多年来，广东为建立跨区域生态补偿机制做了一些探索，取得了一些进展，但是距离加快绿色发展和建设生态文明的要求还有较大差距。以往广东省有关领导和部门对建立生态补偿机制有些顾虑，担心广东位于珠江下游，建立跨区域生态补偿机制将增加广东省向周边省份的财政转移支付。这种顾虑有一定理由，珠江上游某些省份的确通过多种途径传递了要求广东提供生态补偿的信息。笔者曾到江西参加一次生态补偿机制研讨会，该省代表在会上发表意见说，江西保护东江源头生态环境，一些工业项目不能建设，做出了牺牲，广东受益，却没有给予相应补偿。还有一次参加一个全国性研讨会，国家某部一位司长说：广东人小日子过得不错，但是珠江每到枯水季节就要从云南贵州调水，却不愿意给这些省份经济补偿。这些意见含有对广东的批评，实际上是不公正的。广东人分享了兄弟省份保护生态环境的成果，是领情和感恩的；广东每年给国家缴纳的税收占全国税收总额的1/7左右，无论是用于经济建设和社会事业发展，还是直接用于生态环境保护，都是一种贡献；如果国家从来源于广东的税收中拿出一部分用于给江西、贵州和云南等省份的生态补偿，多少是一种回报。实际上，建立生态补偿机制并非对广东不利。从广东在全国生态体系中的地位和作用来看，完全可以打消上述顾虑，对建立生态补偿机制采取更加积极主动的态度。

一、 广东为保护华南乃至全国生态环境做出了积极贡献

从地球上看，与广东同纬度的中东和非洲地区多为沙漠，我国广东、广西、云南、海南等省和南亚地区为森林覆盖。数十年来，省委省政府组织全省人民坚持植树造林，绿化广东，逐步提高森林覆盖率。国家统计局公布的数据表明，2013年广东森林覆盖率为51.26%，在全国各省区中位于第六位；^①广东省统计局公布的数据为58.8%，位居全国第四位。^②粤北、粤东和粤西山区大部分区域的森林覆盖率达到70%以上，构成阻挡热带风暴侵袭内地省份的重要屏障。广东是我国受热带风暴特别是台风影响最多的省份，过去60多年来，从广东登陆的热带风暴占全国的40%左右，平均每年3-6个。这些风暴在广东登陆，给内地省份输送了大量雨水，对调解全国气候发挥了重要作用，但是给登陆地区造成巨大经济损失和不少人员伤亡。如果说热带风暴对全国是功大于过，那么对广东局部地区往往是过大于功。每年广东为抗击台风灾害投入了大量的人力物力财力，很少得到补偿。

①国家统计局：《2014中国统计年鉴》，中国统计出版社2014年，第235页。

②广东省统计局：《2014广东统计年鉴》“自然资源”，广东统计信息网。

广东国土面积为17.98万平方公里，占全国总面积的1.87%；2013年末常住人口为10644万人，占全国总人口的7.79%，其中数千万人是改革开放以来从内地省份迁移进来的。广东以占全国1.87%的国土面积，承载了全国7.79%的人口，在一定程度上减轻了相关省份的人口资源环境压力，对全国是一种贡献。内地一些生态脆弱地区将人口外迁，其中不少人来广东安居就业。这有利于保护人口迁出地的生态环境，同时也增加了作为人口迁入地广东的资源环境压力。诚然，外来人口为广东经济发展提供了劳动力，做出了贡献，但是也要看到，广东不仅要为外来流动人口提供住房、饮食等生活设施和条件，而且要增加垃圾和生活污水等处理费用。

长期以来，广东对新疆、西藏、四川、贵州等地提供了力所能及的援助，对当地发展经济和保护生态环境产生了积极影响。例如，1994-2014年期间，广东累计给西藏林芝地区提供了30亿元资金援助，建成了数百个项目，帮助该地区生产总值、财政收入等增长了数十倍。^③四川汶川地震发生后，按照中央统一部署，广东承担了汶川等地的重建任务，提供了82亿元对口援助资金，并派出了大批得力干部和技术人员直接参与重建工作，保质保量完成了重建任务。^④广州市与贵州省黔南州形成对口帮扶关系，每年投入资金不少于3000万元。虽然广东被认为是先富起来的省份，但是区域之间发展不平衡，粤东、粤西和粤北某些山区还比较落后，有些地方比中西部省份更贫困。多年来，广东一直是优先保证外省援助资金，以致省内一些贫困地区由于扶贫资金不足而长期未能脱贫，有些地区在很大程度是依靠省市机关单位和个人捐款来扶贫。国家某些部委下达一些工作任务，按照事权统一原则本来应当由中央财政出钱办的事情，却以广东是发达地区为由要求由地方财政出钱办；某些部委干部不了解广东的实际情况，批评广东不愿意给相关省份生态补偿，实属不负责任的言论。

③吴哲 谢思佳 林旭娜 唐柳雯：《雪域高原粤藏情--广东对口支援西藏20周年》，2014年8月12日南方网。

④张迪：《新生汶川世界奇迹》，2010年10月9日《南方日报》。

既然广东在生态环境保护和建设方面做了大量工作，对保护华南地区乃至全国生态环境做出了积极贡献，那么在建立生态补偿机制时就应当考虑广东的实际情况，而不是把广东仅仅看成是生态环境保护的受益者。

二、 重视建立省内跨区域生态补偿机制

区域划分有不同层次，包括国家大区、省区、省内地市和市内区域等，建立跨区域生态补偿机制涉及各个层次。从广东的情况来看，在某些地市之间建立跨区域生态补偿机制十分必要。

人们既有衣食住行用的需要，主要通过发展经济社会来满足；也有对清新的空气、清洁的水源等需要，必须保护好生态环境。所谓“既要金山银山，又要绿水青山”，形象表达了人们多方面多层次的需要。有的地方提出：“既要金山银山，更要绿水青山”，意思是把保护生态环境看得比发展经济更重要，这对局部是必要的，但是对全局来讲，既不能牺牲环境来发展经济，也不能牺牲发展来保护环境。用学术话语来表达，就是实现经济发展与环境保护双赢。所有这些，单靠主观愿望是做不到的，必须有科学的制度设计和安排。在目前条件下，还不存在百分之百的清洁生产技术。加之我国人口众多，广东更是全国第一人口大省，人口对资源环境压力过大。只要发展经济，就总会对环境造成一些破坏。如果按照传统思路，每个区域都按相同功能来发展，结果必然造成环境严重破坏，经济发展也受到束缚。科学而可行的办法就是对不同区域进行主体功能分工和定位，按照主体功能区规划来发展经济和保护环境，实现二者双赢。这就要求配套建立跨区域生态补偿机制。

为简明起见，这里大体将不同区域分为经济发展区和生态保护区两类，各自的主体功能分别是发展经济和保护生态环境，分别称为A区和B区。毫无疑问，A区除了实现发展经济的主体功能之外，也要注意保护生态环境；B区除了实现保护生态环境的主体功能之外，多少也会有经济活动，主要限于清洁生产和消费。A区的经济发展成果首先满足本区需要，同时通过一定途径满足B区需要；B区生态环境保护成果首先满足本区需要，同时通过一定途径由A区分享。在市场经济中，A区经济发展成果通常是有偿分享，B区需要购买和支付；在自然条件下，B区生态环境保护成果往往是无偿由A区分享。例如，B区清新的空气自然飘往A区，由后者分享，B区难以收费。这样就形成经济与环保成果分享有偿无偿的不对称关系。如果长期下去，就可能造成两个区域发展水平差距：A区既保持富裕，又分享B区生态环境保护成果；B区为保护生态环境做出了贡献和牺牲，却陷入经济落后和贫困境地。为了解决这个问题，就需要建立生态补偿机制，从A区征税，建立生态补偿基金，对B区给予合理的经济补偿。

有人对生态补偿机制概念提出疑问，认为补偿不好，主张叫生态激励机制。其实，激励和补偿措施的作用对象是有差异的。无论对A区和B区都可以进行激励，但是补偿主适用于B区，旨在解决生态环境保护成果跨区域无偿分享问题。因此，生态补偿机制概念是科学的，非生态激励机制所能替代。

几年前，广东省委省政府将全省划分为都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区四类区域，韶关、梅州、河源三个市划为生态发展区。据说这三个市并不是十分乐意定为生态发展区，担心被生态环境保护捆住手脚，不能放手发展经济，又得不到应有的补偿。他们的担心不是没有道理。位于河源市的新丰江水库 (万绿湖) 的水域面积370平方公里，水质常年保持地表Ⅰ类，这些水资源对我省和港澳地区经济社会发展具有战略储备意义。长期以来，河源市人民为保护万绿湖水源作出了较大贡献和牺牲。近几年有300多个总投资达400多亿元的项目有意到河源市落户建设，但是因为当地环保要求高而未能批准建设。根据上级要求，当地政府对湖区六个镇实行“三不准”，即不准发展工业，不准砍树，不准大量养猪和鸡鸭等。这些镇的人口全部外迁的可能性很小，又没有多少农田，“三不准”基本上阻断了通过发展当地经济来增加收入的途径。湖区周边一定范围经济发展也受到环保限制。虽然政府对当地居民给了一定的经济补偿，但是同实际需要相比还有较大差距。因此，当地干部群众迫切希望要么给予更多的经济补偿，要么放宽经济发展政策。笔者多次到万绿湖地区考察，看到湖区周边群众生活水平比较低。当地有的干部明确提出，不能指望生态补偿，主张大力发展工业，已经引进了一些有污染的旅游项目和工业项目，污染源正在增加。

珠江三角洲地区一些有污染的工业项目转移到东西北地区，实际上引起污染扩散。由于东西北地区处于东江、西江和北江上游，正是水源所在地，一些工业项目由珠三角转到东西北地区，对保护水源十分不利，有的地区已经出现严重污染。这样的转移很可能是得不偿失，至少在生态环境方面是如此。我省已经制定了主体功能区规划，真正按照主体功能区规划来发展经济和保护生态环境，就需要建立跨区域生态补偿机制。这有利于实现经济发展与生态环境保护双赢。

三、 在全面深化改革中建立健全生态补偿机制 (一) 明确共建共享原则

建立生态补偿机制的客观依据，是有些区域为保护生态环境作出了贡献和牺牲，其他区域分享了前者的保护和建设成果。相关区域有分享生态环境保护和建设成果的权利，也要履行共同保护和建设的义务，这就是共建共享原则。有些区域之间可能存在互相分享对方生态服务的情况，但是只要不同区域的贡献和分享程度有差异，就存在补偿的必要。值得指出的是，不能简单把自然资源 (如水源) 的地理分布和相互影响作为补偿理由。有些江河上游地区要求下游地区给予生态补偿，理由是上游保护水源对下游做出了贡献和牺牲，一些在下游地区可以建设的工业项目在上游地区却不能建设，因此减少了收入。上游地区按照流往下游的水量和市场水价来估算需要补偿的金额，下游则持不同意见，以上游下大雨引起下游洪灾为由，反而要求上游给予补偿。这种利益纠纷起于对生态补偿依据的认识偏差，同时也说明在目前体制下由一个区域直接向另一个区域索取补偿费用是难以实现的，而需要上一级政府来管理协调。

(二) 由中央和地方政府分别实行不同层级的跨区域生态补偿

按照国家规划，区域主体功能建设要依托行政区，生态区和经济区通常由不同的行政区管理，为了减少矛盾和利益纠纷，一般不宜由生态区直接向经济区索取生态补偿费用，而应由管理有关区域的上级政府组织建立补偿机制：一方面，通过法律规定生态补偿途径和方式，由中央和地方政府在经济区征税，按照财政收入的一定比例提取生态补偿费，建立生态补偿基金；另一方面，建立科学的生态保护和建设业绩评价体系，由政府组织对生态区环境保护实效定期进行考核，达到要求后给予相应补偿。泛珠三角地区的生态补偿机制应当由中央政府组织建立，建议省环保、国土资源、林业、水利和气象等部门联合开展对广东在全国生态体系中的地位、作用和贡献的研究，加强同周边省份合作，积极参与跨省区生态补偿机制的建设；本省地市之间的跨区域生态补偿机制应当由省政府组织，各地市参加共同来建立；有些地市的县区之间也需要建立生态补偿机制。

(三) 确定合理的补偿标准和水平

不论是全国各省区之间，还是广东省内部各地市之间，经济发展水平都有较大差异。这是几千年不均衡发展造成的，难以在几十年内消除，要求单纯通过生态补偿消除这些差异是不现实的。确定生态补偿标准和水平需要全面考虑生态区和经济区的多种因素：一是生态区保护和建设生态环境的成效；二是生态区保护和建设生态环境的直接成本，包括人财物的投入和消耗；三是生态区保护和建设生态环境的机会成本，主要是生态区为保护生态环境所放弃的本来能够得到的经济收入；四是经济区的经济发展水平和支付能力。一般来说，如果经济区和生态区发展水平大体相当，当各自实现中央和地方规划发展目标后，各地居民应当获得大体一致的收入水平，即人均收入水平差异不大。如果在未补偿时生态区人均收入显著低于经济区，则通过生态补偿应当明显缩小乃至基本消除这种由于主体功能不同所造成的收入差距。如果两个区域原来经济发展水平有差异，实行主体功能区分工后，也应通过逐步提高补偿水平来缩小差异，最终得到均衡发展。由于目前生态补偿机制建设处于试点阶段，明显存在缺乏补偿和补偿水平过低的问题。各地生态建设和经济发展水平差异很大，可以根据各地实际情况制定不同的补偿标准，并逐步提高。

(四) 探索多种补偿途径和方式

从国内外实践来看，补偿途径和方式有多种：一是专项拨款，用于单一生态功能区的一些生态基础设施建设；二是转移支付，这是生态补偿的基本途径，也就是通过国家或上级政府在经济区征税提留，建立生态补偿基金，然后以转移支付形式向生态区提供生态补偿费用；三是专项补贴，用于鼓励和支持耕地、林地、草地和湿地等保护；四是区域合作，在某些生态区和经济区之间建立更加紧密的合作关系，生态区组织劳动力到经济区就业，经济区为生态区提供某些用于生态环境保护的技术服务。有些地方可以在经济区划出一块地方，由生态区来进行招商引资，发展经济，取得的收入用于满足生态区的需要；在生态区划出一块地方，由经济区来投资进行生态建设。