于征地补偿费用的上限规定有关。征地补偿价格不足“招拍挂”价格的十分之一，两者差值从东南沿海、到中部地区、再到西部地区逐步缩小 (Lin and Zhu，2014)。

3. 不同类型土地出让价格差异逐步缩小。以“招拍挂”的价格作为基准对比不同类型的土地出让价格发现，在2003-2012年期间的协议出让与“招拍挂”的价格比由原来的0.26上升至0.32，其他类型的土地供应价格比也上升。

(二) 城乡土地市场化指标总体规模估算

从表 3可以看出：

1. 农村土地市场蓬勃发展。农地流转发生率 (M₁) 从1995年的不足5%，上升至2009年约20%。农地要素的资源与资产价值彰显，农地流转收支占家庭全年总收入的比重 (M₂) 从1995年的0.25%，上升至2009年的1.17%。

2. 城市土地市场化程度不断提高。按照动态系数规模 (M₃) 和“招拍挂”比重 (M₄) 指标测算的城市土地市场化水平均呈现上升趋势。

3. 土地市场受干预程度加深。首先，地方政府对土地财政依赖程度 (M₅) 呈现波动式上升趋势，从1995年的5.29%上升至2012年的23.92%；其次，耕地违法程度 (M₆) 呈倒U型趋势，指标M₆在1999和2004年的值最高，随着中央监管和执法力度的强化逐年降低，与之类似耕地征收比率 (M₇) 在2003年达到历史峰值后逐年下降。

五、 城乡土地市场化的区域比较 (一) 农村土地市场化率的区域测算

各地区农村土地市场化水平不断升高，指标M₁和M₂呈现时空异质性 (表 4)。(1) 经济发达的东部省份农地流转发生率较高^①，指标M₁从第一阶段的年均6.79%，上升至第二阶段的年均15.71%。(2) 中部地区农地流转发生率最高，指标M₁从第一阶段的年均7.62%，上升至第二阶段的年均20.63%。中部地区地理环境优越，农地流转收益相对最高，M₂值约为1.05%。(3) 西部地区的农地流转发生率远低于全国平均水平，指标M₁在第二阶段仅为年均7.59%。

①  根据农业部农村经济研究中心提供的《全国农村固定观察点统计数据》地区划分：东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南、山东；中部包括山西、内蒙、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部包括四川、贵州、云南、西藏、重庆、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。

(二) 城市土地市场的分区域测算

各地区土地城市土地市场的发育程度也不断提升，指标M₂和M₃呈现时空异质性 (表 5)。一是东部地区城市土地市场程度最高。指标M₁在第一阶段仅为13.70%，第二阶段提高至60.89%。二是中、西部地区的城市土地市场发育程度低于东部地区。第一阶段中、西部市场发育程度相近，西部地区在第二阶段“招拍挂”比重 (M₄) 明显低于东、中部，意味着该地区倾向于以廉价土地成本推动区域经济发展。

(三) 土地市场受干预程度的比较分析

地方政府对土地财政依赖性加剧，各地区存在着制度模仿效应 (表 6)。第一阶段东部地区土地出让收入占预算内财政收入的22.45%，中、西部地区只有12.89%和8.67%，第二阶段东、中、西部地区土地出让收入占预算内财政收入的比值差距明显缩小。

各地土地违法程度 (M₆) 不断下降归功于中央强化对土地市场的监管力度和农地非农化市场的日益规范，同时各地土地违法程度呈现时空异质性特征。第一阶段东部地区违法占用耕地情况最为严重，1999年海南、广东、四川等地耕地违法面积高于通过建设用地审批占用的耕地面积。第二阶段西部地区M₆值最高，说明该区域违法用地相对较为严重。

耕地保护制度的实施降低了耕地征收比率 (M₇)，农地资源禀赋的差异导致耕地征收比率的区域异质性。农地资源较为丰裕的中、西部地区耕地征收比率较高，在第三阶段的某些年份西部地区耕地征收面积甚至高于国有建设用地土地供应面积。

六、 城乡土地市场化的差异性分析 (一) 泰尔指数计算公式

本文选择泰尔指数测算方法对城乡土地市场差异化程度进行分解：

$ T = \sum\limits_i {\sum\limits_j {\frac{{{X_{ij}}}}{X}\log \left( {\frac{{{X_{ij}}/X}}{{1/N}}} \right)} } $

(1)

T表示土地市场化水平，X_ij表示i区域内的j省份的土地市场化水平，X表示所考察了考察省 (自治区、直辖市) 的土地市场化水平之和，由于部分省份存在着缺失值，N的取值根据指标的不同发生相应的变化。进一步将N个地区的泰尔指数分解为区域间差异和区域内差异，分解的公式为：

$ T = \sum\limits_i {\left| {\frac{{{X_i}}}{X}} \right|} \times {T_i} + \sum\limits_i {\frac{{{X_i}}}{X}} \log \left( {\frac{{{X_i}/X}}{{{N_i}/N}}} \right) $

(2)

其中：${T_i} = \sum\limits_j {\frac{{{X_{ij}}}}{{{X_i}}}} \log \left( {\frac{{{X_{ij}}/{X_i}}}{{1/{N_i}}}} \right)$表示i区域内省际差异指数，X_i表示i区域内各省份土地市场化水平之和，N_i表示i区域内省份的个数，i表示东、中、西部三大区域。$\sum\limits_i {\left| {\frac{{{X_i}}}{X}} \right|} \times {T_i}$表示为区域内差异，用T_W表示，T_W/T为区域内差异对总体差异的贡献率；$\sum\limits_i {\frac{{{X_i}}}{X}} \log \left( {\frac{{{X_i}/X}}{{{N_i}/N}}} \right)$表示区域间差异，用T_B表示，T_B/T为区域间差异对总差异的贡献率。

进一步对T_W/T进行分解，东、中、西部区域内差异对总体差异的贡献率见下式：

$ {G_i} = \frac{{{X_i}}}{X} \times \frac{T}{T} $

(3)

(二) 城乡土地市场总体差异分析

根据公式 (1) 计算城乡土地市场化指标的泰尔指数，发现指标的离散程度存在着显著差异 (表 7)。

1. 农村土地市场化率指标的差异性最低。由于缺乏省级数据，按照东、中、西部划分的地区均值抹平了农村土地市场发育的区域差异性，M₁指标比M₂指标的泰尔指数小，说明M₁指标离散程度低，更适合较长时间序列的数据分析。

2. 城市土地市场化率省际差异缩小，市场规范性程度提高。M₃指标比M₄指标的泰尔指数小，即指标M₃更适合较长时间序列数据的分析。

3. 土地市场干预程度的省际差异性逐步缩小。首先，M₅指标的泰尔指数呈现下降趋势，验证了土地财政的区域趋同性和制度溢出效果。其次，M₆指标的泰尔指数相对较高，农地非农化潜在的巨大增值收益会导致违法占用耕地现象频发。第三，M₇指标的泰尔指数呈现倒U型曲线，体现出随着耕地保护政策不断完善强化了各地对耕地征收的限制。

(三) 土地市场化的差异贡献分析

根据公式 (2) 和 (3) 分类计算各测度指标的区域性泰尔指数，可以进一步发现 (表 8)：

1. 指标M₃和M₄的差异分解显示，西部地区的泰尔指数最高。1999-2012年地区间差异对总体差异的平均贡献率低于区域内差异对总体差异的平均贡献率，即：以指标M₃和M₄测度的城市土地市场化差异主要源于区域内差异。

2. 指标M₅和M₇的差异分解显示，西部地区的泰尔指数最高。1999-2012年以M₅和M₇指标衡量的土地市场干预程度的差异主要源于区域内差异。M₇指标比M₅指标在区域性泰尔指数分解中呈现更为明显的地区差异性。

3. 土地违法程度 (M₆) 指标差异分解显示，东部地区的泰尔指数最高。1999-2012年指标M₆的差异性主要源于区域内差异。西部地区数据的组内差异最小，结合前期测算结果，表明西部各省区违法占用耕地具有普遍性。

七、 简要的结论

稳妥推进中国土地市场化改革进程，需要对城乡土地市场化发育情况有着较为准确的把握。本文的基本结论是：

第一，不同类型土地市场的土地要素价格存在着较大的差异，城乡分割的土地制度是城乡土地要素价格差异的根源。其中，一级土地市场不同类型土地出让价格差异性逐步缩小；但农地流转市场发育却相对滞后，如何创新农地产权制度，并由此妥善推进农村土地市场发育，是值得关注的重要议题。

第二，城乡土地市场化程度不断提高。(1) 农村土地市场逐步发育，农地流转发生率 (M₁) 和农地租金比重 (M₂) 指标逐年提升。值得注意的是，过快的农地租金上升尽管有助于农民的财产性增收，但却可能形成农地市场扩展的抑制。(2) 城市土地市场化程度不断提高，动态系数规模 (M₃) 和“招拍挂”比重 (M₄) 指标均呈现上升趋势；国家强化了对耕地保护的力度，土地违法程度 (M₆) 指标呈现倒U型的先升后降的趋势，耕地征收比率 (M₇) 逐年降低。应该重视的是，土地出让收入占预算财政收入之比 (M₅) 呈现波动式上升，表明城乡分割的土地市场加剧了地方政府对土地财政的路径依赖，因此，构建城乡土地市场之间的互动机制以及土地增值的共享机制，不仅有助于保障农民土地的财产权益，而且能够抑制地方政府的土地财政冲动。

第三，城乡土地市场发育呈现区域性差异性。(1) 中部地区的农地市场发育程度最高，东部地区城市土地市场化程度最高，西部地区是城乡土地市场发育的洼地。(2) 土地财政制度存在模仿效应，2009年-2012年指标M₅的离散程度减弱。(3) 土地违法程度 (M₆) 和耕地征收比重 (M₇) 总体呈下降趋势，2003-2012年西部地区存在的问题相对较为严重。因此，推进市场化发育相对迟缓区域，尤其是加快西部地区城乡土地市场化的改革步伐尤为必要。