一、 引言

如果不存在横亘在城乡和地区之间的户籍壁垒，经济增长所产生的拉力作用会促进劳动力自发向城市聚集，城镇化水平与经济发展水平相一致，人口城镇化概念的现实意义会大打折扣。新中国户籍制度始于计划经济时期，通过城乡分割政策实现工农业剪刀差和工业高积累率，服务于计划经济时期的国家赶超战略 (林毅夫等，1994；蔡昉和杨涛，2000)。随着中国渐进由计划体制转向市场体制，户籍制度成为影响经济发展和社会公平最为重要的制度性因素。表现为通过制度隔离影响劳动力流动，降低了资源配置效率并产生明显的效率损失 (蔡昉，2010a; Bosker et al., 2012)；户籍背后隐藏着社会福利和发展机会差别导致城乡差距处于高位以及由制度因素引发的社会不公平，是整体收入分配失衡的重要原因 (Yang，1999; 陆益龙，2008; 李实，2011；陆万军和张彬斌，2014; Afridi et al., 2015)。早期户籍制度具有限制人口流动和实行公共产品差别供给的双重功能，改革开放之后，户籍制度限制劳动力流动的功能逐步弱化。随着2003年废除《收容遣送办法》，政策层面对农村居民进城务工逐步由限制转向鼓励，城乡和区域间劳动力资源重新配置成为推动中国经济持续增长的重要动力。劳动力流动政策的放开加速了农村劳动力向城市转移，1978-2003年以常住人口为标准衡量的城市化率年均增速为0.87%，2004-2013年城市化年均增速为1.20%(图 1)。然而，户籍改革量的积累并没有催生出质的变化，学界所期望的劳动力自由迁移和自由定居并没有实现，流动人口获得城市户籍依然存在种种限制。由于户籍改革相对滞后，城市化水平与户籍化水平之间的差距持续扩大 (图 1)。当前户籍制度表现在各个城市存在不同程度落户门槛，流动人口往往无法达到落户要求，户籍制度在城市之间存在“度”的差别和“质”的共性 (吴开亚等，2010; 吴开亚和张力，2010)。早期户籍制度将中国社会划分为城乡割裂的二元体制，现行户籍制度则将城市常住人口划分为流动人口与城镇户籍人口两部分，在城市内部产生“新二元结构”(陆铭，2011)。在户籍壁垒作用下，城乡之间劳动力流动不充分和城市内部的“新二元结构”构成了中国城市化的主要特征。

由于户籍改革相对滞后，中国城镇化具有低水平、粗放型和半城市化的特征。一方面，以非农化率来衡量城市化水平，中国城市化率远低于其他处于类似发展阶段的国家 (国务院发展研究中心和世界银行，2014)；另一方面，由于户籍制度将流动人口排斥在城市公共服务之外，中国的城市化并不彻底。2013年外出流动人口为1.66亿人，^①这一庞大的社会群体在城市居住和生活，却无法享受教育、医疗、住房、养老等城市公共服务，户籍的公共服务管理功能是导致这一社会现象的主要原因。为扭转城镇化的这一发展特征，国家在宏观层面上提出新型城镇化战略，计划在2020年将城镇常住人口比重提高到60%，户籍人口比重提高到45%，缩小户籍人口与常住人口间的差额。^②根据近年数据，我国2006-2013年城镇化率由44.3%上升到53.7%，2006-2013年户籍化率从32.5%上升到35.9%。^③按照过去若干年来城市化的发展速度，到2020年将城市常住人口提高到60%不存在明显压力。如果当前户籍政策保持不变，户籍化率按照过去的速度发展，2020年将城镇户籍人口比重提高到45%难以实现。能否通过户籍改革降低落户门槛，关系到人口城镇化目标能否真正实现。

①国家统计局.2013年农民工监测调查报告.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

②国家新型城镇化规划 (2014-2020).新华社.2014-03-16。

③数据来源：《中国人口与就业统计年鉴》。

事实上，学术界和政策制定者关于推行户籍改革的呼声一直没有停止，中央政府也先后出台一系列政策鼓励地方政府试点户籍改革和城乡一体化，推动户籍改革在政策层面存在共识。户籍改革为何存在强烈呼声却难以突破，可以借助制度供给的一般理论来探讨。一项制度改革能否顺利推行，主要取决制度改革是否存在激励相容机制，如果户籍改革能够增进地方政府、城市居民和流动人口三方利益，则制度改革是一项帕累托改进，可以由市场力量自发诱致产生，类似家庭联产承包责任制不需要中央政府强力推行。相反，如何户籍改革使政策制定者利益受损，则表明改革存在激励不相容问题，利益受损方会通过各种方式阻碍或拖延改革，制度改革必须通过外在力量强力推进。户籍制度为我国地方政府提供一个良好的筛选机制，政府通过制定户籍门槛来筛选地方所需要的人才，地方在户籍制定中的具有较大的灵活性。理解地方政府设定户籍门槛的初衷和目标，可以分析如何调动地方政府实施户籍改革的积极性，激励地方政府主动降低落户门槛，在宏观上推动户籍改革。

二、 地方发展主义和人口城镇化政策：理论分析

户籍制度改革能够带来明显的经济和社会收益。制度改革可以促进机会平等和社会公正，降低由制度因素所产生的收入差距，缓解收入分配所引发的经济和社会风险 (陆万军，2012；陆铭，2014)；劳动力自由流动可以推动人口向高福利地区聚集，低福利地区为吸引人才会积极提高本地区的公共产品质量，平衡区域之间公共产品和社会福利差别，促进区域和城乡均衡发展 (Tiebout，1956；蔡昉，2003; 钞小静和沈坤荣，2014)；同时，户籍制度改革可以在宏观上促进要素自由流动，通过提高资源配置效率来促进经济增长 (蔡昉等，2001；都阳等，2014)。然而，一项制度变迁能够在宏观上产生明显收益并不表示可以顺利推行，除改革方案受意识形态影响之外，改革难易程度取决于改革收益如何在不同利益群体之间分配。如果参与改革各方都能够获得收益，则制度变迁存在帕累托改进空间，各个利益主体均有积极性推动制度变革。如果制度变迁会损害其中一方或几方的利益，即使在宏观上能够产生明显收益的方案也会受到利益受损方的阻碍，除非受损方能够在经济利益上得到合理的补偿，或者利益受损方属于制度改革中较为弱势的群体。可以把存在帕累托改进的制度变迁归为诱致性制度变迁，由于存在激励相容性，这种制度变迁可以由市场和参与方自发推进，改革面临的阻力很小。有明显受损方的改革意味着当前制度存在刚性，如果利益受损方是政策主导方或在谈判中处于强势的一方，会导致制度改革存在明显阻力，利益受损方可以通过游说、设定门槛等多种方式阻碍改革推进。存在制度刚性情形下的改革需要通过外部力量打破原先制度均衡，强制推动制度变迁。一般认为，由国家或政府强制推动改革可以解决由路径依赖特征产生的制度供给不足问题 (Lin，1989)。对人口城镇化政策分析起点应该是户籍改革的收益在不同群体之间如何分配，制度改革是否需要强制外在力量来推进。

户籍制度改革和人口城镇化政策涉及绝大多数中国人的利益，改革主要涉及四大主体：中央政府、地方政府、城镇户籍人口和流动人口。在参与改革的主体中，中央政府主要出台指导性政策和意见，地方政府根据各地特征制定具体政策，这些政策当然不能够违背中央政策。一方面，作为具体政策的制定方和实施主体，地方政府可以在政策制定和执行过程中充分考虑地方特征；同时，地方政府可以向中央政府反应本地在政策实施中可能存在的困难，在不违背中央政策方针的前提下维护地方政府利益，在户籍改革过程中具有相当大的主导权。城镇户籍人口考虑的是公共产品质量和就业机会，可能会阻碍户籍制度改革，由于个体阻碍户籍改革的成本过高，收益却由全体城镇户籍人口共享，奥尔森悖论导致本地居民不会通过集体行动来阻碍地方政府政策的制定和执行 (Olson, 2009)，城镇户籍人口态度并不是户籍改革的主要阻力，地方政府能够在很大程度上主导改革的方向和力度，这可以从当年放开流动人口进城务工的政策中看到，虽然放开农村人口进城务工会对当时城市人口就业产生部分替代效应，但直接来自城市居民的阻力相对较小。农村户籍人口尤其是流动人口虽然有获得城市户籍的诉求，由于缺乏呼吁渠道和利益表达机制，在改革中处于比较弱势的地位。因此，中国户籍改革进度主要取决于中央和地方政府政策，随着行政权力下方，地方政府在改革过程中具有很大的决策空间，地方政府行为也是改革能否达到预期结果最主要的决定因素。

地方政府目标函数决定地方对各项改革态度，财政分权和晋升竞标是塑造地方政府行为的两个主要机制，对经济增长的“援助之手”和追求财政收支效率最大化的“攫取之手”是地方政府行为的两个重要特征，可以把地方政府的这种行为特征归结为“地方发展主义”。在发展主义理念的指引下，地方政府积极追求地区经济增长和经济效率的提升，以实现能被政绩显示的各种地方指标，包括经济增长指标和财政收入指标 (Lin and Liu, 2000; 史宇鹏和周黎安，2008)。为实现财政支出的效益最大化，地方政府倾向于向产出效率和经济效益较为明显的下一级地方或领域安排财政支出，对于医疗、教育和公共服务等非生产性公共设施和服务投资动力相对较小。如果户籍制度改革能够促进地方经济增长，尤其是人均国内生产总值的提升，地方政府有足够的积极性推行户籍改革。人口增长必然会带来经济总量的提升，但对人均产出的影响方向并不确定，流动人口超过一定比重很可能会降低地方人均产出水平，对地方政府户籍改革动力产生消极影响。对于有较强经济吸引力的城市来说，户籍制度对流动人口的推力可能会被经济利益对流动人力的拉力抵消，通过设定户籍门槛来控制流动人口数量会实现地方人均产出水平的最大化。人口是政府的税收基础，放开户籍管制可以通过吸引人口流入增加地方政府收入，地方政府考虑是人口城镇化所增加的财政收入和财政支出之间的对比。由人口城镇化所产生的财政支出主要集中在非生产性部门，会挤占地方政府生产性的财政支出，如果财政支出高于财政收入则会降低地方政府户籍改革的积极性。大城市一般具有较好的工作机会、较高的收入水平和公共服务质量，经济因素的拉力作用可以抵消由于户籍制度所产生的对流动人口的排斥，降低地方政府实施户籍改革的积极性。同时，较高的公共服务水平可能会提高地方政府的户籍改革成本，增加地方政府的财政支出压力，降低地方政府改革的积极性。

基于地方发展主义的理念，地方政府会充分考虑户籍改革对人均GDP和财政收支的影响，不同城市会形成对户籍改革完全不同的态度。经济发展水平较高和公共服务质量较好的大城市对户籍制度的改革态度较为消极，这些城市可以通过设定一个户籍门槛来实现当地人均产出最大化，降低由户籍改革带来的财政支出压力，使流动人口的数量与本地居民保持一个恰当的比例。一些中小城市可能会有积极性去推行户籍制度改革，但由于经济引力不足和社会福利水平不具有优势，这些城市即使放开户籍制度，并不会对大城市的流动人口数量产生明显影响。不同城市对户籍制度的不同态度极有可能在全国范围内形成有差别的落户条件，各个城市从经济理性的角度制定落户门槛，这与中国当前的经济现实具有高度的一致性。如果当前的户籍制度格局是由地方发展主义理念所导致的，则预示中国的户籍制度改革不是一项典型的帕累托改进，户籍制度处于“路径依赖”和自我强化状态，必须通过外在力量打破已有制度均衡。

三、 模型与数据 (一) 模型设定

遵循上文的理论分析逻辑，地方政府设定户籍门槛很可能是基于地方发展主义理念，在考虑户籍改革的成本和收益之后合理制定本地的户籍门槛。由于各地经济发展水平和公共服务质量差别，会导致各地产生差异化的落户政策。本文主要检验地方政府设定户籍门槛是否会提高本地人均产出水平，探讨户籍改革的内在动力。同时，财政收支是地方政府考虑的另一个重要问题，可以利用城市面板数据分析户籍人口或流动人口增长对财政收入和支出会产生的影响。本文构建以下回归方程：

$ {\rm{In}}y = c + \alpha \cdot H + \beta \cdot H \cdot W + \sum\limits_{i = 1}.n {{\theta _i} \cdot {X_i} + \varepsilon } $

(1)

$ {\rm{In}}y = w + \gamma \cdot {\rm{In}}(po{p_1}) + \lambda {\rm{In}}(po{p_2}) + \sum\limits_{i = 1}.n {{\delta _i} \cdot {X_i} + \xi } $

(2)

$ {\rm{In}}T = m + \varphi \cdot {\rm{In}}(po{p_1}) + \pi \cdot {\rm{In}}(po{p_2}) + \sum\limits_{i = 1}.n {{\rho _i} \cdot {K_i} + \eta } $

(3)

方程 (1) 分析户籍门槛对不同城市经济发展的影响，y为城市人均GDP，H为各个城市的户籍门槛指标，H·W是城市人口规模与户籍门槛交互项，文章假设不同城市从户籍门槛中获得的收益不同，导致不同城市对户籍制度改革存在不同的态度，对这一假设的检验通过添加交互项来实现。X_i是与一个城市经济发展水平相关的控制变量，根据增长方程中影响经济增长的主要因素，本文添加的控制变量包括国内投资、外商直接投资、人力资本水平、人口密度等。方程 (2) 通过在增长方程中将人口分为流动人口与本地户籍人口，测度户籍人口增长和流动人口增长对当地人均产出的影响，其中pop₁和pop₂分别表示城市流动人口和户籍人口数量；方程 (3) 分析不同户籍身份的人口对财政收支 (T) 的影响，K_i表示其他影响地方财政收支的控制变量。

(二) 数据来源和指标设定

本文采用2007-2012年城市面板数据，数据来源于历年《中国城市统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》。选择这一时间段主要是由于之前统计数据无法推测各个城市常住人口数量，研究中涉及的主要指标和数据来源如下：

1.户籍门槛。已有研究对一个城市户籍门槛的刻画主要用两个方式，一是根据各个城市公布的落户条件计算户籍门槛指数 (吴开亚和张力，2010)，由于城市户籍管理既有类似北京的指标分配管理，也有类似上海的积分落户制度，管理制度差异会给直接通过政策文件度量户籍门槛带来困难；另一种方式是通过代理变量来表示户籍门槛，如利用新增移动电话数量表示愿意获得城市户籍的人数，以新增户籍人口表示实际获得城市户籍的人数 (丁菊红和邓可斌，2011)，利用每年户籍迁入人口和原户籍人口之比来表示 (蔡昉等，2001)，或这使用一个地区户籍率来表示户籍管制程度 (邹一南和李爱民，2013)。户籍门槛作用是使流动人口在城市工作却难以获得城镇户籍，户籍管制程度越高，累积的外地户籍人数越多。本文将户籍门槛H定义为：流动人口/城市总人口，H越高表示一个地区获得户籍的难度越大，同时假定人口净流出的地区不存在户籍门槛。

2.相关人口指标。人口统计中存在常住人口和户籍人口两个统计量纲，本研究需要同时获得一个城市的常住人口和户籍人口数量。《中国城市统计年鉴》从2006年开始公布以常住人口为量纲的人均GDP数值，本文通过人均GDP和全市国内生产总值推算各个城市的常住人口数量，计算公式为：常住人口=(城市GDP总量/人均GDP)。以户籍所在地为标准的城市总人口包括该市的农业户籍人口和非农户籍人口，数据来源于历年《中国城市统计年鉴》。根据总人口和常住人口数据可以推算流动人口数量，流动人口=(常住人口-城市总人口)。城市统计数据中没有公布非农和农业户籍的比重，文章利用《中国人口和就业统计年鉴》获得各个城市的城镇户籍人口数量。

3.其他指标。文中涉及的因变量包括人均GDP、地方财政一般预算内收入和预算内支出，使用的控制变量包括城市固定资产投资、外商直接投资、在校大学生人数等，相关控制变量均来源于历年的《中国城市统计年鉴》。为使数据在统计量纲和统计范围上保持一致，尤其是人口数据在统计区域上一致，文章所使用的数据均是全市数据。为避免因市辖区县的调整对分析结果产生影响，在回归分析中加入城市人口密度等控制变量，控制行政区划调整对分析结果的影响。

(三) 数据的描述性统计

随着小城镇近年来逐步放开落户限制，中国未来户籍改革的阻力主要来源于中等以上城市。同时，现有统计数据中缺少县级市的若干重要统计指标，综合考虑数据的可获得性和现实情况，本研究主要针对城市总户籍人口 (含本市农业户口、本地非农业户口) 在100万以上的城市，以2012年的信息为基准。为了分析不同规模城市地方政府对待户籍改革的态度，文章以城市总人口200万为分割点，将样本中城市分为总人口在200万以上和100-200万之间两组，同时去除统计信息数据不全的部分城市和人口净流出城市^①，分析不同城市中政府对户籍改革的态度。表 1中总人口200万以上的城市共有42个城市，从表中可以看出各地的经济发展水平 (人均GDP)、常住人口数量和总人口数量等指标均存在巨大差别，简单的人口统计数据中可以发现，部分城市常住人口数量远远超过户籍人口数量，存在大量外来流动人口。

①人口净流出城市均是经济和社会福利较差的城市，落户要求很低，即使完全放开城市户籍对农村人口的吸引力非常有限。

表 1中总人口100-200万之间的城市样本共涉及90个城市，从简单描述性统计对比来看，随着城市规模减小，部分城市出现总人口小于常住人口的情形，这些城市存在人口净流出的情形，事实上已经不存在明显户籍门槛限制。同时，城市规模下降之后人均GDP的均值较人口200万以上的城市大幅度下降。外来流动人口数量可以表征一个地区的户籍门槛高低，也可以很好地反应本地户籍改革的压力。以北上广为代表的1线城市一直是中国户籍改革所关注的焦点，图 2显示的是这三个城市在过去几年流动人口数量的变化情况，从简单趋势来看，这些地区的流动人口在2007-2012年均出现快速的上涨，户籍门槛没有降低。2012年三个地区的外来流动人口数量超过2000万，占中国流动人口总数的10%以上，占外出农民工数量的比重更大。^①图 3拟合了流动人口与城市人口密度之间的关系，显示流动人口一般聚集在人口密度较高的地区，大中城市往往是流动人口较多的地区。简单的数据对比可以发现，中国户籍改革的压力主要源与以北上广为代表的一线城市，大中城市地方政府对待户籍改革的态度将直接关系到中国户籍改革的前景。

①2012年跨区外出农民工数量为1.62亿，参见：http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm。

四、 实证分析

为分析户籍改革与人口城镇化政策对地方经济增长和财政收支的影响，通过实证方式检验人口城镇化政策是否存在激励相容性，本文利用大中城市面板数据进行实证研究。面板数据的优势在于充分利用组内差异和组间变异，Hausman检验拒绝了随机效应能够提供一致性结果的原假设，本文采纳固定效应模型。在实证研究中，为进一步控制城市特征差异对回归结果的扰动，本文通过分组的方式来降低组内城市的异质性。为区别不同规模城市对户籍改革可能存在的不同态度，研究以户籍人口200万 (2012年) 作为分段点，分别对两个子样作回归。实证分析分为两个部分，一是检验户籍改革对地方经济增长的影响，二是检验户籍改革对地方财政收支的影响，最后得出分析结论。

(一) 户籍改革对地方经济增长的影响

人口流入必然会提高辖区经济总量，但对人均产出的影响方向并不能从理论上预测。一方面，如果流动人口的劳动生产率低于户籍人口，人口流入会降低人均产出水平；另一方面，如果人口流入存在规模经济效应，人口流入会带来人均产出水平的提高。最终影响取决于两种效应的对比。根据回归方程 (1) 和 (2)，表 2同时列出了OLS估计和固定效应回归结果。由于存在城市特征差异所产生的有偏估计问题，两种估计方法在估计结果上存在巨大差异，本文倾向于采纳基于固定效应模型的估计，报告OLS结果是为了提供参考对照。采取固定效应模型解释方程后，户籍门槛对地方人均产出的影响由正转为负，人们所观察到户籍门槛越高的地区收入越高事实上是由于城市间的异质性所导致的。事实上，户籍门槛降低了所有城市的人均GDP水平，户籍制度对城市经济水平存在显著的负面影响。根据固定效应 (1)，户籍制度对人均GDP的影响程度受城市人口规模影响，根据方程：Y=c+α·H+β·(H·X₁)，可以推出：$\frac{{dY}}{{dH}} = \alpha + \beta \cdot {X_1}$，其中H表示户籍门槛，X₁表示常住人口数量，结合表 2中的估计结果 ($\hat \alpha = - 0.272, \hat \beta = 0.00024$)，可以大致推算，当常住人口规模超过1133万时，$\frac{{dY}}{{dH}} > 0$，意味着这样的城市提高户籍门槛对可以提升城市人均GDP水平。根据回归结果，除了少数直辖市和一线城市之外，绝大多数城市均可以通过降低户籍门槛来提升人均GDP水平。但降低户籍门槛的前提是不会导致大量流动人口涌入，如果降低户籍门槛导致大量流动人口进入，放开户籍制度会进一步提高流动人口与本地户籍人口的比重，对本地经济增长产生负面影响。可能出现的悖论情况是：如果其他城市没有放开户籍制度，某城市放松自己的户籍制度导致大量的人口流入，反而使流动人口与本地户籍人口的比重上升。这一机制会导致比较有吸进力的大中城市不愿意率先放开户籍制度。部分城市将人口密度作为实施户籍管制和流动人口数量控制的原因，加入人口密度控制变量后，发现人口密度对地区人均GDP的影响不显著，人口密度并不是地方政府强化户籍制度主要原因。

表 2中固定效应 (2) 显示，在控制城市人均资本等相关变量后，流动人口与户籍人口对人均GDP的影响均不显著，为进一步分析人口数量对地方人均产出的影响，可以在控制投资总量的情形下分析人均GDP的变化，分析人口变化的净效应。表 3同时列出了以200万人口为分段点的回归结果，人口超过200万的城市在户籍人口数量不变情况下，流动人口会对地方经济的人均产出产生非常显著的负面影响，流动人口每增加1%地方人均产出下降0.16%。在控制流动人口数量之后，户籍人口的增长会对本地经济产生显著的正面影响，户籍人口每增加1%地方人均产出大约会增长0.88%。表明地方政府会通过筛选机制给予更高劳动生产率的外来人口城市户籍，这种有选择的户籍化策略可以提高本地人均GDP水平，表现为户籍人口的增长对地方经济会产生更加显著的正面影响。地方政府一方面会欢迎有较高劳动生产率的个体来城市工作，而对劳动生产率较低的流动人口采取一些排他性政策，利用户籍门槛阻碍这些个体在城市落户。各个城市实施户籍管理的根本原因在于建立一个合理的筛选机制，将符合城市发展的个体筛选为本市人口，提高辖区的经济发展水平。对户籍人口数量介于100-200万之间的城市样本回归结果显示，在控制户籍人口之后，流动人口的进入同样会对地方人均GDP产生负面影响，流动人口每增加1%大约可以使地方人均GDP下降0.26%；同时，户籍人口的增长带来的收益更高，户籍人口每增长1%，可以使地方人均GDP提高1.21%。人口规模更小的城市户籍改革动力更大，这些城市也可以通过有选择的户籍化策略更大程度地推动地方经济发展。

(二) 户籍改革对地方财政收支的影响

一项改革对财政收支的影响会直接影响地方政府改革的积极性。人口流入或流出必然会对地方政府财政产生影响，为检验户籍改革对地方财政收支影响的方向和大小，本文利用地方政府财政预算内收入或支出作为被解释变量，考虑城市特征差异对回归结果的影响，利用固定效应方式处理城市面板数据。表 4中对户籍人口为100-200万城市样本回归结果显示，流动人口对地方财政收支影响均不显著，但户籍人口对地方财政的收入和支出均能产生非常显著的影响，户籍人口每增加1%，地方财政收入大约可以增加10.6%，财政支出大约会增加10.8%。对人口更大的城市来说 (200万以上)，流动人口的进入能够带来明显的财政收入，流动人口每增加1%财政预算内收入大约可以增加0.69%，同时财政支出大约会增加0.66%，表明流动人口的进入会促使地方政府增加部分公共产品供给，从净效应来看，大城市人口流入所产生的财政收入大于支出；户籍人口每增加1%可以使财政收支均增加3.1%。户籍人口增长对财政收入和支出的影响均大致相等，表明各个城市通过制定合理的落户政策，使户籍化所带来的边际收益和边际成本大致相等，地方政府基于经济理性来合理制定各个地区的落户政策。考察户籍门槛对地方财政收支的影响，以户籍门槛作为解释变量，发现户籍门槛对地方财政收支均存在负面影响，边际效应的方向和大小相同，城市设定户籍门槛既减少了财政收入，也降低了财政支出。加入户籍门槛和常住人口的交互项之后，发现财政收支的边际影响相同，即常住人口越多的城市，设定户籍门槛对财政收支的影响越不明显。实证分析表明，对流动人口的户籍化政策能够带来巨大的财政收入，同时也会产生明显的财政支出压力。从微观的角度推测，为了使户籍化策略能够给财政收支方面带来净收益，地方政府能会采取有选择的户籍化策略，即通过设定一个合理的落户要求，为能够带来明显财政收入的群体提供本地户籍，如具有较高人力资本、稳定的职业、较高的收入或者纳入能力的群体，而将其他低收入外来人口排斥的户籍门槛之外。

五、 结论

中国户籍制度遵循了渐进式改革原则，逐步放开户籍对人口流动的限制使中国劳动力流动呈现出典型的刘易斯模型特征。大量农业人口渐进有序转入城市工业或服务业部门工作，劳动力产业间重新配置是推动中国经济高速增长的重要因素 (蔡昉，2010b；张广婷等，2010)。但户籍改革的量变并没有催生质变，个体能否获得城市户籍取决于教育背景、纳税能力、投资水平等因素。本文从制度变迁视角分析并解释了大中城市户籍改革难以突破的原因，在地方发展主义理念的指引下，地方政府会评估户籍改革对本地经济发展和财政收支的影响来确定改革的方向和力度，如果放开户籍制度能够带来明显的经济增长和财政收支净盈余，则地方政府会有较强的改革动力。反之，则会导致地方政府不愿意放开户籍制度。实证分析结果显示，降低落户门槛会为绝大多数城市带来人均GDP的提高，前提是可以通过户籍化政策降低本地流动人口比重，由于单个城市率先放开户籍制度可能引发流动人口大量涌入抵消政策效果，这一机制降低了单个城市率先放开户籍制度的积极性。同时，常住人口超过1133万的特大城市通过提高户籍门槛带来净收益，这些城市没有实施户籍改革的动力。对地方财政收支的分析显示，户籍人口增长会带来财政收入和支出的快速增加，户籍化会产生明显的财政压力，为了避免放开户籍制度对地方财政产生压力，地方政府会通过一个合理户籍门槛来筛选流动人口，将可以为地方政府带来明显财政收入群体纳入本地户籍，而将人力资本水平较低、收入较低的流动人口排斥在户籍门槛之外。基于理论和实证分析的结论，本文认为中国当前户籍制度改革存在明显的激励不相容性，表现为中央政府希望通过户籍改革推动劳动力资源的优化配置，以此来维持经济的高速增长，通过要素的自由流动来均衡区域和城乡发展，而地方政府从经济发展和财政收支角度考虑不愿意放开户籍制度，地方政府倾向于根据本地的经济发展水平和人口规模等因素制定一个恰当的落户条件。

户籍改革的本质是赋予民众自由迁移和定居的权利，事实上是社会中个体权利的一个重新分配。在人类历史上，赋予某些社会群体政治或经济权利往往涉及经济利益的重新分配，打破原有的制度均衡必须要有强制外在力量干预，是导致社会冲突的重要原因。户籍改革难以突破的重要原因是原有制度不存在帕累托改进的空间，制度改革会损害某些群体或相关方的利益。由于当前户籍制度存在明显制度刚性，诱致性制度变迁机制不可能使户籍制度改革由量变产生质变，必须通过外在力量打破当前的制度均衡，才能真正推动人口城镇化战略。由于集体行动的不一致性，外来流动人口缺乏推动户籍制度改革的能力和意愿，中央政府成为打破现有制度均衡的主要依赖力量。一种可能的方式是中央政府从法律上赋予民众自由迁移的权利，通过顶层设计的方式收回地方政府制定本地落户条件的权力，采取强制性的制度变迁推动户籍制度改革，通过劳动力的自由流动来均衡区域发展，利用Tiebout机制推动地区间公共服务均等化；另一种可能的方式是中央政府通过相关转移支付政策来降低地方城市的户籍化成本，利用相关的公共政策降低户籍背后的公共服务差异，激励地方政府放开户籍制度。