随着城市化、工业化、区域经济一体化的进程加快，我国大气污染已经从局地、单一的城市空气污染向区域、复合型大气污染转变，部分地区出现区域范围的空气重污染现象，京津冀、长三角、珠三角以及其他部分城市群已表现出明显的区域大气污染特征，并呈蔓延加重趋势，严重制约了区域社会经济的可持续发展，威胁了人民群众的身体健康。以京津冀、长三角和珠三角地区为代表，大气污染已经从传统的煤烟型污染转变为更加复杂的煤烟型和机动车尾气复合型大气污染，并且从城市和局地污染发展成为影响范围更广、更不易控制和治理的区域性污染。

2011年底，一场首发于网络的关于空气质量的争论，使得PM2.5、灰霾、雾霾等学术圈的专属名字，成为普通百姓关注的社会问题。在讨论的初期阶段，俨然成了所有环境问题的代名词，成为热点问题中的热点。特别是2013年1月，发生了持续时间长、污染浓度高、影响范围广的“雾霾现象”，造成北京、天津、河北、河南、山东、江苏、安徽、湖北、湖南等全国约20个省市，均不同程度地出现了极端低能见度及空气重度污染的状况，影响面积达140多万平方公里，污染最严重的时候局部地区PM2.5浓度小时均值甚至超过了900微克每立方米，其后数月以来，PM2.5浓度水平频频超过甚至数倍于世界卫生组织推荐的日均25微克每立方米的浓度值标准。此次事件引发了全世界的关注，有媒体则称之为“雾霾中国”。

中国政府对此给予了前所未有的空前重视，大力推进各地监测方案、数据公开方案的出台和新的大气环境质量标准的公布，以及各类控制对策和战略的制定。特别是2013年9月12日，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，更是被媒体和学者称赞为“为我国未来五年大气污染防治勾勒出一幅明晰的路径图”。

国务院总理李克强2013年9月10日在会见出席“2013夏季达沃斯论坛”的企业家代表时指出，中国不愿意也不能走“先污染，后治理”的老路。中国政府要坚持走绿色发展道路的理念，同时，要铁腕出击来整治现有的污染，不再欠“新账”，并且要多还“老账”^[1]。紧随其后，各地出台的领导讲话、政府文件、新闻报道都会引用以铁腕治理污染这个口号。2014年两会期间的政府工作报告进一步明确：出重拳强化污染防治，坚决向污染宣战。报告还着重从大气、水、土壤污染治理进行了部署。2014年世界环境日的中国主题就是：向污染宣战。

在当今中国，如此高调的宣言对于提升全社会的环境保护意识、动员全社会形成遏制乃至消除环境污染的社会共识当然非常重要。但与此同时，我们必须注意到，空气污染特别是PM2.5问题成因复杂、涉及面广，具有长期累积性、社会经济影响的广泛性、解决方案影响的普遍性等特点，PM2.5污染问题的解决，不仅需要有强烈的政治意愿，更需要从系统及长期的角度进行污染控制策略的制定和有效实施，环境污染痼疾已久，既有经济增长过快的原因，也是体制、制度安排、社会治理缺失以及无法可依、执法不严的结果。因环境问题引发的利益冲突的加剧，使得我们原来粗放式的管理手段不得不向精细化、弹性化同时又注重利益协调的方向转变，铁腕只有与善治结合，才可能从根本上转变经济增长方式、实现社会-经济-环境的协同发展，以及生产、生活、生态的共赢。

大气污染(特别是PM2.5污染)问题是一个复杂的问题，其治理需要长期的努力。PM2.5既来自污染源的直接排放，也来自二次生成；既来自人为源，也来自天然源。PM2.5直接排放源包括化石燃料等的燃烧；PM2.5间接来源(作为二次污染物)是挥发性有机物、氮氧化物、氨和二氧化硫等的光化学反应。这些大大小小的污染源成千上万，根据目前的情况看，政府和各界对于“很多源”对PM2.5的贡献的了解还非常不够^[2]。

根据国际社会特别是美国旧金山地区的污染治理经验，大气污染治理不仅需要针对大型的点源排放来进行，同时，也要将各类污染源都进行控制，才能有望达到空气质量改善的目标。一般而言，在污染控制的初期阶段，会把大型的显性的污染源作为污染控制的主要对象，比如燃煤电厂、大型工业源、机动车等。一方面是因为其排放量大，另一方面是因为管理和执行相对比较容易。中小型污染源的减排更为艰难，可能需要花更长的时间，但是却又非常必要。与此同时，污染排放不仅涉及到各类生产和服务过程，也涉及到每个人的消费活动，大到各类大型工业点源、小到垃圾和秸秆焚烧、街头巷尾的加油站和洗衣店乃至每个人的日常生活，都对PM2.5的生产不无贡献。

对于中国而言，不仅需要通过发布《大气污染防治行动计划》以及各地方的清洁空气行动计划(如《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》)明确目标，强化管理措施等表明政府保护环境的政治意愿并明确行动路线图，更重要的还是在于如何实施，以及针对中国社会-经济-环境的整体发展策略，调整和制定环境污染控制、空气质量改善的战略安排。

如何避免“彰显显性民意”而“漠视隐性民意”的应激式响应的决策风险，避免“响应显性民意”的政治考量中可能出现的“饮鸩止渴”甚或是“运动式”的管理可能带来的问题，是对政府和社会政治智慧与管理智慧的重要挑战。由于包括PM2.5在内的众多环境问题不仅关乎环境质量、民众的生活质量乃至健康，也关乎到如何平衡收入提高、生活改善、生活质量提高、环境质量改善之间的诸多权衡与取舍，各类措施的选择也必然具有相应的短期和长期的污染治理成本、管理成本和长期发展成本。满足于做“在紧急时刻非得做土著期望之事”的“回应性威权政府”，而忽视或者漠视问题成因的复杂性、问题解决的长期性和各类权衡取舍的得失差异，以及不同的污染源其贡献大小、贡献方式、管理方式、治理方式、治理成本均有所不同的现实，期待毕其功于一役，无疑或者过于乐观，或者会导致解决了今天关注的问题，但埋下了后天需要买单的隐患这一不良后果。

绿色善治除需体现善治所必需的多方参与、法治完善、决策和管理透明、有效性-效率-公平以及问责等要义之外，具体到灰霾治理，更需要强调：基于科学认知改进、社会损益分析、区域社会经济发展情势等，制定基于区域发展成果共享、环境责任共担、长期行为改变激励的区域污染控制战略，实现区域污染控制目标实现的社会成本最小化、减排责任公平化、控制标准一体化、发展权益均等化的区域大气污染治理合作机制。善治也必然强调政府应该是公民环境权益的保护者,提供良好环境物品的义务主体和不履行法定义务的责任承担者。而公众在享有对环境的基本权利的同时，也必须承担与环境改善相关的责任^[3]。

2003年的“SARS事件”已经给中国政府和民众提供了一个最重要的启示，就是信息公开有助于化解公众的恐慌，换言之，掩盖或者敷衍远比事实本身更让人恐慌。此外，“SARS事件”也表明，对于涉及到公众健康和重大利益的问题，风险防范性的管理制度设计是公共管理的要义之一。

而2011年的PM2.5信息传播方式，则提供了更为有力的现实社会实验结果，进一步表明信息公开不仅不是洪水猛兽，而且是政府实现有效公共管理的重要手段。政府和社会各界应从中汲取经验和教训，改进中国公共治理模式。我们自2011年开始对PM2.5信息传播的效应和社会共识方面的研究结果表明，政府在回应之下，公布了有关PM2.5的信息和数据，这不仅没有引起社会的恐慌，反而产生了很多正向的社会效果：除保障了民众对环境信息的知情权这一基本权益外，还促进了环境问题上社会共识的逐步形成(包括对污染形成、污染影响、污染治理必要性、政府-企业-公众的环境责任的认识等)。公众对PM2.5污染问题的认识逐步从恐慌到理性；关于PM2.5问题的相关信息传播经历了信息爆发到信息稳定的的过程；对政府的信息源从不信任到逐步接受等变化。这个现实社会中实际发生的案例，为中国政府特别是环境主管部门有效推进信息公开提供了重要契机和经验借鉴，政府部门应该从中汲取经验，改进公共管理和风险沟通方式，而不是让这个事件变为没有经验生成的社会成本。

大气颗粒物尤其是细颗粒物(PM2.5) 对人体健康危害很大，从而造成人们疾病治疗费用的极大增加、生活福利的降低、生命质量的降低甚至是寿命损失。针对中国细颗粒物污染损害的研究表明，颗粒物特别是细颗粒物的污染给中国的经济带来极大的损失，因所采取的估算方法和估算范围的差异，相关经济损失要占当年GDP的1%甚至更高。针对2013年1月份期间全国因雾霾事件造成的交通和健康的直接经济损失的估算结果表明，其损失值约为230亿元^[4]。

相关的研究结果均表明，控制颗粒物污染可以产生显著的环境效益和直接经济效益，有效促进人们社会福利的增加。2010年开始，我们针对京津冀地区的PM2.5控制效益进行了一项研究，基于流行病学的综合研究成果,运用环境健康风险评估技术和环境价值评估方法,对京津冀地区实施并达到2012年新颁布的《空气质量标准》中细颗粒物(PM2.5) 浓度标准可实现的健康效益进行了评估,并对区域内各城市的健康效益进行了比较分析。结果表明，京津冀地区能够实现的健康效益相当于该地区2009年地方生产总值的1.66%-6.94%(均值为4.68%)。其中河北省所能实现的总健康效益最大，北京、天津和石家庄这些大城市能够实现的健康改善和经济效益最为显著^[5]。

防治雾霾，存在多种策略和路径选择，每种策略和路径选择都意味着不同的社会成本和效益。现代政府治理的要义，不仅要达成合意的环境目标，亦即重视效果和有效性，同时必须摈弃不计代价实现目标的传统治理理念，需要强化治理效率，亦即寻求最小成本的治理策略和战略。因此，政府必须对各种污染治理的政策选择、策略选择、路径选择进行审慎的评估，避免只重视短期目标达成而忽视社会资源的有效配置。

仅举一个北京市的压减燃煤为例说明。北京市在其公布的压减燃煤的方案提出，要优先将燃煤电厂将最优先被替换为燃气热电中心，其次是采暖锅炉和工业锅炉的“煤改气”，而将民用散煤替换为清洁能源则放在相对次的优先的方案。而我们的研究结果表明，无论是综合环境效果，还是社会净效益、净效益/成本比、以及效益/成本比，优先替代居民端燃煤都具有显著的优势。将燃煤电厂改建为燃气热电中心的方案，虽可快速实现压煤、减煤目标，但其环境效果未必显著，且由于燃气的稀缺性特征，其长期社会成本可能很高。贸然进行煤电的燃气替代，一旦形成技术锁定，可能也会导致中国中长期煤炭清洁使用的高成本路径选择^[6]。

PM2.5不仅是局地空气污染问题，也是重要的区域性污染问题。现有科学研究已经表明，对于中心城市而言，长距离传输和二次反应生成的污染物细颗粒和臭氧污染会更大程度上受到周边的影响。我们此前的研究表明，由于区域内污染物单位排放量控制成本、各区域不同类型污染源的单位污染浓度贡献控制成本存在很大差异，同时，各地区从污染控制中均可获取不等但都非常可观的效益，这意味着存在区域间通过合作的方式进行污染控制的可能。而区域联防联控的一个重要的基本前提就是建立区域共同的控制目标，从而对PM2.5浓度进行有效的控制。比如，以京津冀臭氧控制为例，局地控制(北京)的成本是区域控制情景(北京-天津-河北)的4倍左右，随着浓度目标越来越严格，这种差距还会扩大^[7]。区域污染控制成本差异以及污染控制效益的存在，表明存在区域间进行合作治理污染的激励要素。因此，其政策含义就在于如何设计有效的合作激励机制，使得这种客观存在的激励因素变为显性的政策激励。

以京津冀地区为例，可以考虑构架区域财政转移支付/补偿制度和准排污权交易制度，以此促进区域污染控制总成本的最小化，通过权责利的重新界定和协调，实现区域大气污染控制的经济效率，并且通过地区间权力-责任-利益的配置原则体现区域公平，从而实现区域污染控制目标实现的社会成本最小化、减排责任公平化、控制标准一体化、发展权益均等化的区域合作与协商机制，甚至可以在区域间建立共同基金，推动让较低污染控制成本的区域优先和超额治理污染的行动。

环境善治要求构建政府-企业-公众的合作与制衡关系，并借此积累中国长期发展的社会资本。在践行生态文明、实现社会-经济-环境-生态共赢，需要发挥政府、企业和公众三方相互制衡、相互激励的正向促进关系。其中，政府做好角色定位，致力于建设良好的制度环境、进行政策引导尤为重要。对于中国政府来说，如何善用公共权利，致力于构建一个高效的、公平竞争的市场环境，是一项长期的、艰巨的任务。阳光行政和信息公开，是确保公民对环境行政过程和决策过程的合法性、合理性进行监督的基本前提也是现代政府的基本义务，更是重建社会信任和政府可信度的必要措施。同时，保障公民环境权益，推动公民社会发育是生态文明推进的必要环节。公众权利的保障和有效发挥不仅是现代社会治理的基本要义，同时，也是降低政府监管成本的最好方式。要让公众的环境责任得到落实，政府应该也必须“还权于民”，包括：环境信息知情权，受到环境损害时的索赔权，对政府和企业的环境监督权等。在环境-发展领域，公民社会的发育和发展，具有非常重要的作用，公民社会需要作为个体的人是一个有能力、行动力和负责任的公民；是公民权利和权力、公民责任、公民义务承担的整合。公民参与环境保护包含多个层面，概括起来可以用“不以善小而不为，不以恶小而乱为”表示。发挥公民的力量，依法行使公民对包括环境保护在内的公共事务的环境知情权、受到环境损害时的索赔权以及环境监督权，如此，才能够创建具有长期行为改进功能、政府-企业-公众制衡与互动的良性环境治理模式的构建。