长期以来，随着科学技术对国家安全、经济发展、环境保护、社会治理等方面影响的持续增大，如何做出" 好" 的宏观科技决策，一直是科技政策的决策者和研究者关注的重要议题。近年来循证决策(Evidence-based Policy Making)理论的提出，使得证据与决策的关系再次成为各类政策关联方关注的焦点。

所谓循证决策，就是依据证据做决策，其基本思想来自循证医学(Evidence Based Medicine，EBM)。循证医学起源于上世纪90年代中期，提倡把医生个人的临床实践经验与科学研究的结论结合起来，为患者提供最好的医疗服务^[1]。基于证据做决策的循证医学理论，在取得一定社会认可后，进入了政府体系。1999年，英国布莱尔政府发表的《政府现代化白皮书》和英国政府内阁办公室发布的《21世纪的专业政策制定》，引入了循证决策的概念和思想。《21世纪的专业政策制定》提出，循证决策意味着" 政策制定者的决策是建立在最佳的可利用的证据的基础上，这些证据来自一系列广泛资源; 所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程; 所有相关的证据，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者" 。2000年，英国绩效创新中心在其报告《合力制胜》中分析了数据分析与模型建构在决策者获取证据中的重要性。2001年，英国政府绩效与政策研究中心发表了一份报告《更好的政策制定》(Better Policy Making)，通过案例研究考查了政策决策者利用证据的方式，发现决策部门所利用的证据的关键来源，包括" 国内和国际的研究的数据、政策评估、经济模型和专家知识" ^[2]。

继英国政府之后，其他主要国家在循证决策方面也做出了有益的努力和尝试。在科技政策领域，最有影响力的努力和尝试当属曾经担任美国总统科学顾问的Marburger首倡的Science of Science Policy (SoSP，中文译名科技政策学)。Marburger认为科技政策学的用意在于能在科技决策中系统使用经济决策的模型和数据方法，并且利用自己的资源切实推进了科技决策的科学化和证据化研究^[3]。2011年日本文部科学省启动的" 科学技术创新政策中的为了政策的科学" (SciREX)工程是一个根据日本自身情况设计的基于证据做出" 好" 的科技决策的项目，旨在强化宏观科技政策决策的证据搜集、方法开发和人才培养^[4]。

" 基于证据做决策" 是决策研究和实践等方面的基础性共识，但是何谓证据、宏观决策^①需要的证据和微观决策^②需要的证据有何不同、微观证据如何才能构成对宏观决策的有效支持、如何组织有效支持宏观决策的证据等关于宏观决策的基本命题，并没有得到清晰阐述。

①本文所涉及的宏观决策，是指政府部门所做的面上决策，具有影响面广、评价人多点杂、投入产出难以全部用数据测度的特点。

②本文所涉及的微观决策，是指非政府部门所做的决策，具有就事论事、只对主要利益关联方负责、基本可用投入产出效益来评估的特点。

本文以日本科学技术基本计划为案例，研究其决策证据的搜集与提出机制，从一个侧面探讨宏观决策与证据的关系。每5年制定一次的日本科学技术基本计划开始于1996年，到目前已经完成了3期，正在执行的是第4期，2016年将实施第5期，当前正是第5期日本科学技术基本计划研制关键期。日本科学技术基本计划坚持时间较长，每期计划间的衔接性较好，决策过程信息公开较充分，既是合适的案例研究对象，也可以为我国科技规划制定提供参考和借鉴。

一、 证据之于决策 1. 证据的三种作用

虽然基于证据做决策是不争之共识，但是证据对决策产生什么样的作用却各有所见。2010年，Tingling和Brydon在MIT Sloan Management Review上发表论文" Is Decision-Based Evidence Making Necessarily Bad?" ，把证据对决策的作用分为三种，第一种是做出决策(证据被用于做出决策，决策直接以证据为依据)，第二种是帮助决策(证据被用于决策时的参考信息，在作为决策参考时，证据发挥着与尽职调查类似的作用)，第三种是支持决策(当搜集或修改证据的惟一目的是为了使已经做出的决定合理化，这时证据就是被用于支持决策。这与在没有严谨的依据的情况下进行决策有所不同。决策环境常常是复杂而又缺乏条理的，无法找到确凿的依据以支持某种行动方案)^[5]。

Tingling和Brydon的研究结论有较大的代表性和说服力。不过值得注意的是，他们的研究对象是非政府决策即本文所称的微观决策。Ting-ling和Brydon的研究表明，即便是在利益链条相对清晰的微观政策决策行为中，证据也并不总是发挥着直接的和决定性的作用。两位作者称" 许多管理者认为其组织已经实施了循证决策，但事实上，他们没有意识到该组织真正实行的是‘按照决定制造证据，" ^[5]。

和微观决策相比，" 按照决定制造证据" 的情况，发生在宏观决策行为中的概率要大得多的多。如果认为微观决策有显著的操作特点、可以称之为操作型决策的话，那宏观决策则可以分为有显著发展趋势特点的趋势型决策和有显著主观愿望特点的愿望型决策。例如，2013年4月，德国政府推出" 工业4.0" 战略，激发了世界各主要国家对制造业战略的再认识，美国、日本等纷纷做出相应的战略部署，我国也提出了" 中国制造2025" 战略。这是典型的趋势型决策。又如，1964年美国约翰逊总统提出的消灭贫困、提高福利的" 伟大的社会" 计划，则是有一定代表性的愿望型决策。就宏观决策而言，无论是趋势决策还是愿望决策，都很难直接立足于微观证据做出。即，微观证据、包括微观证据的归集，都不能成为趋势决策逻辑和愿望决策逻辑意义上的对宏观决策的直接支持。

那么，在宏观决策中，循证决策逻辑需要什么样的证据、这样的证据又怎么使用哪?

2. 专业研究力量或智库

证据是循证决策的重点、也是难点，这在宏观决策中尤为突出。英国政府内阁办公室发布的(21世纪的专业政策制定》对证据做了如下界定:" 证据的原始成分是信息。高质量的政策制定必须依赖高质量的信息，高质量的信息来源广泛-专家知识、国内外现有研究成果、现存数据、利益相关者咨询、对先前政策的评估、新研究成果，也包括网络在内的二手资料等。证据也能包括对咨询结果的分析、政策选项的成本收益分析，以及经济或统计模型分析的结果" 。^①

①转引自文献[2]:周志忍，李乐.循证决策:国际实践、理论渊源与学术定位.中国行政管理，2013年第12期.

显然，这是列举式的证据定义。依照这样的列举，任何有依据的信息都可以、也都可能是证据。在信息制造和信息传播手段足够发达的今天，就会产生两种令人不安的现象，一种是" 按照决定制造证据" 越来越容易，另一种是" 基于证据做出决策" 越来越困难。无论哪一种现象，理论上都可以认为:决策风险都没有得到有效控制，决策的民主化都没有取得实质进展。

当然，现实并非如此悲观，原因在于基于科学原理和方法的专业研究力量已经比较全面、系统和深入地介入了宏观决策过程。专业研究力量在搜集-分析信息、整理-准备证据方面，为决策者提供了和提供着越来越重要的服务。这样的专业研究力量，在很多国家、很多时候，就是智库。

不过，专业研究力量的介入并非一帆风顺。日本一桥大学教授赤池伸一围绕决策进程把政府决策者和专业研究力量之间的关系分为五个阶段:(1)彼此忽视; (2)认真交流; (3)过度期待与同床异梦; (4)反驳; (5)相互理解^[6]。赤池认为，在决策者和专业研究力量之间，各有自己的擅长领域和知识、信息储备，也各有自己的价值观和利害观，没有任何一方会轻易放弃自己的优势和判断，两者之间的智力张力、利益张力和价值张力会永远存在下去。

公民社会对" 好政策" 的期盼以及在此基础上产生的对决策者的压力是决策者开放政策过程、邀请专业研究力量参与决策的一个前提条件。富含科学知识的、高质量的、和政策关系密切的研究成果和信息的大量存在是另一个前提条件。专业研究力量参与决策过程的价值在于搜集证据、分析证据、用决策者便于使用的形式和方式提出证据，从而帮助决策者制定出能够让社会公众接受的" 好政策" 。

3. 论证与辩论

归根到底，宏观决策是决策者的政治性决定。尽管决策者迫于压力邀请专业研究力量参与决策过程中的证据工作，但邀请什么样的专业研究力量参与还是由决策者决定的。考虑到证据对政策的影响，决策者不可能允许自己不信任的专业研究力量参与证据工作。但是这并不意味着不被决策者信任的专业研究力量就永远不能开展证据工作。如果说被信任的专业研究力量的证据工作主要是政策论证(policy justification)的话，那不被信任的专业研究力量可以为政策辩论(policy debate)开展证据工作。

政策辩论是有组织的压力集团争取社会认可的重要机会，因为在现代传播条件下，政策辩论的过程也是立场、观点的传播和说明过程。参与辩论的各方都高度重视证据的使用，也对证据有更高的要求，进而扩大了智库等专业研究力量参与政策证据工作的机会。决策者与反对方之间政策辩论的结果，在很大程度上取决于辩论双方的证据准备。二战结束以来，世界主要国家智库的快速发展和决策辩论制度有直接的关系。

西方主要国家的议会辩论制度是决策辩论制度的典型代表，其特点是辩题集中、态度鲜明、时间限定。无论立法辩论还是非立法辩论，无论支持方还是反对方，要在规定的有限时间内，在对手和选民面前表明自己对政策的选择、评判能力，没有优秀的证据使用能力，难堪其任。而论辩中使用的证据，通常来自包括智库在内的专业研究力量的精心准备。

在政府决策中，执政方拥有比反对方更丰富的资源和机会，因此不能说政策辩论是公平、平等的竞赛。但是，从另一方面看，因为反对方的目标不是决策而是质疑甚至阻击决策，相应地，证据要求也就没有决策方同样高，所需要的资源和机会也较少。

4. 决策体系

以上讨论的诸多要素、行为，都需要一个决策体系来整合在一起。所谓决策体系，就是以决策流程为主线的决策程序。现代社会的政府行政决策体系基本上都是开放、包容的决策体系，即需要证据和依据的、允许质疑和辩论的决策体系。就科技政策而言，由于其广泛性、变动性和融合性的特点，使得科技决策越来越依赖于知识和洞见。由于前沿科学技术知识的难以普及和理解，科技决策的证据就越来越集中在少数知识精英手上，决策过程主要表现为决策者和这些知识精英的信任和互动^[7]。相应地，科技决策体系要优先解决的问题，就是如何把知识精英吸收到决策过程中来。

由于人员和信息流动的空前加快，科技发达程度的可比性变成了科技发展指标的攀比性，科技决策越来越倾向于趋势型决策，即" 科技发达国家代表着科技发展趋势，我们要在这些领域的这些指标方面赶上和超过发达国家" 。而了解发达国家科技发展情况的人，恰恰就是知识精英-科技决策体系严重地知识精英化了。因此，科技决策体系的核心议题就变成了如何把知识精英纳入决策过程。知识精英的高度参与本身，就构成了重要的证据基础。这也是当今世界主要国家高度重视科技决策过程专家参与制度建设、运行和维护的重要原因。

尽管也存在政策辩论和大众反馈(public comments)，但是和其他决策相比，在科技决策中，这些行为的证据意义却大打折扣。由于资源和机会的约束，决策反对方很难提出有力的反证; 由于知识的约束，一般大众也很难提出有说服力的评论和意见。最有力量的反对或质疑声音一般来自站在反对立场的知识精英，但是这样的知识精英，人数和影响力都远比被决策体系吸纳的少和小，其效果就可想而知了。

二、 日本《科学技术基本计划》的证据使用

到目前为止，日本已经结束和正在实施的《科学技术基本计划》共有四个，这四个基本计划的内容虽不一样，但都是" 一主二辅" 的基本结构。一主就是" 当期基本计划的政策目标" ，二辅分别是" 重点领域选择与投入" 和" 科技体制改革" 。概言之，当期基本计划的政策目标就是未来五年科学技术的发展方向。重点领域选择就是选定基本计划执行的5年期间内，重点投资哪些领域，以确保当期基本计划目标的实现。科技体制改革就是要改善和科学技术有关的体制机制，为政策目标和技术指标的实现提供体制机制上的保障。其中，科技体制改革和重点领域选择与投入存在内在的联系。即科技体制改革既要在长远上服务于基本计划的政策目标，还要考虑到为当期内的重点课题服务。

显然，构成日本科学技术基本计划的三方面政策内容的诉求对象是不一致的。即政策目标是政治决策，和政权的执政指导思想有直接关系，诉诸于社会大众，需要简明、易懂、打动选民，这样的目标的决定者是而且只能是执政党的政治家。重点领域的选择和投入当然必须依赖于知识精英和有影响力的一线科学家，科技体制改革涉及到复杂的行政内容和繁琐的行政流程，这一部分的操刀者非熟知行政业务和流程的资深文职官员莫属。实际上，从研究证据运用的角度看，这三条线也有较大的区别。

1. 政策目标选择的证据及其使用

宏观政策目标的选择通常是一种政治决定，取决于政治家的知识、智慧、敏感和决断力。如日本第4期科学技术基本计划正式发布前夕，2011年3月11日日本东北地区发生里氏9级地震，引发的大海啸造成福岛核电站泄露，带来的灾害和后续影响重大深远。当时执政的民主党政权决定暂停已经在2010年12月制定的第4期科学技术基本计划，根据灾后重建的要求，加以修订，增加救灾复兴的内容，并将其列在政策目标第一条，在第三条中做了进一步强调。

这一决定的证据是显而易见的，就是日本全国乃至全世界都关注的大地震。因为此次地震引发的海啸造成了福岛核电站泄露事故，直接导致了对核电的质疑。实际上，围绕核电安全性、是否继续发展核电等议题，甚至影响了后来的日本政坛，如2012年出现了以反对核电为基本主张的日本未来党。

由于选举时的街头演说、国会上的政策辩论等基本政治活动的要求，日本政治家都比较注意学习，积极汲取新知识、新思想。比如随着近年来对知识产权关注度的提高，现在执政的自民党就在2014年10月24日组织了知识产权讲座，邀请日本知识产权研究会会长、东京大学教授渡部俊也等专家授课。^①

①日本自民党官网信息，https://www.imin.p/activity/conference/weekly.html?wk=-19(检索日期:2015年3月16日)

当然，政策目标选择的素材和证据也可以来自知识精英的建议。2014年10月22日，8名综合科学技术·创新会议的非官方成员联名向该会议全体会议提交了题为" 面向第5期科学技术技术基本计划" 的建议，提出" ①科学技术创新人才的培育和流动; ②强化知识创造的组织改革和制度改革; ③研究经费改革; ④深化科学技术与创新的协同、促进区域内生化创新; ⑤国家应该主导的研究开发; ⑥开展战略性国际交流合作; ⑦和国民交流沟通; ⑧研发投资目标" 等8项建议。这8名综合科学技术·创新会议的非官方成员，实际上就是日本各界知识精英的代表，其本身的学术和社会地位，就构成了其政策主张的有力证据。^②提出根据日本政府的决策习惯，这个建议会成为日本政府对第5期科学技术基本计划的基本考虑。

②日本综合科学技术·创新会议官网信息，http://www8.cao.go.p/cstp/index.html(检索日期:2015年3月16日)。提出建议的8名成员分别是:久间和生(驻会委员，原三菱电机株式会社常任顾问)、原山优子(驻会委员，原东北大学教授)、内山田竹志(非驻会委员，丰田汽车株式会社会长)、小谷元子(非驻会委员，东北大学教授)、中西宏明(非驻会委员，株式会社日立制作所CEO)、桥本和仁(非驻会委员，东京大学教授)、平野俊夫(非驻会委员，大阪大学校长)

2. 重点研发领域选择的证据及其使用

日本社会尊重知识的传统和重视现场的文化，给奋斗在研发一线的有影响力的科学家、工程师对重点研发领域的选择提供了优先发言权。比如，直接为综合科学技术·创新会议的决策起草文本的综合计划部会^③及其下设的基本问题分科会在组成上就吸收了大量一线专家，而且还以专家访谈、专题座谈等形式直接听取专门性很强的专业意见。

③部会是日语表示组织结构的常用语，通常是在本会议(全体大会)之下、分科会之上。为方便计，本文直接采用了本会议、部会和分科会的表述。特此说明。

综合计划部会是科学技术会议下设的机构，主管关于科学技术的基本的、综合性政策的制定。部会由综合科学技术·创新会议议长(即总理大臣)指定的综合科学技术·创新会议的委员及专门委员构成，第1期基本计划制定时除了6名科学技术会议成员，还有26名经济专家、理工专家以及大学教授、研究机构负责人及媒体相关人员组成的专门委员，共计32人^[8]50。

综合计划部会下设基本问题分科会，组织听证会以及集中讨论，为部会决策的推进服务。相对于综合计划部会超过30人的代表各界的委员，分科会成员不到20人。分科会的讨论主要是将问题明确化、听取直率的发言。在这个意义上，基本问题分科会更需要持一家之言以及更接近现场的有识之士^[8]50。

此外，还有针对一线专家的问卷调查。在第4期基本计划制定时，文部科学省要求科学技术·学术政策研究所科学技术动向研究中心以活跃在第一线的研究者、技术人员为对象，对日本科学技术应有的方向、政府的科学技术振兴的方向性等问题进行了名为" 关于科学技术振兴的调查-科学技术专家网络问卷调查" 意见收集的问卷调查。所谓" 科学技术专家网络" 是由科学技术动向研究中心运营的，用网络向专家收集并共享科学技术动向相关的信息的组织，这项调查使用问卷调查的功能，以1724名登陆该网络的会员的科学技术专门调查员为对象进行了调查。在2004年9月6日到9月17日两周的调查期间里共收回189人的回答，其结果在2004年10月19日召开的基本计划特别委员会上进行了报告^[8]66。

当然，科技专家的意见常常有一些基于专业的局限性，也可能产生由于熟悉和钟爱自己从事的专业而带来的偏颇。因此，一线专家的主张通常被用来作为关于重点领域选择的证据来使用。从专业性主张到重点领域的决定，需要经过像科学技术·学术政策研究所、未来工学研究所、以及行政部门的集成、凝练。这样的集成、凝练过程，也是制约和平衡过程。

3. 科技体制改革决定的证据及其使用

明治维新引入文官制度以来，日本在这个方向不断根据自身的实际情况和发展需求予以完善。现在日本的文官制度，已经成为日本社会稳定运行的基本保障。即便发生十年九相^①的政局变动，由于文官制度的稳定，日本的社会经济并没有产生过度的不安。

①1989年到1998年10年间，日本更换了9任首相

日本和科学技术基本计划关联最密切的行政机关是文部科学省。实际上，文部科学省也是科学技术基本计划中规定的科技体制改革措施的直接提出者。为文部科学省体制机制改革措施决定提供证据工作的是该省直辖的日本科学技术·学术政策研究所。日本科学技术·学术政策研究所的前身是日本科学技术政策研究所，2014年更为现名。这个更名更符合文部科学省的政策管辖范围，因为文部科学省既负责科学技术政策、也负责学术政策，更名后，双方的工作联络更方便。此外，这次更名也和综合科学技术会议更名为综合科学技术·创新会议有一定关系，因为综合科学技术会议的更名，体现了重视科学技术与产业、经济、社会相结合的意图，科学技术政策研究所的更名，体现了科学技术与科学技术之外的学术相结合的意图。总之，日本的科技政策和体制，都在力图走出科学技术本身，成为产业、经济、社会、文化中的科学技术，和为了产业、经济、社会、文化的科学技术。这也契合了" 防止政策碎片化" 的循证决策理念。

尽管文部科学省官员从事大量情况调研、政策起草工作，但是和决策有关的基础性证据工作，如基本情况调查、科学技术前沿调查、信息和数据的分析等，都委托给日本科学技术·学术政策研究所。实际上，该研究所从1996年的第1期《科学技术基本计划》起就深度参与其中，主要任务是发现、整理和提出基本计划所需的证据，服务于决策证据的基础工作是其长期坚持的" 科学技术预测" 项目" 研发活动调查" 项目、和" 科学技术指标" 项目。" 科学技术预测" 项目开始于1971年，" 科学技术指标" 项目开始于1991年，" 研发活动调查" 项目开始于1998年，这些长期坚持下来的项目，积累了数据、信息和知识，培养了队伍、人才和智慧，是文部科学省宏观科技决策的证据宝库、头脑财富和有力支撑^②。

②参见日本科学技术·学术政策研究所官网，www.nistep.go，jp(检索日期.2015年3月16日)

在1996年制定第1期《科学技术基本计划》时，曾有仿效美国把科技政策研究所放在总统办公厅的做法、把日本科技政策研究所改放在日本科学技术会议的建议，但是由于文部科学省(当时为文部省)的强烈反对未能实现。可见作为日本科技行政主管部门的文部科学省把作为科技决策证据部门的科技政策研究所看的多重要。科学技术基本计划实施以来，该研究所又承担起科学技术基本计划实施效果评价的任务。按着日本政府科技评价的PDCA原则和流程^①，评价的目的是为下一期科学技术基本计划提供改进的依据，因此，日本科学技术·学术研究所就越发为文部科学省的决策行为所倚重。

①PDCA代表的是工作循环图:P1an-Do-Check-Act，基于这个循环图，评价(Check)的目的是为了持续改进。

实际上，日本科技政策·学术政策研究所所级领导基本上来自文部科学省，这在密切决策和证据关系的同时，也带来限制政策新选项的范围。为避免这种可能性带来的政策趋向保守的风险，2014年启动的第5期科学技术基本计划决策前调研，综合科学技术·创新会议采用了新的委托模式，即在尊重文部科学省证据和提案惯例的同时，直接委托民间机构开展专题调研，如第5期科学技术基本计划决策前调研的国际比较项目直接委托给了2014年排名世界科学技术智库库第6位的日本未来工学研究所。该研究所成立于1971年，从1971年到2013年一直为财团法人，2013年4月1日改组为公益财团法人。未来工学研究所在政策科学、行政管理等领域积累深厚，长期参与日本政府决策的信息和证据工作。

三、 日本科技决策体系中知识精英的证据作用

决策是平衡各方利益和主张的艺术。如果只平衡而无创新，那就是绥靖主义的决策。这种决策，没有任何长远的政治前途。

事实上，在上面讨论的无论政治家主导的政策目标选择、科技精英主导的重点领域选择、还是行政部门主导的科技体制改革，都会以创新的名义尽可能多地谋求主导者自身的利益。在现代社会，决策过度创新带来的风险远大于过度平衡带来的风险，因为，在这个信息和信息工具都足够发达的时代，任何主张都能找到有利于自己的信息并将其作为证据加以利用。不过，日本作为一个政治制度比较成熟的发达国家，业已存在各层级的制约和平衡机制。在政策目标选择时，反对党是制约和平衡的因素和机制; 在重点领域选择时，政治家和行政官员是制约和平衡的因素和机制; 在科技体制改革措施选择时，政治家和知识精英是制约和平衡的因素和机制。日本科技政策的创新，需要从这些制约中找出平衡和创新的均衡解。日本以科学技术基本计划为代表的综合型科技政策不断有所创新、而且不断被实践证明基本有效，也就是不断能找到这样的均衡解，根本原因，在于其能汲取智慧、化解对立、融合差异的决策体系。

现在日本《科学技术基本计划》的最高决策机构是综合科学技术·创新会议(2014-)。综合科学技术·创新会议的前身是综合科学技术会议(2001-2014)是当时日本科技政策的最高决策机构，综合科学技术会议的前身科学技术会议(1959-2001)也是当时日本科技政策的最高决策机构。

根据《科学技术会议设置法》(1959)，内阁总理大臣任科学技术会议召集人(议长)，和科学技术关系密切的内阁成员以及来自民间的有识之士(有识者)担任会议成员(议员)^[8]50。科学技术会议2001年改组为综合科学技术会议、2014年综合科学技术会议改组为综合科学技术·创新会议，其人员组成原则没有任何改变，其职能则是不断得到深化和拓展。如:(1)1995年11月生效的《科学技术基本法》规定" 政府制定《科学技术基本计划》" 和" 政府制定基本计划的机构是科学技术会议" ，直接增加了科学技术会议的职能。(2)2001年日本中央行政改革，在科学技术会议基础上成立综合科学技术会议，职责范围扩展到和科学技术发展有密切关系的人文、社会科学领域。(3)2014年5月19日，日本《内阁府设置法》修订，综合科学技术会议更名为综合科学技术·创新会议，综合科学技术·创新会议的职责是" 在内阁总理大臣、负责科学技术大臣的领导下，从比各省高出一层的立场出发，提出综合性、基本性的科学技术·创新政策的策划、方案，并对其进行综合调整。" 综合科学技术·创新会议的定位是" 重要政策的会议" 。

从这三个机构的职能、名字和人员组成上，不难看出日本科技决策的" 政知互动" 、" 议决合一" 的特点。

从研究决策与证据的角度看，日本科技决策" 政知互动" 、" 议决合一" 的机制，有助于广泛收集证据、反复推敲证据和在证据基础上凝练决策参与者共识、在共识基础上做出决策。这个过程的思维逻辑是基于有限证据的归纳推理，这种推理也是一种或然推理，其结论并不必然正确，但是在现实世界的宏观决策中大量、频繁地使用。日本科技决策" 政知互动" 、" 议决合一" 的机制也有效地消解了在野党在政策辩论时的威胁和社会对或然决策的反弹，主要原因就是知识精英的广泛参与决策和知识精英的证据稳定作用。

对于一项政策的决策者而言不仅要对自己掌握的信息负有说明责任，所提出的作为决策依据的信息还必须是具备科学根据的证据^[8]9。但单纯追求大量的信息对于决策者而言并不是最佳的方法，这会模糊决策焦点，造成不必要的时间、精力消耗。因此，科技决策前的证据收集、提出是科技政策决策前的一项重要工作，也是科技政策学研究的一项重要内容。日本科学技术基本计划的证据形式多样，兼顾了相关省厅及一线科研人员的意见。

四、 启示与建议

日本科学技术基本计划，在形式和内容上类似于和我国科技部发布的科技发展5年规划，在阶位上类似于我国国务院发布的科技发展中长期规划。

我国的宏观科技决策，不管是科技发展5年规划、还是科技发展中长期规划，其制定都需要、而且越来越需要证据。循证决策理论进入我国，特别是科技政策学理论进入我国以来，证据对决策的作用和意义在我国得到越来越多的关注和研究。我国协商政治的特点，不存在针对政策草案的公开辩论环节，对决策证据的要求自然减弱。而处于当前国际复杂环境、国内三期叠加(增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期)的现阶段，科技创新肩负着实施创新驱动发展战略的历史重任，对宏观科技决策精准性的要求越来越高。这就使得证据的作用和意义越来越明显。

与包括日本在内的世界主要国家情况相似，我国的宏观科技决策，同样包括政策目标、体制改革和重点领域。由于我国没有位于部委之上的专门的宏观科技决策机构，宏观科技政策目标的决定和体制改革的决定，都落在国务院科技行政主管部门。这种情况的优势和劣势同样突出。优势是减少决策环节，提高决策效率，劣势是科技行政部门在决策过程中影响力过大，扩张部门利益的主张在缺少足够证据的情况下，也容易进入政策内容。

此外，在决定研发重点领域时，科技行政部门通常借助科技专家的力量来完成。但是由于来自政治家或民意代表的制约，就使得行政部门容易与科技精英结成利益联盟，确定的研发重点领域偏重于科技口自身关注的重点，创新要求高，利益平衡差。

为改进和完善我国科技决策体制机制，建议借鉴日本的经验，具体如下:

第一，深化改革，完善科技决策体制。科技决策精英化短期内无法解决，科技决策的完全证据化(模型化、数据化)，短期内也无法解决，为更好处理由此带来的矛盾，建议一要引入知识精英，淡化科技精英的过度影响; 二要更多地听取一线人员的声音; 三要有效发挥有实力、有影响力的专业研究力量的作用。

第二，改变文风，鼓励用事实说话。在我国普遍缺少政策辩论环节的现状下，强化政策论证，鼓励在论证中用一手数据、信息说话。

第三，深化科技决策方法研究，适当减轻趋势决策思维的影响。我国科技决策中存在着较大的趋势决策思维的影响，应该更多地引入和采用循证决策思维，适当淡化和发达国家比拼的趋势思维的影响，立足自身实际，解决自己问题。