随着科学的社会影响力与日俱增，政府决策对科技咨询的需求也日益迫切。科技咨询一般指围绕科学和技术的战略问题和科学技术引发的社会问题，组织相关领域的专家进行调查研究，从专业的角度形成咨询报告或政策报告，为决策者提供参考并影响公共政策。目前，有关科技咨询的研究文献主要集中在科学家角色、专家咨询流程、咨询如何影响政府决策、以及各国咨询体制等方面。在科技咨询专家研究方面，史密斯(Bruce L. R. Smith)研究了美国政府层面的科学顾问委员会发展史^[1]，王作跃通过考察1863-1973年间美国总统科学顾问委员会的历史，分析了美国科学与政府之间的关系演变^[2]，皮尔克(Roger A. Pielke Jr)研究了科学家在科技咨询过程中所扮演的纯粹科学家、科学仲裁者、观点辩护者及政策选择的诚实代理人四种理想化角色^[3]；在科技咨询流程研究方面，麦克雷(Duncan MacRae Jr)和惠廷顿(Dale Whittington)以美国对艾滋病政策的科技咨询为案例，对科技咨询的流程进行了详实的阐述^[4]；与政府互动方面，贾撒诺夫(Sheila Jasanoff)批判了技术统治论(Technocratics)和民主论(Democratics)两种科学知识运用范式，通过研究美国环保局、美国食品药品监督局两个联邦政府监管机构及咨询顾问委员会等相关案例，阐述了科技咨询参与决策的过程^[5]；在国家科学院的咨询功能研究方面，伯费(Phillip M Boffey)通过大量的访谈和问卷调查揭示了美国国家科学院咨询报告的形成过程及其对美国政治的影响^[6]，希尔加德纳(Stephen Hilgartner)通过社会学“拟剧”理论分析了美国国家科学院对科技咨询权威的维护策略^[7]；伦次(Justus Lentsch)和魏因加特(Peter Weingart)汇编的科技咨询论文集收录了来自美国、荷兰、法国和英国的学者论文，展现了科技咨询体制深受不同国家的社会政治文化影响^[8]。国内有关科技咨询的文献，主要包括两方面：一是对国外科技咨询情况及相关研究文献的评述，如樊春良、李正风、李晓轩等对美国和英国等国家科技政策咨询的研究^[9][10][11]。二是对国内相关机构科技咨询体制机制的研究，包括对国外机构的比较和借鉴，如王大珩、师昌绪、李真真、刘峰松等对中国科学院学部科技咨询功能的介绍^{[12][13][14][15]}，冷伏海、张军、谭宗颖、郑军卫等从文献情报角度对国内外的科学院科技咨询组织机制进行的对比性介绍^{[16][17][18][19]}。

国家科学院作为国家科技体系中的重要单元，秉持其在科学技术方面的专业视角以及所具有的战略地位，在提供科技咨询、发挥科技智库功能方面具有独特的优势，并因此享有卓越的声誉和广泛的影响力。对不同国家科学院在科技咨询中的角色与具体流程进行对比探讨，具有直接和现实的政策价值。本文将对中国科学院学部、美国国家科学院和英国皇家学会的科技咨询体制机制进行比较研究，以期为我国科技智库的发展提供启示。

从世界范围来看，国家科学院的发展可分为三个阶段：第一阶段从15世纪文艺复兴启蒙运动到17世纪后半叶，出现了意大利林琴科学院、西芒托科学院，标志着科学研究由个人模式转入群体模式；第二阶段从17世纪后半叶科学革命到20世纪第二次世界大战，以英国皇家学会、法国科学院成立为发端，欧美及亚洲等主要国家均建立了国家科学院，标志着科学研究的体制化；第三阶段从二战至今，以美国国家科学院为代表的科技咨询职能兴起，标志着国家科学院功能向科学与社会扩展。可以说，科技咨询职能是国家科学院发展的历史选择。

英国皇家学会成立于1660年11月，是目前连续存在时间最长的国家科学院。学会提供咨询职能可追溯到1663年为国王查理二世提供的英国森林报告。二战后特别是1960年以来，学会逐渐重视科技咨询。1977年新设主管科技咨询的副执行秘书，1985年设立政策研究部(2008年更名为科技政策中心)，2004年学会外事团队加入该部，主要开展国际合作咨询^[20]。英国皇家学会以理事会(Council)领导各委员会(Committee)和工作组(Group)模式开展工作，现有43个常设委员会和6个工作组，其中科技政策咨询组(Science Policy Advisory Group)负责科技咨询相关工作，科技政策中心为其提供研究支撑。目前科技政策中心约20余人，并不定期招聘临时人员协助工作。

1863年3月，美国国家科学院成立伊始，就明确其职能是为国家科技事务提供科技咨询。如《科学院成立法案》要求：“当政府部门就某个科学技术问题要求帮助时，科学院应该给予调查、研究以及相关实验的帮助”^[21]。但其早期的科技咨询能力相对薄弱，1863-1913年共形成了32份咨询报告^[22]。一战期间，鉴于150位院士满足不了战略咨询需求，又于1916年成立了国家研究理事会(NRC)，以吸纳更多科学家参与咨询工作。但国家研究理事会成立后，一直作为独立机构与科学院分离，直到二战后由国家科学院院长担任国家研究理事会理事长，科学院决策层占理事会的多数席位，两个机构才逐渐统一。二战后，政府科技咨询需求大量增加，美国国家科学院的科技咨询能力得到快速提升，年度科技咨询经费从1946年的350万美元增长到1974年的4700美元，NRC协助科技咨询的全职工作人员由1946年的186人增长到1974年1107人^[6]，这一规模一直延续到现在。

中国科学院学部自1955年6月成立以来，历经了从国家学术领导机构、科学院学术领导机构，到国家科技咨询机构的转变。学部成立伊始，就开始履行咨询职能，例如1955年11月，学部组织有关专家参与了国家十二年科技发展远景规划的编制工作^[23]。1983年11月，学部定位做出调整，学部委员大会被明确为国家在科学技术方面的最高咨询机构。1992年，《中国科学院学部委员章程》(试行)规定了学部职能包括“接受政府委托或根据院士的建议，组织院士对国家经济建设、社会发展中的重大科学技术问题，科学技术发展规划、学科发展战略和重大科学技术决策提供咨询，推动科学技术政策和措施的制定与实施”^[24]。1998年6月，中国科学院第九次院士大会上首次提出了“建设国家科学思想库”的发展目标，明确学部要建设成为具有影响力的国家宏观决策咨询系统^[25]。1995年4月，学部主席团成立了学部咨询评议工作委员会，与各学部常委会共同承担咨询组织工作。目前，学部工作机构有工作人员约30人。为加强院士咨询工作，2015年6月专门设立了学部研究支撑中心。

中美英国家科学院的科技咨询工作流程均分为项目确定、项目启动、项目实施和项目结题四个阶段(详见表 1)，但也存在差异，如在选题来源方面，英美科学院主要是委托咨询，中国科学院学部大多是主动咨询；在项目组组长身份方面，中英科学院必须由院士担任，美国国家科学院不一定是院士；在工作人员职责方面，中美科学院工作人员主要承担过程管理，英国皇家学会工作人员则深度参与起草报告；在报告审查方面，英美科学院是小同行独立审查，中国科学院学部是大同行会议评审。

表 1(Table 1)

表 1 中美英国家科学院科技咨询工作流程① 流程阶段 中国科学院学部 美国国家科学院 英国皇家学会 项目周期 1年或2年 6个月至2年 1个月至2年 项目确定 选题来源 主要来自院士提议、咨委会或常委会商议、学部咨询研究小组建议，少量来自政府部门委托。 80%以上来自联邦政府或美国国会委托，其余来自州政府、私人基金会、产业组织或内部自主策划。 2/3来自来自政府或非政府组织委托，1/3来自院士及专家提议或学会咨询系统认定。 审查立项 咨委会或各学部常委会 国家研究理事会审查委员会执委会 科学政策咨询组 项目启动 组建项目组 院士担任组长，由组长选择人选。 院士及学部提议，有时由相关专业院士投票决定，工作人员根据建议筛选初步人选，需公示20天后确定，项目组讨论提议1位专家作为组长。 院士担任组长，由组长与学会工作人员共同筛选专家。 国家科学院工作人员职责 作为联系人，跟踪协调项目过程，并协助上报。 作为工作组组长，参与项目，管理项目过程。 组成工作组，深度参与项目，承担文稿起草、研讨会议组织等工作。 项目实施 信息收集渠道 图书文献情报系统，科技文献，企业、大学等有关部门单位调研数据。 举办开放的信息收集会议，相关人员提供文字材料，科技文献，调研。 召开开放的信息收集会议，科研数据，科技文献，调研。 起草报告 一般由专家分工起草报告各部分，通过研讨会讨论修改后指派专人统稿。 一般由专家分工起草报告各部分，经研讨会讨论修改后统稿。 项目组研讨出思想，工作组起草文稿。 项目结题 审查报告 学部常委会立项的项目，需由学部常委会审查结题，咨委会决定是否上报；咨委会立项的项目，由咨委会审查结题和上报。评审意见在会议纪要中体现。 由报告所属学部挑选并经报告审查委员会批准后的10位左右专家组成匿名独立的评议委员会审查并提供书面评审意。项目组必须对每条意见做出答复，若不接受也要说明理由。审查委员会最后把关是否评审通过。 由约7-10位专家组成评审组，个人独立审查。 上报报告 中国科学院院长签字批准后上报国务院。 项目组成员签名同意并经美国国家科学院正式批准后，提交委托方。 英国皇家学会理事会审定批准。

表 1 中美英国家科学院科技咨询工作流程①

① 资料来源：根据调研及相关资料^[26][27]整理。

为便于对比，我们将中美英国家科学院2011-2015年完成的咨询报告划分为科学事业、资源环境、国际事务、工业贸易和技术、卫生健康、教育和社会问题、国家安全和太空、交通等8个领域。

中国科学院学部每年完成咨询报告20余篇(见图 1)，选题主要集中在资源环境领域，这与我国现阶段人口众多、资源不足，面临协调经济发展与资源环境关系的现状相适应。在交通和国际事务等社会热点领域选题较少，这与学部咨询专家主要集中在自然科学领域有关。

图 1

图 1 2011-2015年中国科学院学部咨询报告选题领域①

① 资料来源：根据2011-2015年中国科学院学部年报^{[28][29][30][31][32]}相关数据整理。

美国国家科学院每年完成报告400余篇，选题范围广泛(见图 2)。其中交通领域的咨询报告数量最多，其次是卫生健康领域。可以认为，随着经济社会的发展，社会对交通、健康等民生问题的关注逐步增长。

图 2

图 2 2011-2015年美国国家科学院咨询报告选题领域①

① 资料来源：根据2011-2015年美国科学院提交国会报告^{[33][34][35][36][37]}相关数据整理。

英国皇家学会每年完成报告少于10篇，选题主要集中在资源环境领域(见图 3)。值得关注的是，英国作为科学教育的发源地，十分重视科学教育方面的研究，5年来完成11篇，在为数不多的报告总数中占近1/3。

图 3

图 3 2011-2015年英国皇家学会咨询报告选题领域②

② 资料来源：根据2011-2015年英国皇家学会年报^{[38][39][40][41][42]}相关数据整理。

国家科学院咨询项目组一般由院士和专家组成。尤其对专家来说，成为项目组成员，既是一种责任，也是一种荣誉。

中国科学院学部现有院士753人、外籍院士80人(截止2016年12月31日)，每年承担和参与咨询项目的院士约占1/6；每年涉及院士、专家约600人，其中包括工程院院士20余人。专家以自然科学领域为主。每个项目组成员10-40人，大多来自同一单位。

美国国家科学院涵盖科学、工程和医学，现有院士和外籍院士6000余人。每年承担和参与咨询项目的院士、专家7000人次左右，其中院士约1200人。每个项目组成员一般15人左右，项目组成员会兼顾学科、地区、单位的平衡，很少有来自同一单位的成员。

英国皇家学会现有1438位院士和169位外籍院士(截止2016年12月31日)，每年约有1/4的院士参加咨询项目相关活动，包括参加项目组、咨询研讨会或匿名评议等。近年来的咨询项目大多由英国皇家学会组织，联合英国医学院、工程院、爱丁堡皇家学会、不列颠科学院等其他机构共同进行。咨询项目组一般由10余人组成，由来自不同学科领域的院士联合咨询，这在一定程度上弥补了专业上的局限性。

实践表明，项目团队是科技咨询顺利开展的关键。成功的项目组选人时会尽量覆盖科技、社会、人文等多学科领域，以及学界、政界、产业界等多部门，特别是持有不同见解、具有不同经历的专家，共同研讨实施项目。

中国科学院学部咨询报告一般以内部文件方式报送国务院，若有领导批示，会转相关部委研究。此外，一些项目负责人通过人大和政协提案等各种机会与决策部门负责人交流。一些最新报告摘要会在《中国科学院院刊》上选登，但较少公开发布全文。2012年中国科学院将1998-2009年学部咨询报告以《中国科学家思想录》方式结集出版。近年来学部倡导咨询报告单独出版，并积极推进“学部决策咨询系列丛书”的制度化。

美国国家科学院在咨询报告完成后，会有专人与项目组共同制订成果上报和发布方案，由相关办公室负责向国会和政府部门传送咨询报告、联系新闻媒体和公众、出版和营销等。报告上报后会举行新闻发布会、公众讨论答疑会，并通过网站、博客、推特、脸书等媒体宣传。报告出版后，公众可以从网站上下载报告摘要、全文和简版。此外，美国国家科学院每年会选择20余篇咨询报告摘要结集提交国会，并跟踪咨询报告后续对政策的作用。

英国皇家学会虽然每年完成报告不多，但是传播广泛。在影响政府决策方面，咨询报告完成后一般会召开发布会，邀请英国政府首席科技顾问、大学与科学国务大臣、科技决策部门负责人以及欧盟委员等参加。在影响公众方面，学会通过网站发布了1985年以来的咨询报告全文、摘要、当前项目进展情况、学会年报等，供公众浏览下载。其中，学会年报会包括每年的咨询项目内容、进展和出版情况。尤其是，在咨询项目研究过程中，学会就会举办各种信息采集会、研讨会、开放会、圆桌会议、论坛、公众辩论等，扩大对社会的宣传。

通过对中、美、英三国国家科学院科技咨询制度的剖析，不难看出科技咨询均已成为国家科学院的重要功能，三者科技咨询的制度安排及工作流程具有共同性。但从微观层面看，还存在很强的差异性，体现了国家政治文化的影响。比如，美国科学院的咨询反映了美国“公开、竞争、正式和严格依法行事”政治文化特点；英国皇家学会受保守稳定的政治文化影响，表现出“封闭、合作、非正式和协商办理”特点^[43]；而中国科学院学在“智囊”文化传统和中国政治文化影响下，表现为“封闭、学习、正式和高端”等特点。

进一步比较中美英国家科学院科技咨询的制度安排(见表 2)，可以发现美国国家科学院科技咨询历史长，组织机构庞大完善、分类细致，工作流程细微，选题领域广泛，院士专家队伍庞大，研究支撑人员众多，每年完成咨询报告数量可观且影响力大。但也有批评者认为，其“机构过于臃肿，产生报告程序太慢，而且花费昂贵”^[44]。英国皇家学会虽然科技咨询可追溯历史很长，但作为一项工作职能是在二战以后，报告秉承少而精的原则，一般通过与其他机构联合咨询的方式，参与专家专业齐全、人数众多，成果传播广泛，特别注重公众参与。中国科学院学部虽然从事科技咨询历史短，存在着院士人数少、专家规模小、支撑人员少、社会影响力有限等问题，但目前工作较有成效。

表 2(Table 2)

表 2 中美英国家科学院科技咨询 项目 中国科学院学部 美国国家科学院 英国皇家学会 咨询职能起始时间 1955年 1863年 1663年 院士总数 约800位 约6000位 约1600位 职员 约30人 约1100人 约160人 咨询组织管理部门 咨询评议工作委员会、各学部常委会 国家研究理事会 科学政策咨询组 咨询工作机构 学部工作局/学部咨询研究支撑中心 相关办公室和支撑中心 科技政策中心 完成报告 约20篇/年 约400篇/年 少于10篇/年 项目组院士专家人数 约600人次/年 约7000人次/年 约1000人次/年

表 2 中美英国家科学院科技咨询

从提升我国科技咨询效率和质量的角度，我们认为美国国家科学院和英国皇家学会科技咨询有以下几点启示：

(1) 进一步完善科技咨询体制机制。中国科学院学部咨询工作在立项、审批、研究、结题等方面已有一套工作程序，但仍需细化。与美国科学院相比，中国科学院学部科技咨询在项目选人、同行评议、利益冲突等机制方面可以进一步加强。此外，加快建设集储存、征集、查询、共享等功能为一体的科技咨询评议系统，提高科技咨询信息化水平也是提高咨询效率和质量的重要方面。

(2) 推进委托咨询机制。为保障科技咨询工作，1972年美国通过了《联邦咨询委员会法案》，1997年英国颁布了《政策制定过程中的科学咨询》指导方针，2001-2002年间我国发改委和科技部相继出台了将院士咨询纳入其工作体系的意见。与英美国家科学院相比，中国科学院学部以主动咨询为主，选题领域主要基于院士专业，基于决策部门直接政策需求的委托咨询比例还不是很高。为此，抓住当前建设国家高端智库机遇，推进委托咨询机制，促进咨询成果与决策需求相结合非常重要。

(3) 形成学科平衡、专业互补的咨询专家队伍。美国国家科学院早在20世纪70年代初期即有意识地选择法律、经济、政治等多学科领域的专家进入科技咨询项目组^[6]，英国皇家学会采取与其他机构合作开展研究的方式，形成了来自不同学科领域的院士联合咨询模式。与英美国家科学院相比，中国科学院学部的科技咨询院士专家队伍规模小，学科领域不平衡问题较为突出。进一步形成学科平衡、专业互补的咨询专家队伍，从多个专业角度面向决策和社会提供战略咨询意见，是提升院士咨询质量的可行路径。

(4) 注重成果传播，提升科技咨询社会影响力。英美国家科学院的科技咨询一般考虑对政府决策和社会公众两方面的影响力。在影响政府决策方面，采用咨询报告上报及请政府官员参加研讨会等渠道；在影响社会公众方面，采用媒体传播、出版或提供报告下载，并及时回应和解读公众关注的热点问题等方式。中国科学院学部的咨询报告上报已制度化，但在咨询成果面向社会传播、回应社会公众关切的科技热点问题等方面，可以借鉴英美有益经验。