合法性（legitimacy）与合理性（rationality）是政治决策无法回避的两个基本问题。柏拉图在其《理想国》中，通过具有最高智慧和理性的“哲学王”担任国家最高统治者的方式，试图将这两个问题一并解决；中国古代的政治理想则是“内圣外王”的明君和经由科举入仕的官僚共同治理国家，从而达到政治合法性与合理性的高度统一。然而，当“君权神授”已成历史遗迹，代议制民主政治的合法性建立在政治精英由公民选举产生的基础之上；进而，到了“知识爆炸”时代，社会的运行越来越依赖于各种掌握专业知识和技能的人们，政治决策过程几乎不可能离开他们———政府即便拥有大批具有专业知识的官员仍嫌不够，还要以多种方式吸纳各类专家为其决策服务，以此保证和提升决策的合理性。设立提供决策咨询的各类专业的顾问委员会就是重要方式之一，《科学顾问：政策过程中的科学家》一书即是专门研究美国政府科学顾问委员会的兴起及运行的。

该书作者布鲁斯·史密斯（Bruce L.R.Smith）博士在序言中指出：“理解现代政府的关键，在于认识专家知识与政治之间的相互作用。”他选取美国政府中具有代表性的科学顾问委员会为案例，试图分析科学家在民主政治中的作用———这一具有普遍性的重要议题。长期以来，虽然科学顾问一直在西方各国促进科学自身发展的政策咨询中发挥着重要作用，但作者关注的并非这些为政府遴选科研项目或评估研发计划的科学家，而是活跃在美国政治舞台上处理各类涉及科学技术因素的重要政策问题的科学家，特别是正式受聘为科学顾问委员会成员的科学顾问。

史密斯认为，“没有哪个西方民主政体像美国这样倚重外部科学顾问”，他甚至视这一现象为“美国所特有的现象”（p9）^①。在他看来，这是由于美国发达的科技、分权的政体、开放的文官系统、多元化的科学体制、注重舆情的官僚文化以及反国家统制主义和反精英主义的宪政精神等诸多因素共同作用的结果。他指出，自摆脱殖民统治的神权政治后，除了“主权在民”的核心宪政思想外，因科学在人们心目中具备尊重事实、崇尚理性和试验探索等特质而享有的崇高声望，使得“诉诸科学一直是美国国家政治合法性的特有方式”（p12）。然而，美国人民所诉诸的科学不是高高在上或等级森严的“精英主义的科学”，而是具有平民主义色彩的“民主的科学”，一如他们偏爱的多元主义的政治和派别林立的宗教。与此同时，美国政府由于权力有限，不得不动员更广泛的社会力量来共同制定公共政策，即便涉及复杂的科学技术因素的政策也概莫能外。科学本身也许看似高深莫测，可一旦进入政策制定程序，则不得不祛除其“神秘”光环而接受民意的检验———因为任何一项具有合法性的政策，都不可避免地需要各类专家、利益相关者和公民的广泛参与。一位决策参与者兼观察家曾说，政府在“设法”让某一议题“进入国家公共行动日程”之前，必须先“征得五个一流的顾问委员会的广泛同意”（p12）。

① 以下直接引文页码均指该书中译本。

政府开展非正式的科学咨询大致能追溯到美利坚共和国成立之初，18世纪末华盛顿总统还任命了一个外部顾问委员会。19世纪后随着科学技术越来越多地融入政府工作，联邦政府在不断提升其内部专业技能的同时，也开始探寻获得外部技术性支持的方式，尽管这时科学家对政治大多依然漠不关心。20世纪的两次世界大战、尤其是二战，彻底改变了美国政府与科学的关系，两者变得从未有过的相互依存。一方面，面对日趋复杂而棘手的科学技术问题和涉及科学技术的诸多政策议题，政府必须广泛利用和依靠外部科学顾问；另一方面，科学家越来越依赖政府对科研活动和研发政策的支持，对政府决策也难以完全保持中立客观的态度。

实际上，包括科学家在内的享有特定知识领域“特权”的专家越来越多地参与决策过程，在增进政治合理性的同时，也侵蚀着政治过程的合法性，甚至被看作是对民主政治的威胁。正如特纳（Tuner，2001）洞察到的那样，专家在知识领域的“特权”地位是对民主社会平等原则的违背，显然缺乏合法性基础；况且专家的知识及其表达不可能是价值中立或价值无涉的，专家在参与政治的过程中若仅顾及其个人或所属集团的利益，则会损害民主政治的客观、公平和公开原则，既削弱决策的合法性也影响决策的合理性。由此可见，科学顾问制度在改善决策的同时，也蕴涵着其自身建立与运行难以克服的障碍。无疑，事关国家重大问题的决策往往都具有技术的、经济的、社会的多重因素，因而科学家作为政府科学顾问在坚持中立客观的求真传统同时，也必须作为决策参与者“遵守政治过程的道德观念和规范”（p59），这样才能同时增进决策的合理性和维护决策的合法性。然而，科学顾问怎样才能平衡作为科学家与决策参与者而产生的双重身份？在什么情况下科学顾问仅提供技术服务而不直接参与决策或必须充当决策助手而非技术性顾问？科学顾问提升了政府决策的效率还是使决策变得更加复杂化？如何化解决策所涉及的前沿科学不确定性与政治目标确定性之间的矛盾？政府怎样才能提高其有效利用科学顾问系统的能力？美国《联邦顾问委员会法》能否解决科学顾问委员会运行中的公开公平以及利益冲突问题？如此等等都是该书力图探讨和阐释的。

该书作者曾担任政府科学顾问并有多年的研究积累，又利用人脉优势针对顾问委员会成员和政府官员进行访谈，通过美国国防部、环保局、能源部、航空航天局和国务院等5个部门的科学顾问委员会以及总统科学顾问系统的案例研究，试图勾勒出一幅关于联邦科学顾问系统成败和科学顾问宦海沉浮的图景。这些精心选择的案例颇具代表性，既有政府部门的顾问委员会，也有总统层面的科学顾问们；既有成功的典型，也有成败混杂甚至彻底失败的案例。在细致入微的个案研究中，作者深入探讨特定历史背景下决策者与科学顾问之间的互动关系，秉持“同情之理解”平等看待双方，对科学顾问系统的制度和结构探微烛幽，不时插入生动的细节描写乃至逸闻趣事，使其分析阐述既有理论深度又不失生动可读。

通过从国防部到国务院的科学顾问委员会的考察，作者指出政府部门的科学顾问面临的最大问题是由其双重身份带来的两难困境。亦即，科学顾问是应该维护科学超然物外的传统形象还是放下身段为决策者服务？保持中立固然可以独善其身但也会陷入孤立，迎合政策目标会对决策产生影响却也有丧失公信力的风险。科学顾问委员会成败两方面的经验教训表明，要求参与政治过程的科学顾问坚守“独立性”不过是乌托邦式的梦想，决策者和科学顾问之间必须建立良好的互动关系。一方面，政府机构应当充分了解设立顾问委员会的理由，政府官员应当“真诚地希望获得咨询建议”（p200），一旦设立科学顾问委员会，更应该愿意花费时间和资源来支持科学顾问的工作，倾听他们的意见和建议；另一方面，科学家应当认识到政策咨询不同于同行评议，科学顾问只有赢得其所服务的政府部门和决策者的信任，才能有效开展工作，从而实现双赢。作者描述了各种不同情况，例如：国防科学委员会的成功在于科学顾问们巧妙地将“技术性建议与复杂的政治和机构利益融合在一起”（p130），使得科学建议顺利融入国家安全政策；在第一次石油危机中匆忙成立的能源部连自身的政策目标尚不明确，科学顾问间的观点分歧又加剧了决策咨询的混乱，顾问委员会的努力最终只能无功而返；美国国务院的案例则表明，当政府官员不重视甚至无心聆听外部咨询意见，而科学顾问也无耐心了解外交政策的复杂与微妙之处并顾影自怜地夸大自身重要性时，他们的工作注定会失败。

与政府各部门的科学顾问相比，总统科学顾问面临的决策环境更复杂，要处理的问题更宏观，其工作更具政治性。很显然，在科学技术方面需要专家解决的问题，众多部门和机构、利益集团以及其他方面都耗费了大量人力物力进行研究，这些复杂的技术性问题往往在到达总统层面之前已基本得到解决；当总统面对的只是混杂各自立场、利益和视角的各种政策主张时，科学顾问要给予总统的就“不是关于科学的而是关于政策的建议”（p236）。作者的研究结论是：在白宫，一个好的科学顾问“总是能够将自己专业领域的技能融合到总统所面临的决策问题的广泛背景中”（p234）。这里可以看到成功的总统科学顾问与政府部门科学顾问的共同之处，即具备专业知识之外的远见卓识以及把握决策者实际需求的能力；当然，对总统科学顾问而言，还要加上其对总统任期的特定环境中政策制定氛围和提出建议时机的敏感性。

诚然，科学顾问与决策者的良好互动是重要的，对科学顾问制度本身的规范与完善同样不可或缺。1972年10月出台的《联邦顾问委员会法》就是对包括科学顾问委员会在内的各类顾问委员会进行规范的主要法律。二战后美国政府决策过程的开放性和复杂性显著增强，政府决策越来越体现出多元化外部力量的此消彼长，越来越依赖于包括科学家在内的各类外部专家的参与，直至作为决策咨询活动之“游戏规则”的该法出台，才回应了几十年里人们不断累积的关于“外部专家在参与政府决策中能否发挥恰当作用”的担忧（p28）。该法旨在鼓励政府更好地利用外部专家和顾问委员会，同时又确保咨询过程具有合理的公正性和开放度且不受利益冲突的影响，以之同时提升决策的合理性与合法性。然而值得注意的是，针对有人提出修订该法以更严厉地监管顾问委员会的组建与运行的意见，史密斯指出，决策咨询过程是复杂而微妙的，决策者的需求也千差万别，试图以法令的形式来规定顾问委员会的特殊技能和成员构成并统一咨询程序，既不可行也不明智。程序固然重要，实效更为关键———咨询过程不应拘泥于顾问委员会的法定授权，政府自身最了解怎样的顾问系统才最有效。以构建决策者与科学顾问间的关系为例，真正的信赖关系其实常常建立在非正式互动而不是正式规范的基础上。尽管如此，该法还是为顾问委员会提供了监管框架，也为美国公众看待和破解决策咨询中科学家的两难困境提供了参照系———公众本能地意识到专业知识的局限性以及科学顾问作用的有限性，因为“治疗民主弊端的办法是更加民主”（p26）！

近年来，我国科学家参与政府决策咨询日显突出，在各级政府的公共决策过程中专家身影频现。虽然我国以院士为代表的专家群体的意见建议越来越受到最高决策层的关注，中国科学院和中国工程院还被赋予国家科技和工程领域“最高咨询机构”的称号，但专家咨询制度在实际运行中往往不尽如人意，出现了咨询“空洞化”和“符号化”，以及专家滥用知识“特权”的倾向（王锡锌，2007）。我国应如何设计和规范专家咨询制度？应怎样在专家参与政治决策中同时保证决策的合理性与合法性？应怎样构建我国公共决策体制中政府决策、专家咨询和公众参与这三者间的关系？掩卷长思，史密斯这本解析美国科学顾问成败之谜的书也许会给我们一些启迪。