建立现代财政管理制度是国家治理体系现代化的重要标志, 也是新预算法设定的基本目标。今年实施的新预算法要求预算编制参考“有关支出绩效评价结果”和人大预算审查报告, 并强调引入第三方开展资金绩效评价的重要性。事实上, 强化人大对于财政资金绩效监督作用, 引入更多的制衡机制, 提高财政的公信力与执行力是建设民主财政的客观要求。“人大委托第三方进行的评估, 不仅仅限于对资金使用效果评估, 还要对主管、财政部门制订规则进行评估”, 基于建设法治政府、法治国家的背景, 这一举措意义深远。

一、 评价说明

战略性新兴产业是以重大技术突破和发展需求为基础, 对经济社会全局产生重要引领作用, 知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。2011年, 为推进全省产业结构转型升级、加快经济发展方式转变和建设幸福广东, 广东省委省政府按照“有所为、有所不为”的原则, 确定了高端新型电子信息、新能源汽车、半导体照明(LED)、生物、高端装备制造、节能环保、新能源和新材料等领域作为培育重点(前三项为率先突破产业), 省财政自“十二五”期初起设立专项资金, 共安排220亿元用于资助三大行业关联项目。如今, 五年过去了, 广东战略性新兴产业发展状况究竞如何？财政专项资金绩效究竞怎样？成为全社会关注的重大话题。

此种背景下, 2014年, 广东省人大常委会选择LED与新能源汽车两类专项, 经政府采购委托第三方实施评价。评价基于结果导向和公众满意导向, 运用科学方法、规范流程和统一的指标体系, 系统评判两类专项资金的经济性、效率性、有效性和公平性, 重点关注宏观层面专项资金立项决策及管理办法设定目标的科学性与可行性; 中观层面地方主管部门对资金监管的有效性; 微观层面资金基层用款单位使用资金的合规性。同时, 评价试图厘清现行体制下, 财政专项资金过程控制与结果导向、使用绩效与管理绩效的关系。

本次评价范围包括省级财政下达第二、第三批战略性新兴产业发展专项资金的LED和新能源汽车项目, 合计14.261亿元, 涉及108个子项目, 其中LED涉及9.37亿元共72个子项目, 新能源汽车涉及4.89亿元共36个子项目。评价对象为专项资金的责任主体, 即科技、发改和财政部门, 延伸至省、地市、县(市、区)三级政府, 以及用款机构(受益企业), 构成矩阵式结构体。

指标体系设计为评价技术的核心。借鉴广东省财政支出绩效评价通用体系, 利用层次分析法和专家咨询等手段, 针对战略性新兴产业发展专项资金特点, 我们构建了评价指标体系, 包括微观、宏观评价体系, 如表 1。其中:单位自评为第三方评价提供的基础信息, 采用材料完整性等3项指标衡量; 使用绩效采用由前期工作、实施过程和目标实现3项一级指标、9项二级指标和15项三级指标组成的指标体系; 管理绩效评价采用论证决策充分性等6项指标, 监督绩效采用明确监督职责等6项指标。考虑各种评价方式的功能和地位, 专项资金绩效总体评分结构中, 自评工作组织质量、管理绩效和使用绩效三者权重确定分别为10%、30%和60%。

评价流程包括单位自评、书面审核、现场核查、满意度调查、专家评审会及主管部门书面答辩等环节。其中:现场核查在综合考虑必要性、可行性与专项资金类别、用款单位分布、资金额及用途等因素的基础上, 在全省抽取35个项目(其中LED21个、新能源汽车14个); 满意度调查对象包括行业企业、主管部门、专家学者、人大代表和媒体记者6类, 总样本量为1000人; 专家评审会由第三方组织具有财政学、产业经济和政府绩效管理专业背景的省内11位知名专家参加, 在听取主管部门及部分用款单位汇报的基础上, 就评价发现问题展开质询; 同时, 针对评价所涉及的若干重要问题, 进一步由评价方发函向省级主管部门进行补充咨询, 要求给予书面答复。评价时间为2014年8月至12月, 之后向省人大提交报告。

二、 评价结果 (一) 总体评价结果

按预设权重计算, LED专项资金整体绩效评分为80.3, 等级为良; 新能源汽车专项资金整体绩效评分为77.4, 等级为中, 各维度评分如图 1所示。按两项资金总额进行加权平均, 本次评价的广东省第二、第三批战略性新兴产业发展专项资金整体绩效评分为79.0, 其中资金使用绩效为79.7分、资金管理绩效为75.4分、资金监督绩效为80.1分。主要特点:一是各维度均值均在75分以上, 表明两类专项资金的管理、监督、使用绩效接近良好等级; 二是资金使用绩效高于管理和监督绩效, 说明微观层面的资金项目单位用款合规性较好。

(二) 资金使用绩效评价结果

专项资金使用绩效由自评审核与现场核查两部分合成, 评价指标指向论证充分性、目标科学性、组织机构保障、财务合规性、监管有效性、社会经济效益、可持续发展和社会满意度等方面。其中, LED项目自评审核为81.7, 现场核查为80.3, 资金使用绩效评分为80.7, 等级为良; 能源汽车项目自评审核为78.0, 现场核查为75.7, 资金使用绩效总体为77.9。等级为中。对资金使用绩效进行结构分析, 首先, 从指标得分率看, LED专项项目3项一级指标得分率(均值)分别为前期工作(83.1%)、实施过程(77.9%)和目标实现(81.2%); 17项三级指标得分率较低的是资金支付, 如图 2。主要原因在于:LED示范应用项目多数由市县政府职能部门承担, 所需配套资金缺口较大, 进而影响到项目完成进度。新能源汽车项目3项一级指标得分率(均值)分别为前期工作(81.3%)、实施过程(77.9%)和目标实现(74.4%); 在17项三级指标中, 得分率较低的是绩效目标实现程度、完成进度与质量、社会经济效益实现等结果性指标, 如图 3。制约新能源汽车专项资金使用绩效的主要因素是关键技术不成熟, 进而影响社会经济效益实现。其次, 从项目性质看, 公共平台、技术研发及产业化、示范应用三类项目评分差距不大, 普遍存在资金到位不及时, 资金支出率低(未验收或未达到付款条件), 项目完成进度滞后于计划等问题。

(三) 资金管理及监督绩效评价结果

资金管理及监督绩效评价属于宏观评价, 由6项指标构成, 11位评审专家现场评分。评价结果显示:LED专项资金管理绩效评分为78.1, 等级为中; 新能源汽车为73.6, 等级为中。从6项指标得分率来看, LED项目相对较高为总体目标实现程度(80.8%), 新能源汽车项目相对较高为论证决策充分性(77.2%), 得分率较低的均为专项资金公共属性(分别为75.1%和67.2%)。个中原因, 专家普遍认为, 财政资金用于扶持战略性新兴产业发展, 却未能重点投入到政府应承担主要责任的重大技术设备研发及关键原材料突破等环节, 部分被企业用于提高自身利润的“边际技术改进”及产业化方面, 资金社会效益未能充分发挥。

另一方面, 资金监督绩效评价结果显示:全省战略性新兴产业发展专项资金监督绩效评分(均值)为80.1, 等级为良。指标得分率相对较高为制定监督办法(84.8%)、及时下达资金(87.7%), 相对较低为明确监督职责(77.1%)和违规项目问责(70.6%)两项, 说明资金监督在前期制度建设及下达方面表现较好, 但在后期责任落实及问责方面力度不足。

三、 绩效表现 (一) 主要成绩

综合来看, 两项专项所取得的主要成绩有:一是孵化了产业链整体发展, 推动了产业规模扩大, 初步形成集聚优势, 如广东省LED产业到2013年实现2810亿元产值(比上年增长29.52%), 近5年内完成了两次千亿级跨越, 产值连续3年位居全国第一; 全省新能源汽车项目拉动社会投资近67亿元, 财政资金带动社会投资比例超过1:15, 带动投资效果较为明显, 产业总体发展情况居全国前列。二是基础性原材料与关键技术设备研发取得一定突破, 产业核心领域的国产化程度有所提高, 如LED产业在国产高性能MOCVD设备的研制、LED外延与芯片技术开发及应用等方面出现了一批具有较强技术创新能力的龙头企业; 新能源汽车产业以比亚迪电池和大洋电机等为代表的一批企业在动力电池、电解液、电池材料、高效电机和整车制造等主要环节产能提升明显, 技术指标及生产工艺有了较大幅度改善。三是示范应用及市场推广达到一定规模, 节能效果较为显著:全省累计推广应用LED路灯近150万盏, 室内LED照明产品超过400万盏, 示范路段超过3万公里, 总体节能55%; 新能源汽车在公交汽车和出租车领域已形成较好的商业运作模式, 如深圳市已成为这方面示范应用的样板。四是建立了公共服务平台, 加速了产品与技术标准体系成型, 助推产业规范化进程, LED产业建立了“广东省LED照明标准技术联盟”, 构建了“广东省LED照明产品评价标杆体系”, 搭建了LED照明产业标准化公共平台等; 新能源汽车地方标准体系已初步建立, 使广东省电动汽车地方标准立项工作居全国前列; 五是部分优质项目实施, 技术成果与社会、经济和生态效益显著, 如截至2014年6月30日, 全省LED相关领域专利授权量累计达62540件, 占全国授权量的28.96%; 全省新能源汽车示范应用项目累计节约汽车燃油逾8万吨, 累计减少CO2排放量超过25万吨, 为推进全社会节能减排发挥了积极作用。

(二) 存在问题

共性方面的问题。在宏观层面, 一是资金管理办法对财政部门与主管部门在专项资金管理中的职责界定不清, 同时未针对资金管理绩效和监督绩效建立起有效的评估与问责制度; 二是专项资金针对扶持战略性新兴产业发展所要解决的“关键问题”缺少准确定位, 一定程度导致现有资助方式(平均额度)与资助重点(全产业链)跟产业发展最迫切的需要形成距离。在中观层面, 一是财政部门与主管部门对于省财政资金预算绩效管理仍欠细致, 针对具体项目的资金筹集、使用方式、验收付款条件等未做明确要求; 二是主管部门未针对各项目提出明确的验收时点和验收要求, 一定程度导致项目按时完成率偏低, 专项资金整体支出率不高。在微观层面, 一是财务管理欠规范, 包括多数项目未将省财政资金分账核算, 部分项目资金超范围支出, 部分财务原始凭证不完整或不合规等; 二是部分项目提交的技术成果佐证材料与项目关联性不大; 三是相当部分项目未能按计划进度实施或未完成预期绩效目标。

个性方面的问题。针对LED专项:一是行业发展受制于基础性原材料与关键技术装备仍被国外垄断, 现有资助企业及全产业链的扶持方式难以取得重大突破; 二是产品质量“标杆体系”不能完全适应行业发展现实, 致使获得省财政资助的单位集中于若干行内大型企业, 不利于公平竞争。针对新能源汽车专项:一是电池比能量等部分关键技术及零部件品质仍无法有效满足商业化需求, 企业自主创新动力不足, 加工型产能扩张较快; 二是电动汽车充换电站网络不完善, 充电标准不统一、互通性较差, 各类配套服务不健全, 商业模式合理性不足, 从而抑制了新能源汽车市场消费需求释放。

(三) 原因分析

这些问题的成因是多方面的, 在共性层面, 主要有:一是对产业所处的发展阶段认识不清, 采取的扶持政策及其资助重点与偏离现实所需; 二是省级部门协同不够, 资源与信息分割, 引导产业发展合力不足, 市、县级政府相关职能部门的定位与权职不清, 责任主体缺失; 三是产业配套环境不佳, 企业因工资福利、区位环境、配套政策等不佳普遍难以吸引和留住支撑产业发展的高端人才; 四是政府部门服务产业发展意识薄弱, 监管手段和方式滞后, 制度规范要求与企业实际业务特点之间存在较大冲突; 五是项目用款单位“重申请, 轻管理”, 绩效意识不强; 先进技术转化为生产力的效率有待提高。

进一步, LED项目由于资助重点不明确, 使用方向过于宽泛, 在一定程度上影响了其效益发挥, 同时项目申报指南对合同能源管理(EMC)模式实施的节能服务公司选定要求在一定程度上脱离各地实际(要求较高), 给项目实施及后期维护带来麻烦。新能源汽车产业则由于技术路线、车辆选型、商业模式等纷繁复杂且各有利弊, 加之省内整车生产企业过于分散, 除深圳初具规模外多地项目生产规模较小, 尚未形成量产, 龙头企业对产业链整体带动作用有限, 在当前阶段要实现全省新能源汽车产业化发展及大规模示范推广还略显仓促。

四、 对策思考

后金融危机时代, 世界主要发达国家政府纷纷加强对于新兴产业的战略投资与扶持, 旨在抢占新一轮产业革命制高点。我国传统经济增长模式难以为继, 引导和扶持战略性新兴产业发展成为产业结构升级、经济发展转型的必然选择。内生经济增长理论认为, 经济增长是由技术进步、人力资本等因素共同作用的结果, 政府可通过财政政策增加新兴产业的科技研发、人力资本等要素投入, 从而促进经济增长。战略性新兴产业能带来正的外部效应, 即首次研发成本很大, 但成果容易被低成本扩散, 导致企业研发动力不足, 政府应对创新活动, 特别是基础性研究提供支持。新兴产业研发也存在市场失灵问题, 即市场在调节新兴产业的资源配置时缺乏效率, 故政府要综合考虑社会效益, 通过财政补贴或税收优惠予以弥补, 刺激企业创新活力, 带动高新技术产业发展。内生经济增长理论、外部性、市场失灵表明政府在发展新兴产业过程中具有不可替代作用, 战略新兴产业要快速发展, 必须加强自主创新, 构建良好市场环境, 同时政府应采取适当财政政策予以支持, 并明确在战略性新兴产业发展中的定位。结合评价过程及结果来看, 我们以为, LED产业已导入快速增长期, 但核心技术仍受制于国外; 新能源汽车产业步入市场初期, 关键技术不足以支撑产业化, 对此定位决定了政府扶持产业发展的路径与方向, 亦为财政资金绩效评价的尺度。

(一) 对策建议

根据产业发展方向、技术发展水平和市场需求状况, 借鉴境外经验和做法, 我们建议:一是明确专项资金功能定位, 明确财政部门与主管部门的责任边界, 同时加强部门之间的业务协同与信息共享, 建立有关问责机制。二是明确产业发展定位, 重点投向基础性原材料与关键技术设备研发。三是加快行业标准体系、公共服务平台与产业配套体系建设, 改善企业整体营商环境, 创造条件支持先进技术成果的产业化应用; 四是加强企业财务合规、管理规范与项目实施进度监督, 针对违规情况及时处理, 创新项目管理手段, 强化违规问责机制。五是根据项目特点选择资助模式, 调整和优化现有财政资助模式, 避免“一刀切”。六是加大高端人才培养和引进力度, 建立和规范产学研合作机制, 整合高校、科研院所和企业力量进行产业基础及前沿开发。

针对LED项目, 进一步建议:一是要明确其已进入充分竞争阶段, 专项资金应重点投向MOCVD重大装备、蓝宝石芯片外延片及图形化衬底技术等支撑LED产业链的关键环节技术突破; 二是要理顺“标杆”与“标准”关系, 即以“标准”规定产品和技术进入市场流通的共性标准, 以“标杆”引导行业技术与产品的发展方向。针对新能源汽车项目的建议:一是要认清产业刚步入市场初期, 专项资金资助重点依然是电池技术及其关键性零部件的研发, 促进动力电池技术的技术突破; 二是加快充换电设施建设, 完善电动汽车相关配套服务体系, 示范项目应形成重点, 使其形成规模效应, 加大终端补贴激发大众消费需求。

(二) 若干思考

政府对新兴产业发展加以扶持资助存在必要性, 主要发达国家亦如此。问题的关键在于明确公共财政资金扶持产业发展的边界、时机与行为方式, 以及政府、市场和企业的角色定位与分工。我们以为:财政资金应主要投向公共知识领域, 提供公共产品, 即新兴产业发展所涉及的关键性技术研发和共享、技术工程人才培养、行业标准体系完善及基础设施配套等方面; 资助方式除无偿资助, 还应综合运用贴息贷款、风险投资、税收减免和补贴终端等市场化配置资源手段。政府还应放宽生产准入制度, 打破地域性垄断和促进公平竞争, 从而改善产业发展环境, 让市场力量主导产业发展。从长远来看, 政府资源应更多投入产业前端基础技术研发领域和后端公共服务环境改善领域, 产业化必须依靠市场竞争方式实现。

发达国家和地区的扶持经验亦值得借鉴, 如美国主要立足国家战略, 以周密详细的计划和全面有效政策, 形成完善的产品检测平台和示范评估体系推动产业发展, 政府扶持亦注重研究成果转化为有效专利和经济效益。韩国的特点体现为集中化战略, 政府与银行联手为产业提供资金, 培育大的企业集团, 同时通过打造产业园区, 加强产业垂直整合, 建立专利资料库。台湾地区则注重引进吸收再创新, 台湾工研院始终扮演技术引进带头者、技术研究整合者和技术转移扩散者的角色, 在此基础上注重自主创新能力发展, 人才培养和参与国际标准制定。总体而言, 从政府对战略性新兴产业发展的作用机理来看, 财政直接资助、消费补贴和政府采购等可发挥产业推动作用, 税收优惠政策可以发挥外在牵引作用, 发达国家政府通常将两者相结合以达到促进产业发展的目的。

新预算法要求我国公共财政支出将以一般性转移支付为主, 压缩各类专项资金, 凡市场竞争机制能够有效调节的事项不应设立专项资金, 即使设立专项资金, 也应编制明确的绩效目标、绩效指标和评价标准体系, 同时建立健全专项资金定期评估和退出机制, 将预算编制与绩效评价结果挂钩, 等等。由此, 我们以为, 人大不仅是专项资金预算审议和批准的主体, 更应该成为专项资金绩效评价主体, 第三方评价的过程和结果具有独立性、专业性、民间性等特征, 可以弥补体制内评价的局限和不足。构建由人大主导、财政及主管部门协同, 第三方实施的财政专项资金绩效评价体系及机制具有客观必然性, 是国家治理主体多元化体现。从这个角度上说, 本项评价的过程本身比评价结果更有意义。