一、 引言

公共资金通常以三种基金形式进行管理以保证安全有效运营：政府基金、信托基金 (在我国大致相当于社会保障资金) 和经营性基金 (在中国是指国有企业基金)。国有企业基金是指为公众所有、由政府代为经营和管理的经营性公共资金。与前两种基金一样，由于资金的所有权归属公众，因而公众对其使用过程和使用结果具有知情权。与政府基金和社会保障基金相比，一般国家的经营性基金规模都很小，因为它们的国有企业很少。但在我国，国有企业一直是经济发展的支柱，是关系国计民生的公共经济组织。因而我国拥有规模庞大的国有企业基金。但与其规模不相称的是，直至目前，我国国有企业基金公开的信息仍然廖若星辰。这不仅妨碍了民众对国有企业基金运营状况的知情权，也弱化了社会对国有企业的监控力度，从而严重损害了国有企业基金运营的效率和公平。

在深化国有企业改革的今天，虽然国有企业基金信息公开不是包治国有企业现存问题的灵丹妙药，但却是解决国有企业现存问题的先决条件。只有信息公开，公众及其代表才能了解国有企业的经营状况，才能知道投入国有企业基金的公共资金运行是否如事先设想的那样有效率或有效果，才能知道存在什么问题，以及问题出在哪里，也才能对国有企业的改革和发展做出明智的判断和决策。

二、 国有企业基金信息公开现状

从国际上看，国有企业信息公开一般只涉及国有企业的财务信息，包括汇总的所有国有企业财务信息和每个国有企业的财务信息 (邓淑莲，2014)。我国的情况有所不同，除了国有企业的财务信息外，还存在国有企业基金的预算信息，即国有资本经营预算信息，这在新《预算法》中已明确规定。《中华人民共和国预算法》(2014年8月31日通过修订) 第五条。鉴于此，上海财经大学《中国财政透明度》课题组对国有企业基金信息公开的考察从以下两个角度进行：一是预算信息的公开情况，二是财务信息的公开情况。

(一) 国有企业基金预算信息公开情况评估

我们自2014年开始考察我国国有企业基金预算信息的公开状况，迄今已进行了两年评估。调查内容将国有企业基金预算信息分成四类：

第一类是国有企业基金预算收支总额。这一信息包括预算收入总额和支出总额两项数据。

第二类是国有资本经营预算收支明细信息。这一信息包括三部分：收入的明细信息、支出按功能分类的明细信息和支出按经济分类的明细信息。

第三类是国有资本经营预算分级信息。这一信息主要揭示国有资本经营预算公开的信息在省、地、县、乡四级政府的分布情况。

第四类是国有资本经营预算分级及平衡明细信息。这一信息调查项是调查各个地、县两级政府的国有资本经营预算分级及平衡明细，要求的信息量较大，得分是整个国有资本经营预算四大类中最低的。

我们根据以往财政透明度的评估经验，赋予不同的项目以不同的评分权重。一般地，越详细的信息越重要，因而赋予的权重越大，而哪些笼统的大类信息则权重较低，见附件1。

根据上述标准，2014年我国省级政府国有企业基金预算信息透明度百分制平均得分为25.63分，2015年则为34.80分，增长了33.32%。尽管如此，仍然有将近70%的上述调查信息没有公开。

从两年的调查情况看，省本级政府的信息透明度高于省以下政府的信息透明度；笼统的大类信息的透明度，高于详细信息的透明度；收入信息的透明度高于支出信息的透明度；而支出信息中，功能分类信息的透明度又高于经济分类信息的透明度。两年中，最高得分项都是“国有资本经营预算收支总额”这一笼统信息，2014年该项百分制得分为74分，2015年为84分。最低得分项是国有资本预算支出的经济分类信息，2014年31省百分制平均得分为0分，2015年情况有所改善，31省的百分制平均得分为12分，主要是因为今年有两个省份 (山东、重庆) 提供了该信息，而去年没有任何省份提供该项信息。见表 1。

(二) 国有企业基金财务信息公开情况评估

对国有企业基金财务信息的调查和评估始于2009年，迄今已连续进行了6年。其中调查内容在2014年进行了完善，但基本内容没有变化，因而年度之间具有可比性。

国有企业基金的财务信息是国有企业生产经营活动的结果信息，主要包括资产负债信息、利润信息、现金流量信息、所有者权益信息。

这些信息对了解国有企业基金的运营安全、判断资金使用效率的高低及资金使用的公平与否都至关重要。

我们将调查对象从笼统到具体分为三个层次：汇总的国企财务信息；集团公司财务信息以及各国企的财务信息。从调查的情况看，我国国有企业基金财务信息公开情况较差。2009-2014年，全国31个省的平均得分 (满分为170分) 分别是：25.33、27.80、27.63、32.26、33.33、45.68分，折算成百分制得分，分别为14.90、16.35、16.25、18.98，19.61、26.87分，^①虽然透明度呈改进趋势，但仍然处于很低水平，没有公开的信息在70%以上。

①数据来自于《中国财政透明度报告》2009-2014年，上海财经大学出版社。

那么，没有公开的是哪些信息呢？

从表 2中可以看出，在2009-2013年所进行的调查中，有关国有企业基金笼统性的财务信息项，包括第一项“本级国企的收入总额、费用总额和利润总额”和第四项“本级国企资产总额、负债总额和所有者权益总额”均为满分。而其他15项具体的、明细的财务信息项得分极低，有8项5年来几乎没有公布任何信息，得分均为0，另外7项最多得分也没超过过3分。不仅如此，在所调查的三类对象中，国有企业的财务信息公开情况最差，5年来所调查的信息没有任何公开。其次为集团公司，而国企合并的财务指标的透明度状况是三者中最好的。

从2014年的调查看，情况大致相同。笼统的总额信息得满分，而详细的资产负债、利润、现金流量、所有者权益等重要信息得分虽然比以前年份有所提高，但百分制得分也不到40分，见表 3。

由此可见，正是由于那些重要的详细信息没有公开拉低了国有企业基金的透明度水平。而这些详细信息的缺失使得公众及其代表根本不可能了解国有资产的运营状况，更谈不上监督和控制国有企业基金安全和有效率地运作。如此巨额的国有企业基金游离于公共监督之外，其被侵蚀、滥用、贪污、浪费也就不可避免。中国出现了大量侵吞国有资产、化公为私、挥霍浪费的案例都是国有企业基金信息不透明、缺乏有效监管所导致的必然后果。

三、 国有企业基金信息公开的目标和内容

国有企业因其自身的特殊性，其信息公开的目标与私人企业 (上市公司) 相比，既有相同之处，也有独特之处。其相同之处在于，所有企业信息披露的目的都在于保护投资者的利益。不同之处在于，国有企业的信息披露还是加强国有企业监督、保护国有资产、促进国有资产保值增值的重要机制。从根本上说，信息披露的目的就是使国有企业经营透明化，避免由于信息不对称形成的“暗箱”为企业管理者侵蚀所有者利益创造机会。因此，国有企业信息披露内容要充分反应国有企业的经营状况和成果，使作为所有者的社会公众、政府部门以及其他利益相关者能够通过披露内容对国有企业的经营状况做出判断，达到提升国有企业管理者违约成本、保护国有资产的目的。具体说，国有企业信息公开应足以使公众及其代表了解国有企业的经营管理过程和经营绩效以及重大经营决策，监督国有企业经营者的行为，以达到以下目标：

1.保证国有企业资金和财产的安全，防止偷窃、蚕食、挪用、贪污国有资产的机会主义行为的发生。

2.促使国有企业管理者加强经营管理，提高企业效率，取得良好的经营业绩。

3.防止国有企业重大投资决策失误。

4.保证国有企业的利润分配有利于公共利益。

为此，本文认为我国国有企业基金当前至少应公开以下三方面的信息，即国有企业基金的基础信息，国有企业基金的预算信息以及国有企业基金的主要财务信息，包括资产负债信息、利润信息，所有者权益信息和基金现金流量信息。

(一) 国有企业基金的基本信息

国有企业基金的基本信息是国有企业基金预算信息和财务信息编制的依据。这些信息的公布有助于公众及其代表理解国有企业的预算信息和财务信息。这些基本信息包括：

1.国有企业的种类

我国国有企业规模庞大，种类繁多，既有上市公司，也有未上市公司；既有国资委管理的公司，也有国资委之外的部门管理的公司；既有国家独资公司，也有国家参股的和租赁管理的公司。根据国际经验，企业应该分类管理 (高伟彦，张春林，2003)。分类方法多样，但以下分类不容忽视。

(1) 按企业经营目标分类。即划分为国有商业性运行公司和非商业性运营公司。这种分类对国有企业的管理而言至关重要。从国际经验看，对完全商业化、市场化或纯粹竞争性的国有企业，一般要求企业以财务回报为主要目标，要求企业市场化经营，追求利润。对于垄断性、承担特定任务或公共服务责任的国有企业，一般要求以社会、产业或文化目标为主，追求社会利益。对于有战略意义的商业化企业或兼有商业化和特定目标的国有企业，政府一般要求其兼顾商业目标和特定社会目标，并按照商业化、市场化原则开展经营。

(2) 按是否上市分类。上市公司一般是那些经营情况较好的商业性运作国有企业，而非上市的国有企业一般规模较小、经营较差。公布上市企业和非上市企业信息能够使公众及其代表了解国有企业的经营水平、筹资来源及筹资能力，把握国有企业的运作趋势，同时也有利于提高整体企业的管理水平。

(3) 按国家持有的股权比例分类。我国众多的国有企业虽然都笼统被称为国有企业，但国有股在企业总股份中的比重是不同的。有些是国有独资企业，有些是国有控股企业，有些是国有参股企业等。此种分类信息之所以重要是因为，国有股比重的大小直接关乎公众在该企业中利益的大小。此类信息的公开有助于公众对企业中公共利益的知情权。

(4) 按所属部门分类。我国国有企业分属多个部门管理，由此造成国有企业信息公开的障碍。公开此类信息，一方面可以使公众及其代表了解国有企业当前的管理主管部门，另一方面也便于发现企业管理中存在的问题及责任归属，有利于改善企业管理。

(5) 按业绩好坏分类。按这一分类可以将国有企业分为盈利的，亏损的和盈亏相抵的三类，从而使公众及其代表直接了解国有企业经营绩效好坏。

2.国有企业信息公开的范围。理论上，国有企业基金信息公开内容应该是所有国有企业的合并信息，而不论企业属于哪一种类。但现实中公布的国有企业基金信息并不完整，只是总体中的一部分。无论国有企业基金信息公布的是部分企业的合并信息，还是全部企业的合并信息，企业信息的公开范围必须清楚界定并明确公布，以利于公众及其代表了解国有企业基金的完整性。

3.国有企业的运行目标信息，根据国有企业的性质确定不同种类的国有企业目标，如商业性运作公司的运作目标是财务回报率，非商业性运作企业的目标则包括某些社会责任。清晰地公布各种企业的运营目标，有利于公众及其代表对国有企业存在意义的了解，更有利于对国有企业经营活动的监督和管理。

4.国有企业建立和运行的法律依据 (制度) 信息。任何经济组织或实体的建立和运作都必须依法进行，这是管理规范化和法治化的要求。国有企业管理部门应在公布的国有资本经营预算、国有企业年报等资料中说明我国国有企业建立和运作的法律依据，并对其中的例外做出说明。

5.国有企业的治理结构和股权结构信息。国有企业的治理结构和股权结构信息是企业重要的基本信息，反映的是谁对国有企业的运作结果负责，并与问责机制相联系。国有企业的治理结构信息包括主管部门及其责任，监督机构及其责任，企业董事会成员构成及基本信息，企业的股权结构信息等。

6.纳入国有企业基金的国有企业税后利润的收取比例分类信息。我国目前对不同种类的国有企业实行不同的利润收取比例。不同的利润收取比例安排直接影响国有企业对财政的贡献，因而是应该向公众公布的信息。

7.国有企业经营环境变化及其对企业经营业绩的影响分析。企业的经营状况与国际国内经营环境的变化有直接关系。公开这类信息有助于公众及其代表更好地了解国有企业经营业绩发生变化的原因。

8.国有企业重大决策及其对企业经营业绩的影响。国有企业因其公共性，因此任何决策变化都关乎公共利益，尤其是重大决策对公共利益影响深远。因此，在企业预算和年报中公开国有企业重大决策及其对经济业绩或公共利益的影响，是公共利益的诉求。

(二) 国有企业基金预算信息公开内容

新《预算法》规定，从2015年1月1日起，各级政府都应该公开包括国有资本经营预算的全部收支信息。但新《预算法》同时规定，国有资本经营预算是指国有资本上缴收益预算。因此，当前各级政府公布的国有资本经营预算实际上是国有资本上缴收益预算。而国有资本经营预算与国有资本上缴收益预算编制的内容有较大差别，见表 4。

从表 4中可以看出，国有资本经营预算的内容是从成本-收益的角度对未来一年国有企业的收支进行预估和计划，这种信息有助于了解计划中国有企业运营状况，包括将投入多少资本，管理费用将用掉多少，将转移多少财政资金到国有企业，最后预计将取得什么样的效果等等。这种预算不仅将控制和约束企业运营，而且更重要的是，为公众及其代表掌握国有企业的运营目标，在目标和结果之间进行比较提供了依据。而国有资本上缴收益预算则仅仅对国有企业的上缴收益进行收支预算，而没有对整个国有企业的经营状况进行预算，因而，与国有资本经营预算相比，缺失一些重要信息，如经营收入、资本支出、费用支出等，从而不能对国有资本运营起控制和约束作用。因此，从加强公众及其代表对国有企业基金的监管角度看，国有企业基金应编制和公开真正的国有资本经营预算，而不是以国有资本上缴收益预算代之。

况且，就目前我国公开的国有资本上缴收益预算而言，也存在一些不足。一是仅对国有企业的上缴收益进行预算，而上缴收益仅是国有企业创造利润的一小部分，2013年仅为5.36%，陈玲玲，去年国企上交利润仅占总比中的5.36%，^①2014年为8.17%，^②大部分国企利润是如何使用的则没有预算。二是对国有企业上缴收益的支出信息的公开不完整。仅公开了功能分类信息，而没有公开经济分类信息。这样，功能分类信息即使细化到了最详细一级--项级科目，也不能了解这些钱到底是怎么花的，是否该花，资金花得是否有效率，有没有被浪费等等。

①南方周末，2014.7.14，http://www.infzm.com/content/102307。

②2014国企利润上缴仅增一个百分点，仅一成用于民生，21世纪经济报道，http://news.hexun.com/2015-03-27/174479537.html?url_type=39&object_type=webpage&pos=1。

因此，建议编制真正的国有资本经营预算，不仅编制汇总的国有资本经营预算，而且每一个国有企业都必须编制经营预算，并向社会公开。

(3) 国有企业基金的财务信息

国有企业基金的财务信息是企业运行的事后信息，记录资金在企业运营过程中的来龙去脉，是公众及其代表了解和判断企业运行是否符合目标以及是否健康的重要依据。所有的国有企业都应该向公众及其代表公开财务信息。这些财务信息应包括以下方面：

1.资产负债信息。国有企业基金的资产负债信息反映了企业经营活动的规模及发展潜力。通过资产负债信息，我们可以了解企业某一日期所拥有或控制的各种资源的构成及其分布情况，分析资源的配置是否节约、合理；了解某一日期企业的负债总额及其结构以及企业负担的长期债务和短期债务数额及偿还时间，并联系有关的资产项目进行对比分析，了解企业的偿债能力和支付能力。通过资产负债表还可以了解投资者在企业资产中所占的份额，了解所有者权益的构成情况，将所有者权益与负债进行对比，以分析企业财务结构的优劣和负债经营的合理程度，以及企业所面临的财务风险；通过对前后资产负债信息的对比分析，还可以了解企业资金结构的变化情况，预测企业未来的财务发展趋势。

根据我们的调查，目前我国各级政府几乎都没有公开国有企业基金的资产负债信息。但编制这类信息并不困难。从调查的情况看，很多政府都拥有这类信息，有的政府甚至依我们的申请提供了完整的国有企业基金资产负债信息。各级政府应公开合并的、集团公司的以及各国有企业的资产负债信息。这些信息包括，流动资产和非流动资产，流动负债和非流动负债。其中每一部分内容都应进一步细化，如，“流动资产”类下应进一步细化为货币资金、应收票据、应收账款、预付款项、应收利息、其他应收款及存货等。

2.国有企业基金利润信息

利润信息提供的是企业在一定时期里的经营成果信息，主要通过企业利润表来反映。利润表分项列示了企业在一定会计期间因销售商品、提供劳务、对外投资等所取得的各种收入以及与各种收入相对应的费用、损失，并将收入与费用、损失加以对比结出当期的净利润，为考核企业的经营效益和效果提供依据。

通过利润信息，公众及其代表可以了解企业的资金周转情况以及企业的盈利能力和水平，对企业未来的发展趋势进行判断；可以判断国有资本的保值、增值情况，更好地监督国有企业基金的运作。

我国各级政府都应该公开一级政府所有的单个国有企业和汇总国有企业利润表上的所有信息。

3.国有企业基金的所有者权益信息

所有者权益是指企业资产扣除负债后由所有者享有的剩余价值，是企业在一定时期所拥有或可控制的具有未来经济利益资源的净额，也是反映企业经营绩效的主要指标，是企业财务报表的重要组成部分。各级政府应公布所属所有单个国有企业和汇总国有企业的所有者权益信息，这些信息包括实收资本、资本公积和留存收益等，而且要分列归属母公司的所有者权益和少数股东权益。

4.国有企业基金现金流量信息

现金流量信息是企业在一定时期内现金流入和流出动态状况的信息，反映了企业的经营活动、投资活动和筹资活动对现金流入流出的影响。通过企业的现金流量信息，可以分析和了解企业的短期生存能力，特别是缴付账单的能力，因而是判断企业经营是否健康的主要财务指标。现金流量信息通过现金流量表反映。现金流量表一般包括以下三部分内容：

经营活动产生的现金流量信息，投资活动产生的现金活动信息以及筹资活动产生的现金流量信息。每一类信息又包括若干详细项目信息。而所有这些信息，无论是单个国有企业的，还是汇总的国有企业信息，都应该公开。

四、 结论

我国拥有庞大的国有企业基金。与政府基金和社会保险基金一样，国有企业基金的安全、有效运营也必仰仗于有效的公共监督和控制。信息公开是有效监督和控制的前提。虽然近年来国有企业基金透明度有所改善，但透明度水平仍然较低，对国有企业基金的安全、有效运营构成严重威胁。明确国有企业基金信息公开的目标和内容是改善国有企业透明度的第一步。只有目标与内容明确，公众才能了解信息公开的现实与理想目标的差距，才能确定信息公开努力的方向。