在水资源时空分布不匀的约束下，作为一种技术干预，调水工程通常被视为应对水短缺的重要手段。调水工程虽然能够增加水获取量，但不能增加水的自然存量。调水工程在打破“一方水土养一方人”的地域限制的同时，也重组着有限水资源在不同主体间的分配。在水资源供需矛盾不断深化的背景下，如何对有限的水资源进行分配实际关系着每个人的生存利益。调水工程并非单纯的技术问题，其所带来的水分配重组也是一个社会问题。

围绕调水工程所带来的水分配问题，已有研究更多从经济学视角出发，以水资源的自然性短缺为前提和出发点，以新自由主义为信条，将水资源视为商品，并基于产权经济学理论，试图通过明晰产权、建立水权交易市场，利用市场机制引导水权的流转，实现水资源的优化配置^[1][2][3]。从问题提出的方式来看，这类研究普遍具有规约性，更多的回答是如何对水资源进行分配以实现经济效益最大化的问题，不足以阐释造成水短缺的原因以及调水工程所带来的水分配重组过程。在Kerkvliet看来，政治是有关资源的控制、分配、生产以及这些活动背后所隐含的价值和理念。基于此，水分配也可以理解为一个政治过程，内部充斥着不同用水主体间的竞争、协商和话语，用水主体间的社会权力关系最终决定着水资源的分配结构^[4]。为更好地理解调水工程所带来的水分配重组问题，有必要引入一个政治视角。本文以南水北调工程为例，在梳理有关调水工程的水短缺叙事^①的基础上，旨在探究调水工程背后被水短缺叙事所遮蔽的水分配政治过程及其机制与逻辑。

在调水工程的讨论中，水短缺作为一种主导话语往往被视为不受质疑的前提。然而，水短缺叙事的表征并不必然意味着水资源的自然性短缺，即使在资源型缺水地区，不同个体的水短缺体验也存在差异。需要明确的是，将水短缺视为一种话语建构并非为了否定资源性水短缺的存在，而是为了更好地理解隐藏在水短缺叙事背后并支配水分配实践的权力运作机制。在福柯看来，话语是权力的产物，权力靠话语来运作和强化^[5]。由于话语实践能够生产行动空间，对水短缺叙事的追问有助于揭示被单一主导话语所压制的内容及其背后的权力意志。

在关于水短缺的表征中，主要存在两类为调水工程提供合法性的叙事—自然性水短缺和经济性水短缺。自然性水短缺叙事通常化身为马尔萨斯命题，在放大人类水需求和供给缺口、制造水危机景象的同时，将水短缺归因于自然界可利用水资源的有限性。在这类叙事中，关于自然性水短缺的表征也多是静态化和规约性的，通常借平均化数字和经济性指标为表述工具，在具有封闭性的话语空间中建构事实的客观性，营造的是不容置疑的话语效果^[6]。较为常见的例子是瑞典水文学家Malin Falkenmark提出的水资源压力指标。该指标将人均水资源量视为衡量水短缺的标准，认为人均水资源量低于1000立方米的国家和地区属于水短缺地区^[7]。这类衡量标准经常出现在有关调水工程的政策话语中，并成为政策决策的依据和出发点。尽管如此，这类水短缺叙事也遭致了很多学者的批判，以贾绍凤为代表的学者认为，平均化的衡量指数具有片面性，缺少对水短缺时空差异性以及用水主体水需求差异性的考量^[8]。此外，人均水资源拥有量并不意味着每个个体都能够获取平均水量。Savenijie也指出，水短缺的数字性衡量指标具有“欺骗性”，因为它忽略了水短缺所嵌入的社会背景^[9]。总的来看，自然性水短缺叙事具有去政治化的效果，剥离的是水短缺所嵌入的社会关系，将水短缺自然化容易遮蔽制造水短缺的社会因素以及水短缺背后不平等的水控制关系^[10][11]。

相对于自然性水短缺叙事对水短缺的社会性的抽离，经济性水短缺叙事增加了社会经济维度的考量，认为自然界的水资源足以满足人类需求，导致水短缺的原因在于水获取的技术和经济投资能力的短缺。这类叙事多从技术角度衡量如何应对水短缺，在很多政策和发展干预项目话语中体现为一种简化逻辑—将水短缺问题化约为技术问题，折射的是一种工具理性。但是，作为社会建构的产物，技术本身负载着价值，以水获取为目的的技术设计实际也在形塑着水资源的分配过程^[12]。将技术视为中性的操作体系，不仅容易剔除调水工程等水短缺应对技术所嵌入的社会关系，而且可能进一步强化既有的不平等的水分配结构。总的来看，经济性水短缺叙事也是一种去政治化叙事，虽然能够为应对水短缺的技术手段提供合法性，但容易遮蔽水短缺背后的水分配问题以及不同主体间水控制权的差异。为全面理解水短缺叙事，需要对水短缺叙事背后的水分配实践过程进行追问。

作为应对水短缺的重要手段，调水工程主要通过“开源”解决水短缺问题，但值得追问的是，调水工程开的是谁的源，满足的又是谁的水短缺需求？本部分以南水北调工程为例，试图揭示调水工程背后被水短缺叙事所遮蔽的水分配过程及其逻辑。

南水北调工程的最初设想出现于20世纪50年代，旨在将南方长江流域的水调入北方的淮河、黄河和海河流域，以此解决北方黄淮海流域的水短缺问题^[13]。作为世界上最大的调水工程，南水北调工程总体呈现的是“四横三纵、南北调配、东西互济”的布局，四横指的是调水涉及的四大流域，三纵指的是由西向东分别从长江上、中、下游调水的三条调水路线，即西线、中线和东线。西线主要是将长江上游支流水引入黄河，增加黄河上游水量；中线主要依托长江支流汉江上游的丹江口水库，必要时从长江干流引水至丹江口水库，利用地势差将水库水通过输水渠引到华北；东线在江苏扬州附近把长江水抽进京杭运河后提水北送。据国务院南水北调工程建设委员会办公室的网站介绍^[14]，南水北调工程规划的最终调水规模为448亿立方米，东中西线的调水量分别为148亿立方米、130亿立方米和170亿立方米，各线工程分期实施，总工程的完成约需40–50年。目前，除西线外，东线和中线已分别于2002年和2003年开工。东线山东段于2013年6月通水成功，中线一期工程于2014年12月开始通水。

以上是南水北调工程规划方面的介绍，从中不难发现，南水北调工程的设计存在两个预设前提：一个是北方缺水，二是南方水充沛。北方的水资源短缺和南方的水资源丰富表征不仅为南水北调工程提供了合法性，而且被视为不受质疑的事实。在主流叙事中，经常可以听到这样的话语，北方的缺水问题日趋严重，属于“资源性缺水，黄淮海流域仅靠当地水资源已不能支撑起经济社会的可持续发展”^[15]，“缺水地区要开源，必须调水，以缓解日益严重的华北水资源危机”；而“长江水资源丰富且较稳定，长江的入海水量约占天然径流量的94%以上”，“滔滔长江每年将1万亿立方米水东进大海”，“付之东流殊为可惜” ^[13]。然而，据《吕氏春秋》的描述，“河出孟津，大溢遂流”，中国北方在历史上并不缺水。北方当前的水短缺并非纯粹的资源性水短缺，更多的是人类活动干预的结果^[16]。然而，在南水北调的论证中，缺水仅被作为工程立项的一个事实起点，北方为何会缺水却很少被提及。此外，北方缺水的主体在主流叙事中也是被同质化的，似乎北方所有需水主体都在遭遇同样的水短缺。事实上，北方的需水主体和水短缺体验都存在着差异性。以北京市为例，虽然北京目前年均用水缺口达15亿立方米，但从实际用水情况来看，并未出现水紧张。由于“谁的水短缺”的问题关系到实际的水分配问题，因此有必要绕过北方自然性水短缺的表征画面，进一步考察南水北调工程满足的是谁的水短缺以及被边缘化的是哪些用水主体。

从供水对象来看，黄淮海流域是南水北调工程的主要受水区，东中西三条供水线主要供给的是华北平原东部、华北平原中西部以及黄河中上游各省区^[13]。尽管南水北调工程是为了解决“北方”的缺水问题，但从用水主体来看，“北方”只是一个抽象词汇，城市才是南水北调工程最大的受益者，农村和农业的水需求是被边缘化的。就调水线的供水对象来看，中线工程主要向河南、河北、天津、北京四省市沿线的二十余座城市供水，东线山东段工程主要是为解决调水线路沿线和胶东地区的城市及工业用水。据国务院南水北调工程建设委员会办公室网站介绍，将供水对象确定为城市主要有三个原因，“一是城市人口相对集中，耗水量和缺水量大；二是城市经济、社会发展较快，受水资源制约严重；三是城市中企业、居民具有一定的水价支付能力，有利于贷款的偿还。”据此，不难发现，相对于城市的水需求，农村的水需求被放于次要位置。于静洁和吴凯也曾指出，南水北调工程可能会改善华北地区的农业用水环境，但不可能增加农业供水量。尽管在供水分配上官方话语有提及“在保证城市发展需水量的同时，可逐步置换挤占农业及生态用水”的表述，但毋庸置疑的是城市拥有优先用水权^[17]。从伦理层面来看，将城市列为主要供水区的背后潜藏的是实用主义价值观。根据实用主义原则，效益最大化的行为是最好的行为。由于农业用水效益较低，农业在用水上不仅被问题化，而且被贴上了“低效”、“浪费”的标签，同时也催生了关于如何使农业节水的讨论。这里值得追问的另一个问题是，农业节水是为了满足城市或工业所需还是生态所需。

事实上，在南水北调工程实施之前，水资源短缺的北方内部就已经出现了城乡以及工业和农业之间用水不平等的现象，农业水权不断被削减并让位于城市和工业用水。据我国水利部《中国水资源公报》的数据显示，自1997年以来，在全国总用水量不断上升的情况下，生活和工业用水的比例逐渐增加，而农业用水量的比例在逐年递减^[18]。就水资源分配来看，曾国熙等的研究指出，黄淮海流域内工业供水保障率要高于农业，工业在干旱缺水年份享有优先用水权^[19]。以北京市为例，李鹤和黄晶等的研究也指出，受来自工业、生活和生态用水的压力，北京的农业用水量近二十年来成为被大力压缩的对象，之前用于农业灌溉的官厅和密云水库也转为北京市饮用水水源，农村在水资源管理中的参与权是缺失的^[20][21]。针对农业用水向非农用途转移的现象，王学渊等称之为水资源“农转非”，并就此现象对农村发展的影响进行了探讨，基于在河北省村庄的案例研究，他们认为水资源“农转非”不仅侵犯了农民的水权，而且给当地村民的生产、生活方式及生存环境带来了影响，在导致当地农作物种植结构单一化的同时加重了当地村民的非农就业压力，并破坏了村庄的生态环境^[22]。总的来看，南水北调工程实质是以北方的水短缺名义满足的是北方内部城市和工业的用水需求。农业节水说实际上也是在挤压农业用水空间以满足城市和工业的用水需求。尽管在衡量北方缺水状况时，很多农村生产和生活用水不安全的人口也被列入了水短缺群体，但在实际的水分配中，他们的水需求处于边缘位置。

关于南水北调的另一个预设是，长江流域的水量“丰沛”、“稳定”。我们经常能听到这样的话语，“长江入海水量占径流量的94%以上”，如果不加以利用就会“白白流入大大海”，甚为“可惜”，“滚滚长江向东流，流的都是煤和油”。但在钟水映看来，仅从流域入海的水量来判断流域是否拥有富足的水资源可供调剂其实是一种“虚假判断”。一方面，看似“白流”的水资源不仅是维持流域生态基流所必需的，而且承载着流域内部的各种生计活动；另一方面，虽然长江流域在水资源量上看似丰富，由于水资源具有时空分布不均性，水量的丰富性并非常态而是具有时间阶段性^[23]。郭海晋等指出，“长江降水量和河川径流量的60%到80%都集中在汛期，长江流域水资源量的年际变化也较大，经常会出现连续丰水和枯水年的情况”。此外，从水质来看，长江流域由工业排污导致的水污染情况也在挤压着流域内水资源的可利用量，引发了不同程度的缺水状况，并催生了“守在江边无水喝”的说法^[24]。据长江水利委员会编制的《长江流域节水现状调查分析报告》，“长江流域的167个城市中，有59个城市不同程度缺水，其中26座城市属严重缺水”。总的来看，长江流域的水资源量并非主流叙事中所描绘的“充沛”，被调出的水实际上也在影响着南方的水资源利用状况。杜耘等的研究发现，南水北调的中线调水工程对下游的航运、水质、农业灌溉、工业生产及城市发展等都带来了不同程度的负面影响^[25]。

关于长江水“富余”的表征实际是简化视角下有选择性的成像，并不能代表长江流域水资源的真实状况，其在为调水工程提供合法性的同时，不仅忽略了河水的季节变化性、流域内依赖于河水的生计方式以及原有的用水主体，而且遮蔽了流域内部的缺水现象以及区域间水权转移带给调水区的影响。从法律多元化视角来看，长江水之所以“富余”也是国家正式法框架对习惯法“不可见性”的结果。根据我国《水法》规定，境内的水资源都属于国有。正式法框架下，除家庭生活等少量取水外，河流水资源的取用需要申请用水许可证。而在国家的调水视野中，可见的只有具有用水许可证的正式水权，未被纳入正式法框架的地方性非正式水权是被弱化和边缘化的^[26]。在黄钟看来，南水北调工程的决策过程也是一个政治过程，关系着调水区、受水区以及沿线地区的利益分配^[27]。就调水区而言，其决策权是缺失的，被转移的水资源非但没有补偿，还需内化并承担水权转移带来的代价以满足北方城市的水短缺需求。由于长江流域内部同样面临着不同程度的水短缺，调水工程实质也在强化着调水区内部以及调水区和受水区之间的水张力。就水资源污染的流动性和扩散性特点来看，南水北调工程通过衔接南北不同的区域性流域，也在放大着水污染带来的风险。

从上述两部分可以看出，北方的水短缺只是局部少数主体的水短缺而非纯粹的资源性水短缺，南方的水充沛表征也只是一种被建构的幻象。关于北方水短缺和南方水富足的强势话语是被媒体和官方话语所“制造的同意”，实质是为调水工程提供合法性^[28]。南水北调工程凸显的是水供应量的增加，但遮蔽的是水分配重组所促生的区域间、区域内部的利益分割以及水获取的不平等问题。总的来看，南水北调工程并非是中性的，作为价值的载体，其所嵌入的水分配过程折射着以经济增长为中心，偏向城市和工业的发展主义逻辑^[29]。

在发展主义意识形态的指导下，经济效益最大化成为支配水分配的主要运作原则，为合理分配有限的水资源，需要提高“未被利用”的水资源的利用率，减少经济效益低的用水量并将转移出来的水用于经济效益更高的区域和部门。在主流节水叙事中，农业用水因为用水效益低不仅被问题化，而且被视为需要改造的对象。但在Rutgerd Boelens和Jeroen Vos看来，用经济效益原则衡量用水行为高效与否的做法是值得考量的^[30]。因为效益是一个相对性概念，不同用水主体因价值观、利益需求及用水目的的不同，对效益的理解也不同。将经济效益作为单一标准用来衡量所有用水行为实际遵循的是一种简化逻辑，抹除的是用水主体之间的差异性，并且容易导致水权的掠夺和不公平转移。

以城市为主要供应对象的南水北调工程实际是对城市和工业为中心的水分配结构的延续，城乡之间既有的用水不平等关系在被强化的同时，农村和农业在新的水分配格局中被进一步边缘化。相对于不断增长且具有优先用水权的城市和工业的水需求，如钟水映所言，“调水只是杯水车薪，调水越多，缺水越厉害”^[23]。陈文科也认为，南水北调工程只能在短期内缓解水资源短缺引发各种矛盾，不可能从根本上解决北方地区缺水问题，因为作为加剧北方水危机的工业化和城镇化因素并未得到应有的重视；以全国大耗水高耗能产业重化工布局的重点地区京津冀为例，虽然三地都在进行产业结构调整和升级，但大耗水高耗能工业在产业格局中仍占据着大比重。在北京，石油加工、炼焦、化工和钢铁仍然是传统工业支柱；就天津而言，大耗水产业虽然增速减缓，但支柱地位不可动摇。此外，南水北调工程以城市为中心的供水理念也影响着调水渠道的设计，并从硬件设施上建立了水分配的空间边界，对农村用水产生了排斥性^[31]。笔者曾于2012年参与了一项针对河北省农村灌溉水管理状况的调研，在一个村庄看到有南水北调的水渠经过，原以为水渠能够增加当地灌区断水后的水供应，但当地村民介绍说，路过村庄的水渠在当地并没有放水口，村民虽然能够看到水从眼前流过，却无法使用，还要为工程提供土地。鉴于南水北调工程的成本和效益分配，贾绍凤也曾指出，南水北调工程具有劫贫济富的性质并且加剧了城乡的不平等^[32]。

南水北调工程是众多跨区域调水工程的一个缩影，为保障水源地水质以及修建调水工程而导致的移民问题也是值得关注和反思的重要议题。以广东河源市为例，为了给深圳、香港等发达城市供水，广东河源市在水库修建过程中对一些村庄进行了搬迁安置。吴思敏基于两个移民安置点的调查发现，“没有地、没有水”成为了部分水库移民生存境遇的真实写照。水库修建完成后，通过调水交易，地方政府获取了经济收益，但处于生活困境中的水库移民在重组的水分配格局中不断被边缘化，并承担着城市发展的代价^[33]。

调水工程的本质是一个水分配问题。囿于水资源的有限性，调水工程如何重组水资源的分配结构关系着相关利益群体的生存利益。为调水工程提供合法性的水短缺叙事在何种程度上形塑水分配过程同样值得追问和反思。为全面理解调水工程所带来的水分配重组过程，需要对话语层面的水短缺叙事以及实践层面上不同主体的水短缺体验进行双向考察。从政治视角理解调水工程所带来的水分配问题需要侧重关注水分配所嵌入的社会权力关系，追问具体水权如何分配？水分配的规则和内容由谁决策？水分配话语的表征体系如何运作？^[34]需要明确的是，这里的水权概念意指嵌入在一定意识形态、社会制度和结构之中的用水主体之间的权力关系。水权所嵌入的社会权力关系决定了水权的内容、分配和合法性，并在水权实践中得到强化和再生产。

有学者指出，人类现存的水资源量以及所拥有的技术和经济能力足以保证所有人的水获取安全，问题的关键在于如何选择形塑水分配的制度安排^[6]。从政策制定层面来看，政策决策者所秉持的水分配理念直接影响着实际的水分配过程。为了更好地保障和维护每个公民的平等水权，围绕调水工程所带来的水分配问题，本文提出以下两点政策建议：第一，水是一种虚拟商品，水资源分配不能完全交给市场即以经济效益最大化为主导原则进行配置。这是因为水资源的有限性和不可替代性决定了水不可能从属于市场的供需原则以适应不断增长的市场需求^[35][36]。在市场主导的水分配中，水资源只会流向有支付能力的人，穷人将会被不断边缘化，很容易带来水分化和水冲突问题^[37]。第二，水是一项基本人权，水分配的公平与否关乎每个个体的生存和生计，保障和维护每个公民平等的水权既是政府的责任也是政府的合法性基础。贫困及弱势群体的水权在水分配政策中占据何种位置以及这些水权在实践层面能否实现是衡量水分配政策公平与否的一个关键性因素。在调水工程以及水分配决策过程中，政策决策者应该给予公众更多的参与权和话语权，确保公众拥有平等的用水权。

① 本文中的叙事指的是话语的一种类型。基于福柯的话语权力观，本文关于水短缺的叙事分析侧重考察的是水短缺的相关话语如何生产意义，背后存在何种的权力体系并如何形塑水分配实践。