科研项目经费管理是当前社会各界广泛关注的热点问题。2014年3月，我国政府在广泛调查研究的基础上颁布了关于科研经费管理改革的文件，即《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)。文件提出了改革科研项目间接费管理的新思路，强调将“间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩”。如何理解将间接费用与单位信用等级挂钩。这一举措新在哪里，其内涵是什么，又将如何落实。本文从项目资助与管理体系中间接费用补偿作用的视角出发，结合国际科研经费绩效的管理实践，对上述问题进行了深入探讨。

一、 间接费用与机构信用挂钩是激励项目承担单位的重要措施

在项目经费的使用中，直接费用用于补偿由科研活动引发的各项开支。间接费用用于补偿项目在机构层面产生的公共服务支出，旨在保持机构的可持续发展。例如，用于科研项目的公共平台、基础设施维护的支出以及由承担项目而产生的额外管理支出等。

到目前为止，无论国内国外，科研项目间接费用都还仅限于管理会计学中的成本的概念。将“间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩”是非常新的提法。科研项目间接费用原来只是要约定比例或数量，其发生是自然的。从成本的角度看，科研项目间接费用是必须补偿的，一旦项目合同发生，就应该执行。因此，将科研项目间接费用的补偿与信用挂钩，从法律角度来讲，是将合同的发生附加了条件。可以理解为，科研项目经费合同由传统上的一个合同变成了两个合同，一个是项目经费的直接费用合同(即原有合同的主体部分)，另一个是项目经费的间接费用的合同。实质上，间接费用信用挂钩的政策将使得科研项目间接费用由单纯的成本要素，变成体现激励特征的某种“利润要素”，从而强化了对项目承担单位的激励。

强化对项目承担单位的激励有较好的合理性与现实性。项目承担单位在科研项目委托代理关系中是一个特殊的主体，在项目的申报、遴选、实施、结题等各环节，以及项目经费合规性管理、预防道德风险等方面都具有不可替代的作用。在当前科研经费使用中合规性问题频发，科技投入产出效率不高，科技为国家经济社会服务支撑不力的情况下，强化对项目承担单位的激励，创新项目承担单位项目管理的体制机制与方法，有效发挥项目承担单位的作用，具有现实意义。例如，在项目申报、遴选环节，项目承担单位掌握更真实、丰富的申报人及其研究方向、水平等信息，有能力对项目申请的资质做出初步的遴选与判断。有助于控制项目申请的数量，分担资助机构的筛选压力。尤其是在我国现阶段，项目申请数量连年急剧增加，如2014年国家自然科学基金受理的项目申请超过14万份^[1]。项目申报数量的激增拉低了项目的资助率，为了获得项目资助迫使科研人员花费更多的时间参与项目申请、评审等事务性工作，耗费了科研人员宝贵的工作时间。同时，由于高水平同行专家的数量有限，申请数量的增加无疑加重了评审负担，一定程度上影响了评审结果的质量。在项目实施过程中，项目承担单位由于掌握科研人员承担各类项目的完整信息，能够判断研究成果是否存在“一稿多投”的现象，从而甄别是否存在重复资助的问题，提高政府科研资助的整体效率。

间接费用是将资助机构、项目承担单位与项目执行者三者联系起来的重要纽带，是在补偿作用之外实现对项目承担单位有效激励，提高项目资助的质量与效率的重要工具。项目承担单位承担了资助机构的部分管理职能，也理应获取相应的收益。然而在现有的机制下，资助方未能实现收益的让渡，从而制约了项目承担单位履行自身管理职能的积极性，出现“在其位不谋其政”的问题。将“间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩”的做法恰好实现了资助机构对项目承担单位的收益让渡，激励项目承担单位“在其位谋其政”。对于项目管理规范、高效、产出绩效突出的项目承担单位予以相对较高的间接费用补偿，使项目承担单位能够从承担项目中获取相应的收益，从而进一步提高机构层自身的学科布局及调控能力，促进机构引进高水平人才、加强公共设施服务和管理水平，形成良性循环。对于管理、科研产出绩效差的机构予以相对较低的间接费用补偿，起到警示作用。

二、 两个国际案例的启示

虽然在国际实践中科研项目间接费都还仅限于管理会计学中的成本的概念，并没有对间接费拨付附加任何条件。但是项目承担单位作为资助机构与项目承担者之间重要管理环节的作用已经得到世界各国的广泛重视，通过激励项目承担单位、加强管理以提高机构研究水平和管理能力已成为提高经费使用效率的重要举措。在具体操作方法上不同的实践有所侧重。例如，美国能源部(DOE)国家实验室基于绩效的奖励金机制。英国高等教育拨款委员会(HEFCE)基于对大学科研水平的评估结果进行整笔拨款。下文对这两个案例进行分析。

1. DOE国家实验室的绩效奖励金机制

在新公共管理运动的影响下，美国政府采取将部门绩效作为预算拨款基础的方式，通过绩效拨款的手段确保并提高政府的公共投入效率。1993年，联邦政府通过了《政府绩效与成果法案》(GPRA)，以立法的形式确保联邦部门自身管理的效率。DOE国家实验室采取基于绩效的合同管理方式，基于科学和管理的综合绩效拨付年度奖励经费。

绩效合同包括科学研究和实验室管理两大内容：科学研究方面有三项绩效指标，分别涉及：(1)高质量、原创性的科技产出以及由此产生的科技影响力和国际同行的认可(2)大装置建设、运转的效率和效果(3)科技的战略规划、高层次人才吸引、项目部署等。实验室管理方面有五项绩效指标，分别涉及安全、环境保护；财务管理、人力资源管理、内部审计监督；技术转移转化；装置和设施的有效管理以支撑实验室内外的需求；应急管理、信息安全等。

每年末科学局区域管理办公室组织专家依据绩效计划对国家实验室在科学和管理方面的每一项绩效指标进行评估。每个实验室都得到一张绩效得分卡，对于科学和管理两方面共八大绩效指标分别给出十一个级别的得分，每一个得分都对应一定的奖励经费比例和一定的拨款比例，两者相乘的结果决定该实验室将获得的奖励经费。即科学绩效与管理绩效缺一不可，只有两项绩效评价最低都达到“C”以上的实验室，托管机构才有可能获得奖励经费。奖励经费规模并不大，一般为数百万美元。

2. 英国基于研究卓越框架(REF)的经费拨款机制

英国政府对科研的资助包括通过高等教育拨款委员会(HEFCE)整笔拨款到高校的资助与通过英国研究理事会(RCUK)的项目经费资助两个部分，因而又称为双资助体系。起初高等教育拨款委员会的整笔拨款是如同教育经费一样的平均主义的拨款方式。20世纪八、九十年代，随着英国大学数量的增加，政府意识到并非所有大学都有能力从事科研活动。为了提高政府资助的效率，选择合适的资助对象成为政府科研资助改革的重要内容之一^[3]。

1986年、1989年政府开展研究选择性评估(Research Selectivity Exercise)，并以评估结果确定资金分配。1992年起，研究质量评估(RAE)取代成为政府对大学科研绩效的评价工具。研究质量评估结果与政府对大学的整笔拨款直接相关。RAE评估等级越高的机构其研究质量权重越高，可获得的整笔拨款总量越多。2003年起，在整笔拨款之外，对于RAE评估特别优秀的大学(评分为5星)，在整笔拨款的基础之上还能获得年均2000万英镑的额外科研补助，这一数字在2007年度增长到2500万英镑。^[4]2014年起，政府将研究水平的影响力纳入评估范围，并以研究卓越框架(REF)取代RAE。

在REF评估中，共设有36个学科单元(UoA)，大学的每一个系或团体可以选择一个对应或最接近的UoA准备评估材料参加评估。考虑到不同UoA之间的学科差异性，REF首先将性质和特点相近的UoA归类，形成四个大学科组，称为A组、B组、C组和D组(如表 1所示)。四个大学科组下的所有UoA沿用一套评估方法，包括评估专家、评价方法和评估标准。

在REF评估中，并不公布参评单元在各项(研究产出质量、科研影响、科研环境)的直接得分，而是仅公布每个参评单元各项在不同等级(4星、3星、2星、1星和0星)的比例。参评单元的最后得分(GPA)通过公式计算得出：GPA=(4星的比例×4+3星的比例×3+2星的比例×2+1星的比例×1)/100。最后，根据参评单元的最后得分以及该单元参加评估的人员规模获得整笔拨款的资助额。以此结果，各高校获得的整笔拨款的资助额相差很大，如果最后得分在3星以下就得不到资助。

三、 科研项目间接费用信用挂钩的政策考虑

总体而言，科研项目间接费用与依托机构的信用等级相挂钩的措施是一项新政策，国外并无成例可援。但是，国际上通过激励项目承担单位、加强管理以提高机构研究水平和管理能力经验对我国科研项目间接费用信用挂钩政策的设计具有重要参考价值。比如，上文分析的DOE国家实验室基于绩效的奖励金机制以及HEFCE基于对大学科研水平的评估结果(REF)进行整笔拨款的机制。

首先，在科研项目间接费用信用挂钩的政策中，什么是项目承担单位的信用、其评级方法如何、挂钩的经费规模多大等，无疑是需要回答的关键问题。

第一个问题，什么是项目承担单位的信用? 在项目资助中，项目承担单位是项目合同的法人主体。理论上，项目合同规定的各项责任和义务完成的好坏，均可视为项目承担单位的信用。大体来说，应该包括科研经费的合规性与有效性两大方面。从美国DOE国家实验室以及英国高校REF评价来看，主要集中在科研经费的有效性上。但是，鉴于中国目前科研经费合规性方面问题还比较大，以经费审计结果表征的合规性应该是信用的重要组成部分。

第二个问题，如何进行科研项目承担单位信用评级？在这方面，DOE国家实验室以及英国高校REF评价具有很好的借鉴作用。有两点要特别关注。其一，对科研项目承担单位信用评级应该是一种国家行为，既包括国家对项目承担单位经费有效性的评价，即整体科研水平与贡献的评价；也包括对经费合规性的评价，即国家及各部门的经费审计情况的综合结果，而不是单个资助机构对项目承担单位开展评价。原因有两点：一是对在现有的资助体系下，具体的科研成果难以区分资助来源。通过单个资助机构对项目承担单位开展评价的方法是不科学的；二是单个资助机构对项目承担单位开展评价势必增加科研机构的负担。其二，要实行分类评价，如英国高校REF的分类评价，体现不同类型科研工作的特点与贡献。

第三个问题，挂钩的程度多大适宜？在上文中，DOE国家实验室基于绩效的奖励金是少量奖金激励，而英国高校基于REF的整笔拨款则是规模很大的经费配置方式。在我国，科研项目间接费信用挂钩应该是前者，即DOE国家实验室基于绩效的奖励金模式。重点发挥绩效评价的激励作用，经费的奖励挂钩要起到相应的激励作用，但不能过大。

另外，要关注科研项目间接费用信用挂钩政策的整体效果。该项措施具有相当的创新性，唯其新，就特别需要关注其与现有政策的衔接：一是要营造适宜于间接费信用挂钩政策实施的法律制度环境，主要体现在对项目承担单位信用评级方面。例如，谁代表国家来领导和组织评级工作，委托什么样资质的评估机构开展评级工作，如何整合国家及部门的审计结果，评价方法及结果使用应该有怎样的规范，等等。二是要处理好资助机构对项目承担单位与项目承担者个人的管理关系，特别是，在增加对项目承担单位信用等级评级后，需要向项目承担单位让渡一定的管理权限。也就是说资助机构要在一定程度上把对项目承担者个人的微观管理权让渡给项目承担单位，以平衡好加强管理与营造宽松的学术氛围之间的关系。三是要继续深入研究和实施合理的间接费补偿机制，特别是人员费的问题，这仍然是我国当前间接费管理的主体，也是间接费用信用挂钩的基础，不能因为间接费用信用挂钩政策忽略了作为主体的间接费用补偿机制的研究与设计。