一、 我国科研经费管理现状及问题

近年来,我国财政性科研经费投入保持稳定、快速增长。据统计，全国科研经费(R&D)投入已从2000年的895.66亿元增长至2010年的7062亿元，2011年增长到8687.01亿元，到2012年已经达到10240亿元，首次突破1万亿元; 科研经费占GDP的比重从2000年的1%增长至2010年的1.75%，超过1.6%的世界平均水平，2011年和2012年的这一比例继续上升，分别达到了1.84%和1.97%。其中，R&D政府支出部分在2010年—2012年分别为1877亿元，1883亿元和2221亿元。中央公共财政科技支出在2010—2012年分别为2052.5亿元，2343.3亿元和2613.6亿元，近年来一直保持着每年两位数的增长率^[1]。

随着中央财政性科研经费投入的不断增加，为规范科研经费使用、提高财政科技投入效率，我国先后出台了《国家高技术研究发展计划专项经费管理办法》、《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、《国家科技支撑一计划专项经费管理办法》等一系列规范科研经费管理的文件，逐步建立并完善现有的科技计划经费管理规章制度。尽管如此，我国在科研经费管理中仍然存在一些问题，主要包括：

1.科研经费分配布局不合理。(1)科研项目立项的行政化导向明显。国家各级政府都设有科研管理部门，科研项目的立项、经费的划拨使用、成果鉴定等完全由政府相关部门统一计划管理，政府决策对高校科研项目经费管理的导向性非常明显，科研立项没有反映真正的科研问题和经济社会发展的实际需求。(2)科研项目多头部署现象突出。目前除中央相关科技管理部门外，许多地方政府也设立了各自的科技计划。这些部门之间缺乏有效的联系和衔接，导致同一个研究团队，拿着处于同一研发阶段的同一研究项目，同时获取多项经费支持的现象，科研经费投入交叉重复问题严重。(3)稳定性支持与竞争性支持比重失衡。目前我国科研项目资助机制单一、稳定支持不足，导致科研人员不得不花费大量时间精力申报课题、参加答辩、接受检查，科研工作受到很大影响。

2.科研经费使用效率低下。(1)仪器设备过度购置问题突出。在申请和使用中科技资金时项目申请人倾向于提高设备费的预算比例，项目结题突击购买仪器的现象屡见不鲜，时常出现 “见物不见人”的现象。(2)课题经费管理过于僵化。科研过程具有一定的不确定性，因此经费在使用过程中往往需要根据研究推进的实际情况做出相应调整。但目前经费预算编制和审核要求过严过细，增加了科研人员的额外负担，也在一定程度上影响了课题的自由性与灵活性。另外，还存在课题经费间接成本补偿机制不健全，没有体现承担单位的管理成本和设备占用费用等情况。

3.人员性经费设置违背科研规律。(1)劳务费比例限制过度。目前科研经费中允许用于人员费的支出比例较低，“重物轻人”的现象突出。课题经费申报和评审中存在劳务费比例限制，不能体现科研工作者的劳动付出。(2)人员费用相关规定与科研工作需求脱节。现行体制我国规定有工资性收入人员的人员经费不得列入项目科研经费中，而只能列支研究生、临时人员工资以及专家咨询费。这一规定难以全面真实地体现科技人员的智力投入。虚开各种各样的发票报销，用于弥补人员费和劳务费，导致科研经费管理乱象丛生。

二、 我国科研经费管理存在问题的成因 1. 体制方面的原因

(1)科研经费管理部门之间统筹乏力。我国现行科技管理体制分为中央与地方，中央又分民口与军口。但这些部门间的职责关系并不清晰明确、部门工作目标并不统一，导致科技工作多头管理，缺乏有效的统筹协调和战略协同。(2)科研管理忽略了科学研究工作的特殊性。科研工作具有不确定性，导致科研经费管理与一般经费管理具有较大差异。由于我国从事科研工作国立科研机构和大学都是国有事业单位，其人事制度、薪酬制度都遵循我国事业单位管理的一套程序和规范，不符合科研事业发展的客观规律，很大程度上制约了科研工作的自主性。(3)学术咨询与行政决策缺乏沟通协调。学术咨询与行政决策的协调机制还不够健全，一方面存在行政权力干预学术咨询的情况，另一方面也存在政府部门过度依赖专家咨询而规避决策职责的问题。(4)缺乏有效的信息公开机制。课题立项信息缺乏公开，不够透明。信息共享和查重机制不够健全。

2. 制度方面的原因

(1)评价与考核制度不完善。很多单位把承担科研课题数量和经费与职称晋升、个人待遇等直接挂钩，科研人员在这种导向下倾向于将同一研究内容重复申请和立项，导致科研人员拼命争取科研经费，无法全力投入科研工作。(2)收入分配制度不健全。科研人员薪酬制度较为僵化，从科研人员的工资薪酬上没能体现科研人员劳动的价值，很大程度上限制了我国现有人力科学创新潜力的发挥。(3)缺乏有效的问责机制。一方面对分配课题经费的部门缺乏问责；另一方面，对承担课题任务的单位和个人也缺乏问责；同时，验收、审计和评估过程没有发挥独立第三方的作用。(4)重过程管理轻目标管理。我国现行拨款制度注重课题的申报和立项，对于资金投入后是否取得真正的成果缺少实质性的审核，导致研究者把主要精力放在课题和经费的申请，而不是发生在课题的研究和成果上，造成科研经费整体使用效率低下。

3. 执行方面的原因

(1)部分政策没有得到很好落实。以课题经费中的劳务费问题为例，现行中央级科研课题经费管理制度，只有自然基金和社科基金除外对此无比例限制。政策执行不到位，超越国家规定设定比例限制。(2)科研经费管理意识需要进一步强化。部分科研单位和经费使用人员对科研经费管理规定存在理解不到位，资金支配随意性较大。(3)对课题经费的使用缺乏有效监管。现行体制下，作为经费使用和管理的责任主体的课题承担单位只有监督检查的责任和义务，而没有相应的权力，也缺乏相应的激励政策和一定的制度约束，因此许多课题承担单位没有承担相应的主体责任，科研、财务部门没有真正履行相应的监管职责。

4. 文化方面的原因

科研动机的异化。有的科研人员过分强调科研工作职业化而缺乏追求真理、探求未知的科学精神；甚至有人异化为“科研包工头”和“空中飞人”而脱离科研实践。二是科研诚信的缺失。某些研究人员为求成果不讲科研诚信、弄虚作假，抄袭剽窃；或是不择手段与同行进行恶性竞争而丧失基本的科研道德。

三、 西方典型国家科研经费管理的主要经验与做法

从体制层面来讲，国外科技经费管理模式大致划分为两种：

一种是分散型管理模式。以美国为主要代表。其主要特点包括：①没有设立科技主管部门，国家科技管理事务由各相关部门按照分工职责和所辖领域分别完成，但国家从最高层设立了统筹协调机构，负责科技政策、科技规划的制定等，以统筹协调国家的科技资源；②财政科技预算分散由不同的政府部门来执行；③科技计划由不同的部门分别制定，重要的跨部门科技计划由科技统筹协调部门设立专门的机构进行协调管理，而计划的执行则由不同的科技部门分别进行。

另一种是集中型管理模式。被英、法、德、日、韩等国家广泛采用。其主要特点包括：①设有科技主管部门配合科技统筹协调部门进行国家科技战略、政策的制定，明确国家财政科技资源的重点分配方向；②大部分科技计划由科技主管部门制定执行或协调执行。

无论是采取分散型管理模式，还是集中型管理模式，这些国家的科研经费的使用和管理都具有以下几个共同的特点：

1.在体制建设上重视政府职能和市场机制的有机融合。一是重视科研经费管理的顶层设计。由于科技工作涉及领域往往超越一个部门的职责和能力范围，因此不论是采取分散型管理模式还是集中型管理模式的国家，在国家决策层面都有一个高于部门之上的科技政策资源配置的统筹协调机构。这些议事机构在科技工作顶层规划和统筹协调方面起到了十分重要的作用，有效的在国家层面实现了科技工作的统一管理。二是充分发挥市场机制在科技经费配置中的作用。在德国的科研经费管理体制中，政府主要负责提出研究框架、组织专家委员会研究评审和组织项目单位进行申报，而项目申报方案的筹划、审查、评估等工作则交由中介咨询机构和专业评估机构(多为非营利性的公益机构)承担，充分发挥中介组织在科研经费管理中的作用。美国的一些联邦科研机构通过国有承包经营(GOCO)的方式委托市场化主体来运营和管理，也是在科研经费配置中发挥市场作用的重要尝试。

2.在制度安排上给予科研机构、科研人员充分的自主权。如德国科学研究实行联邦模式的科研体制，强调科研自由。在2012年10月，德国联邦议院通过了《科学自由法》，即“关于高校以外的科研机构财政预算框架灵活性的法律”。根据此法案，受国家资助的除高校以外的科研机构，如马普学会、弗劳恩霍夫协会、亥姆霍兹国家中心联合会、莱布尼兹联合会、德国科学基金会等9个科研机构，这些机构在财务、人事决策、投资、建设施工4个方面享有更多的自主权和灵活度，从而达到更有效地使用经费、提高科研机构的行为能力和竞争力，减少官僚制度的目的。再如，美国联邦科研机构则多采用以理事会或委员会为中心的自我管理体制，避免了过多行政干预，自主权空间更大，有利于科研资金注入到国家最需要、最适合机构研究特点的科研项目中。

3.在监管过程上施行科研经费申请和使用的全程监督。一是重视科研经费申请的预算管理。美国的绩效预算编制包括绩、效、预算三要素。预算要与业绩挂钩，各部门在编制预算、提出支出要求时，必须制定5年战略目标和年度目标，制定出一套能反映部门业绩的绩效指标，并定期提供长期战略规划、年度绩效规划以及年度绩效成果报告等三种报告。二是细化科研经费使用的内部监管。国外科研经费的内部监管措施一般包括主任责任制、定期报告制、同行评议制、合同审查制等。美国对科技经费的监督主体是国会、审计署和各联邦部门的总监察长办公室(OIG)，采取的监督方式包括听证制度、报告制度、备案制度、审计、调查、绩效影响评估等；监管范围覆盖前端的预算分配、中期的使用管理，以及后期的审计评估等。此外，美国也对科研人员的科学不端和学术腐败纳入到科技经费的监督范围。三是加强科研经费使用的信息披露。德国科研机构的财务部门要定期编制通行的财务报表、披露相关会计信息，以便于接受社会各界的监督与评价。在美国，相关科研部门的OIG在每一财年都要向国会和公众发布关于科研经费使用的红皮书和橙皮书，某些科研机构还出台了吹口哨制度，公布了热线电话。

4.在管理模式上针对稳定性支持与竞争性支持采取差异化的管理。一是保证稳定性支持的比重。当前，美日两国政府的研发预算分配方式均以稳定性资助为主。美国的稳定性资助主要拨付给了政府研究机构、大学、大公司(大多与国防相关)等，也有一部分(2003年为35％)是通过计划或基金的方式(竞争性方式)拨付给了竞争获胜机构。二是稳定性支持和竞争性支持由不同部门分别管理。以韩国为例，1996年韩国开始推行研究机构的改革，政府对政府研究机构的资助方式从“一次性拨款制度”转向“基于项目的管理制度”的新制度，以提高政府研究机构的效率，确保了管理的针对性和有效性。

5.在质量控制上注重科研项目经费使用的绩效评估。以美国为例，其通过科研项目绩效评估(审计)的办法，将科研经费的分配和使用以业绩为衡量标准进行管理，以加强科研经费的监督和管理。绩效评估(审计)包括经济和效率评估(审计)和计划评估(审计)。如：美国科学基金会对项目执行的总体绩效进行的评估。在日本，科技计划项目管理多是以项目承担单位自行管理为主，经费资助方以项目的阶段性成果报告作为评价的主要依据，因此项目承担单位在科技项目管理中扮演着十分重要的角色。在日本的科技评价体系中，对科研单位的信用评价占有十分重要的地位，直接影响到未来年度的资助额度。

6.在文化建设上充分发挥科学家共同体的道德约束作用。西方发达国家的科学技术经过了数百年的发展，与此同时，也形成了与之相适应、促进其不断发展的软环境，这其中就包括了：科学文化、科学家共同体的形成等。国外较成熟的科学家共同体都遵循一套成熟的、科学家所共同接受的学术和道德规范，一旦违反将受到科学家共同体相应的处罚，严重的可能被清除出科学界，甚至被追究相应的法律责任。因此，发达国家科学家共同体在科研经费管理和使用中发挥了重要的道德和制度约束作用。

四、 对我国的启示与借鉴 1. 政府职能与市场调控结合，完善科技管理决策机制

一方面，要加强国家对科技管理工作的顶层设计。(1)加强国务院对全国科技工作的领导。对于先导专项以及涉及国民经济、社会发展和国家安全的重大科技事项等，要在科学论证的基础上，报请国务院决策。(2)适当充实国家科教领导小组的组成范围。使其不只局限于科技口和教育口的相关部门，也要吸纳更多有科技管理职能的行业部门和产业部门参加。

另一方面，应进一步发挥市场机制在科研经费管理和使用中的作用。(1)科研项目立项更加反应经济社会发展的需求。(2)科研项目的评审更加注重对经济社会发展的实际贡献和影响。(3)科研项目立项、审查、评审中更多地发挥中介机构的作用。四是结合事业单位分类改革，在科研机构、大学科研活动管理中引入市场机制。

2. 探索国家统筹管理制度，提高资源配置合理性

(1)设立国家科技创新领导小组，负责我国科技的宏观战略和管理。职责包括确定或调整国家科技管理体制，研究决定全国科技发展战略、规划和重要的法规、政策，批准年度科技发展计划。(2)合理设置国家各部委的科研经费的管理权限。将科技的宏观管理和科研经费的具体分配脱钩，减少行政行为对具体科研活动的干预。(3)实现部门统筹协调机制的制度化和常态化。建立科研项目查重机制，实现部门统筹协调机制的制度化和常态化，避免科研项目安排上的交叉重复。建立部(局)际联席会议制度，加强部门之间科技资源配置的协调沟通。建立全国统一的科研项目数据库，避免重复立项等现象。(4)实现中央与地方科技资源配置的有效衔接。构建中央、地方信息沟通平台，加强中央与地方之间的协调，发挥地方资源优势，联合推动重大科技项目的实施。

3. 强化制度设计，明确科研经费管理中的主体责任

(1)对于成本补偿类的科研项目，一般资助金额较大、项目总体数量较少，可以通过设置NIH项目官员类似的临时职位，由其与承担单位、科研人员一起全程参与科研项目的管理，核实科研项目的成本，并给予相应补偿；(2)对于定额补助类项目，由于其资助方式本身没有成本核算的概念，因此科研将具体管理权下放到承担单位。宏观科技管理部门对科研机构等承担单位的管理则要做到“抓结果、放过程”，避免陷入到具体科研事务的管理的“汪洋”中去。

4. 完善课题经费分配使用办法，提高资金使用效益

(1)推动科研课题自身的组织管理改革。推动建立需求导向的应用型课题立项模式；探索实施“管评分离”制度，建立有效的制约机制，避免出现集运动员、教练员、裁判员于一身的现象。(2)建立健全绩效考评和问责制度。建立独立评价机制，对科研项目经费等引入第三方评估机制。实行分类评价机制,对基础研究项目，应以其学术价值为评价标准，对应用型科研项目，应以其对经济和社会发展的实际贡献作为评价标准。建立健全问责机制。(3)建立竞争性经费和稳定性经费相互协调的机制。改进竞争性经费的支持方式，加强对优势学科、优秀团队、重点领域的持续稳定性支持。(4)适当提高课题承担单位及课题组经费使用自主权。进一步完善国家科技计划经费管理办法，简化预算调整程序。(5)完善多层次内外结合的监管体系。进一步加强监管力量，创新监管手段，强化过程监管；课题承担单位应切实担负起管理主体的责任；充分发挥社会力量的监督作用，实施公告、公示制度。

5. 尊重科研规律，推进科研机构收入分配制度改革

(1)建立激励与约束相结合的收入分配管理机制，实行科学合理公开透明的薪酬制度。我国应尽快建立科学合理公开透明的薪酬制度，避免当前收入分配秩序混乱、标准不一的局面。(2)建立健全间接成本补偿机制。进一步扩大科研项目间接费用补偿机制的适用范围，在国家科技计划和公益性行业科研专项中研究建立间接费用补偿机制。(3)完善研究生和临时聘用人员的劳务费用补偿机制。进一步明确劳务费不设比例限制的政策规定，确保政策的正确执行。同时根据研究生和临时聘用人员劳务工作量，合理补偿其劳务费用。

6. 信息合理公开，提高科研经费管理和使用的透明度

结合政府信息公开制度的建设，逐步推动科研经费管理和使用过程的公开和透明度的提升。公开对象和范围可以有所区别，包括在科研共同体范围内的公开以及向全社会的公开。可以公开的事项包括：科研经费的配置、科研经费的使用过程、科研机构的投入产出情况、科研人员承担项目、产出与申请奖励情况等。