1986年《矿产资源法》(以下简称《矿法》)提出了矿业权的概念之前，发现的矿产地无偿交给工业部门开采。但是《矿法》并未对矿业权进行解释，直到《关于印发 < 矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》(国土资发〔2000〕309号，以下简称309号文)做出规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权, 适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”“矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。”矿业权出让才正式在规范性文件中予以明确。但是矿业权出让制度却自1986年以来一直在发展。

按照中共中央、国务院《生态文明体制改革方案》要求，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《矿业权出让制度改革方案》。矿业权出让制度改革出现了振聋发聩的重大举措。矿业权出让制度改革是生态文明建设的重要内容，也是中国矿业适应新时代中国特色社会主义的关键一步。推进矿业权出让制度改革既是总结《矿法》出台30多年来矿业权管理实践的必然，也是解决当前矿业权出让问题的迫切需要，更是持续推进下一步改革的顶层设计。本文根据公开信息，结合日常研究，就《矿法》颁布之后的矿业权制度改革问题，梳理了矿业权出让制度的5大框架，讨论了其坚持问题导向、实事求是的改革路径，提出了相关建议，希望对扩大共识、深化改革有所裨益。

1 矿业权出让制度的框架

1986年出台、1996年修改的《矿法》，提出了矿产资源有偿使用的原则，建立了矿业权制度，经过30多年的发展，形成了以国土资发〔2006〕12号文确定的以勘查风险分类出让为基本原则、竞争和非竞争并存的分类分方式出让制度体系。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，对矿业权出让制度进行了顶层设计，并在六个试点省区推进矿业权出让制度改革。

总体看，目前矿业权出让制度基本形成了矿业权区块设立制度、矿业权区块出让方式制度、矿业权出让经济管理制度、矿业权出让审批权限划分制度、矿业权出让监管制度五大制度体系。这五大制度基本解决了五个方面的问题：矿业权从哪里来？以什么方式出让？经济收益怎么收？谁来出让？出让怎么监管？

1.1 矿业权区块设立制度

矿业权区块设立制度主要要解决矿业权物理空间在哪里，有多大范围，怎么设立等系列问题。探矿权采矿权区块是设置矿业权的物理空间。在矿业权设置之前，该物理空间只是一定的区块范围。一个矿业权的区块范围实际上就是矿业权的产权单位。我国矿业权区块设置制度演变过程中，主要有以下几个过程。

第一阶段(1986—1998年)：使用勘查面积和采矿权范围作为矿业权的产权单位，区块设立尚未作为一项制度。1986年的《矿法》规定了国家在矿产资源管理中的所有权与使用权的适当分离原则，法律创立了探矿权和采矿权制度，使用勘查面积和采矿权范围概念。1994年《矿法》实施细则明确基本区块是探矿权范围的度量工具，但是这个基本区块是度量探矿权大小的单位，不是一个矿业权的产权单位。

第二阶段(1998—2006年)：勘查开采区块制度逐步建立，矿业权设置制度萌芽。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院240号令，以下简称240号令)提出了勘查区块登记管理的概念。1998年颁布实施的《矿产资源开采登记管理办法》(国务院241号令，以下简称241号令)仍然使用采矿权范围概念。《关于印发 < 煤炭国家规划矿区矿业权设置方案编制要求>》(国土资厅发〔2006〕26号)提出了拟设矿业权区块的概念，以矿业权区块为依托，拟新设、调整、整合探矿权和采矿权。该文正式将采矿权区块作为采矿权的产权单位，并提出了煤炭国家规划矿区矿业权设置方案编制要求，初步提出了煤炭矿业权设置制度。

第三阶段(2011年至今)：矿业权设置制度日益成熟，并被《矿业权出让制度改革方案》吸纳。《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》(国土资发〔2011〕55号)将勘查区块的概念由煤炭单一矿种扩大的全矿种，并明确了不同风险类型勘查区块和开采区块的设置原则。在全国推进矿业权设置方案制度。2015年《国土资源部关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知》中，将矿业权设置方案改为矿业权设置区划，矿业权设置技术和设置制度纳入矿产资源规划。

矿业权区块设立制度的建立解决了矿业权从哪里来的问题，明晰了矿业权的产权单位，对于矿业权管理制度适应社会主义市场经济要求具有重要意义。但是，有专家表示，矿业权设置区划纳入矿产资源规划后，有弱化的趋势，这个值得跟踪研究。

1.2 矿业权出让方式制度

矿业权出让方式制度是矿业权出让制度的判断市场在资源配置中是否发挥决定性作用的关键。矿业权出让方式制度也经历了几个阶段的变化。从1986—2017年，矿业权出让的方式的核心是从全部无偿到逐步有偿，在这个过程中具体可以分为如下几个阶段：第一阶段(1986—1998年)：无偿授予。1986年的《矿法》规定了探矿权采用申请审批方式无偿授予，采矿权分申请主体采用申请审批方式无偿授予。第二阶段(1998—2003年)：树立有偿出让理念，不分类有偿出让。1996年修改的《矿法》提出有偿取得，但是未具体规定，240号令提出探矿权不分类，以申请在先和招标、拍卖出让方式有偿出让；241号令提出采矿权不分类，以申请审批和招标、拍卖出让方式有偿出让。由于这一阶段的文件没有提出招标和拍卖两种有偿出让的具体条件，并且也不是强制性规定，实践中，更多的是以无偿的形式出让。第三阶段(2003—2006年)：分类有偿，有偿出让从理念走向实践。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号)(简称197号文)探矿权分类以申请在先、招标、拍卖、挂牌四种方式出让；采矿权分类以申请、招标、拍卖、挂牌四种方式出让。招拍挂三种出让方式成为强制性规定，而且条件明确，有偿出让在实践中有序铺开。第四阶段(2006—2017年)：分风险有偿，出让方式细化完善。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号)(简称12号文)提出探矿权分类以申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议五种方式出让；采矿权分类以招标、拍卖、挂牌、协议四种方式出让。第五阶段(2017年—今)：一律有偿。《矿业权出让制度改革方案》提出除特殊情形下协议出让以外，原则上一律招拍挂出让，“市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益”。

总结发现，我国的矿业权出让方式经历从申请审批、招拍挂扩大到一律招拍挂出让的变化，出让对价从全部无偿、部分有偿到全部有偿的变化，逐步推进市场在资源配置中发挥决定性作用，符合我国社会主义市场经济体制建设的潮流。

1.3 矿业权出让经济管理制度

矿产资源是国家所有的，但他首先要转化为矿业权资产，然后投入到勘探开发再生产中，最后产生矿产品才产生价值。国家投入了矿产资源，企业投入了资金。因此国家要实现国家所有者权益。矿产资源国家所有者权益主要矿产资源的地租，分为绝对地租和级差地租，但是由于我国做了大量的地质工作，因此还有国家投资者权益，这体现为矿业权出让收益。由于我国资本充裕，对于矿业权出让收益来说，还有国家提供了投资机会的收益，我国矿产资源国家权益实现的方式主要是通过矿产资源有偿使用制度，1984年以前计划经济背景下的矿产资源勘查开采，矿产资源是无偿使用的，从1984年以后，逐步形成了四个方面的税费金制度，一是1984年开征以自然资源为课税对象，为调节资源级差收入(级差地租)并体现国有资源有偿使用而征收的资源税，按应税产品的产量和规定的单位税额计征。二是1994年正式开征定义为所有者收益(绝对地租)的资源补偿费。三是1996年确立矿业权价款(国家投资者权益)制度确保国家投资者权益。四是1998年开征矿业权使用费(使用矿区的费用)，推行最低勘查投入制度。2017年矿业权出让制度改革方案和矿产资源权益金制度改革方案出台以后，将补偿费并入资源税，实现绝对地租和级差地租并轨，将矿业权价款变为矿业权出让收益，包含了矿业权投资者机会，将矿业权使用费改为矿区占用费，并要求提高最低勘查投入标准。

整体来看，矿业权出让的经济调节制度是化繁为简，有利于减轻矿业权人负担，并且试图建立更为灵活的调节机制，有利于提高市场活跃度，但是对于税费的征收技术提出了更高的挑战，对税费征收队伍提出了更高的要求。

1.4 矿业权出让审批权限划分制度

改革开放以来，国家持续推进简政放权。1986年，矿业权制度出台以后，探矿权采矿权部省两级审批；1998年以后，国务院240号令规定探矿权部省两级审批，241号令规定采矿权部省市县四级审批。这极大的调动了市县政府开发矿产资源的积极性，培养了专业队伍，提升了管理能力，推进了矿业经济的快速繁荣。此后，矿业权审批权限进一步下放，到2002年左右，矿业经济复苏，走向一个高潮。伴随着矿业经济的高潮，基层矿管能力成长不足，矿业出现一些乱象，国务院开展整顿规范，审批权限从2005—2008年逐步上收，2009年整顿规范结束后，审批权限持续下放。2017年矿业权出让制度改革方案，进一步将探矿权采矿权审批权限下放，探矿权保留6种矿产在国土资源部，采矿权保留17种矿产。随后，国土资源部第75号令已经在六个试点地区委托下放了矿业权出让改革方案规定的审批权限。

可以看出来，我国矿业权审批权限管理总体上经历了从集权管理到权力下放的过程，这个过程中，调动了矿产资源所在地的积极性，培养了地方政府的矿政管理能力，推动了地方经济发展，促进了矿业市场繁荣，为矿产资源开发领域推进治理体系和治理能力现代化，奠定了一定的基础。

1.5 矿业权出让监管制度

矿业权的出让监管也可以划分为三个阶段。第一阶段是伴随着矿业权制度建立的初级监管制度。1986年，《矿法》建立了矿产资源勘查开发需统一规划，进行源头管控。1987年国务院颁布《矿产资源监督管理暂行办法》，明确提出了矿业权出让后矿产资源勘查开采活动中的主要内容、监管手段等核心内容，明确建立矿产督察员制度。第二阶段，行政监管的机制进一步完善，监管抓手进一步加强，主要从2003年开始。一是加强了县(市)的监管职能。《市(地)县(市)级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法》(国土资源〔2003〕17号)加强了市(地)县(市)级国土资源主管部门对矿产资源勘查、开采的监督管理工作。二是《矿产督查工作制度》(国土资发〔2003〕62号)落实建立了矿产督察员工作制度。三是《关于建立探矿权年度检查制度的通知》(国土资发〔2003〕149号)建立了探矿权年检制度，2004年又建立采矿权年检制度。但是年检制度于2016年取消。第三个阶段主要是信息化监管逐步加强并逐步完善。从2007年开始，逐步建立了全国矿业权实行统一配号制度、全国矿业权出让转让公示公开系统、矿业权人勘查开采信息公示系统，通过信息化监管进一步加强了对全国矿业权出让的监管能力和水平。2017年，矿业权出让制度改革方案，进一步对信息化的监管予以了肯定。总的来看，矿业权出让监管实现了从现场监管为主到发挥信息监管作用的转变，技术水平的提高，信息技术的利用促进了监管水平的提高。

实践是理论的先生。生产力的发展推进生产关系的发展。《矿法》出台30多年以来，伟大的中国矿业实践，推进矿业权出让五大制度取得了极大的进展。有些制度收到经济社会发展和外部体制机制环境的影响，也有些反复，但是总体来看，成效明显，经验不易，应尽快消化吸收。同时，这些制度进步和经验大多都是通过规范性文件确定的，有的突破了《矿法》，应加快《矿法》修改进程。

2 矿业权出让制度改革的路径

总体来看，当前矿业权出让制度改革既吸收了过去的成熟做法，也解决了一些迫切的问题，也为下一步改革布置了相当的任务，对矿业权出让制度的过去、现在、未来都给出了答案。

2.1 吸收了“一法三令”以来的成功探索和实践经验

一是吸收了矿业权区块设置制度。自2006年以来，煤炭矿业权设置方案相关制度推进以来，效果明显。2011年推广到全国。2015年纳入矿产资源规划。矿业权出让制度改革要充分发挥矿产资源规划的源头管控作用，可以说吸收了矿业权区块设置制度。

二是进一步肯定了国土资源部已有的审批权限下放。矿业权出让制度改革方案在1998年以来国土资源部下放审批权限的基础上，进一步扩大了下放审批权限的力度，充分肯定了国土资源部已有的审批权限下放。

三是充分吸收了全国矿业权统一配号系统等信息化监管手段。矿业权出让制度改革方案提出“严格出让交易监管，建立全国联网的矿业权出让信息公开查询系统；加强配号监管服务，全面实行痕迹管理；改革矿业权人监管方式，全面实行矿业权人勘查开采信息公开制度。”这些都是对现有信息化监管手段的肯定，并提出了更严格的要求。

2.2 解决了许多重要的问题

一是解决了矿业权出让方式未充分发挥市场在资源配置中的决定性作用问题。在从计划经济向市场经济转型的过程中，传统的矿业权出让方式管理更加重视地质勘查规律，对市场规律重视不足。2006年12号文件，按照地质规律，将矿产的找矿难度划分为高风险、低风险和无风险矿产。高风险探矿权申请在先，低风险探矿权招拍挂出让，无风险直接出让采矿权。但是以风险分类划分矿业权出让方式难以完全满足勘查规律，市场规律重视不足。具体看来有两个方面的问题：

第一，高低风险矿产的分类，情况复杂，很难合理分类。但是由于地质规律本身还在不断完善，这就使得风险划分存在认识论的困境，风险划分难以穷尽真实情况，在实践操作上具有一定的难度。如煤炭，一般算低风险，但是福建、江西一带，煤层埋藏深度大，福建还在火山岩下找到煤炭，风险就比较高；沉积变质型的铁矿就有可能是低风险，内生矽卡岩型的内生矿床，就有可能是高风险。

第二，风险分类除了考虑地质规律外，还要考虑工作程度，增加了管理难度。1949年以来，国家做了大量的地质工作。有专家说，我国的地质工作程度是全球最高的。因此，我国高风险矿产的平均地质勘查风险大大较低了。然而很难准确评价。

新的改革方案，让市场判断风险，决定出让收益，将政府勘查判断风险的历史做法交给市场，由市场判断风险，往前走了一大步。在风险问题上，将政府从以前既当运动员，又当裁判员的困境中解脱出来，让市场当裁判员，在矿业权资产出让时，成为独立的运动员，起到了很好的效果，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用。

二是解决了协议出让矿业权国家权益难以保障、廉政隐患大的问题。协议出让最大的问题在于出让的价款额度常常大量低于市场竞争的价款额度，国家权益难以保障。协议出让主要通过矿业权评估协议出让的价款。这个价款的界定由于不能充分发挥市场的定价功能，从而造成出让定价难以和市场一致。另一方面，现实中，部分矿业企业围猎地方政府官员，千方百计争取协议出让，带来廉政隐患。矿业权出让制度改革将协议出让从五种变为三种，并严格完善了协议出让的程序，提高了协议出让的管理层级，极大降低了协议出让的廉政风险。

三是部分解决了审批权限不合理的问题。《矿法》立法时，我国正处于工业化的初期，资源地位凸显在及其重要的基础性位置，因此，明确34种重要矿产一定要由国务院地质矿产主管部门来审批。在实际运行中，为了简政放权，调动地方的积极性，授权地方即省级国土资源部门开展部分重要矿种的审批，经过反复调整，仍然存在权责不一导致宏观管理力度不足的问题。大量审批业务集中在国土资源部，使得中央管理部门忙于审批，疏于监管，忙于微观，疏于宏观。矿业权出让制度改革方案在现有基础上，进一步下放了审批权限，减轻了中央机关审批压力，有利于加强监管和服务。

2.3 为持续推进改革布置了新的任务

一是深化国家所有者权益实现，要求细化经济管理制度。《矿法》出台以来，不断完善出让管理的相关经济制度，主要框架是：资源补偿费维护国家权益，平均费率1.18%；使用费体现有偿取得；根据交通便利的程度不同，品位不同，选冶难度不同，开发难度不同收取资源税，调节级差地租。经过多年的演化，资源补偿费跟资源税收的方式日渐趋同，给企业形成重复征收的印象。改革建立矿产资源权益金制度体系，将资源补偿费并入资源税，使资源税的内涵增加，政府管理包含绝对地租和差级地租，但是方便了相对人。同时要求细化资源税征收标准，和前期的资源税、补偿费搞好衔接。

二是要求优化经济调节手段，促进矿产勘查开采活跃。1986年以来的矿产资源法及两个国务院令规定取得矿业权以后要缴纳使用费。其中，探矿权前三年每平方公里100元，以后每年增加100元，最高不超过500元。采矿权使用费每平方公里每年1 000元。探矿权使用费数十年没变化，探矿权占有成本低，难以抑制圈而不探。市场上退出的探矿权区块少，探矿权区块源头减少。此后，又出台不提高勘查阶段就要缩减面积的政策，用技术手段来代替经济手段，用行政手段来代替经济调节，难以调动矿业权人主动退出矿业权的积极性。改革进一步要求提高矿业权占用费，提高最低勘查投入，由试点地区进一步探索。

三是理顺矿业权出让的法律关系，推进矿业权出让合同制度。矿产资源勘查开采许可证长期存在一证载两权的问题，即许可证上既有用益物权的民事权利，又有行政许可。矿业权出让制度改革，要求建立矿业权出让合同制度，可以实现“公法的的私法化”，将部分行政权利义务关系以行政合同的方式确定下来，进一步理顺矿业权出让的法律关系。此外，长期以来，矿业权矿种变更常常遭遇风险分类的难题。高低风险的矿种常常相互交织。传统的做法，申请高风险探矿权，勘查如果发现低风险矿产，存在低准入进入高门槛的问题。申请低风险探矿权，发现高风险矿产，存在国家权益怎么保障的问题，都需要进一步在矿业权出让合同中予以明确。

3 政策建议 3.1 总结试点经验，解决矿业权出让制度改革安排的重点任务

一是建立矿业权协议出让的基准价制度。矿业权协议出让的基准价是矿业权出让的底价，要结合各地的经济发展水平、矿产品价值、市场供需形势等制定。改革要加快推进试点地区制定协议出让的基准价。

二是建立适合各地地方经济发展水平的矿业权占用费标准。矿业权占用费是重要的矿业权占有经济调节机制，既要起到鼓励勘查，又要遏制圈而不探。应采取前期较低，根据勘查时间长短累计快速增加，激励矿业权人快速完成勘查工作，及时退出没有勘查成果的矿业权区块，优化勘查市场。

三是出台矿业权出让的合同范本。矿业权出让合同肩负民事管理的权利和义务，也有对行政责任和义务的约定，建议加快出台矿业权出让合同范本，让实践检验，把改革向纵深推进。

3.2 推进矿业权审批权限下放的授权，及时推进矿产资源法的修改

国土资源部第75号令已经在六个试点地区委托下放了矿业权出让改革方案规定的审批权限。建议进一步推进授权，充分调动省级国土资源主管部门的积极性，实现责权一致，降低管理风险。同时，以此为契机，推进矿产资源资源法相关条款的修改。

3.3 提前谋划，设计适应自然资源资产管理体制改革的矿业权出让机制和监管模式

当前，我国即将设立自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。矿业权出让制度改革要统筹考虑矿业权出让机制的设计，监管模式的设计，为适应自然资源资产管理体制改革提供选择方案。在出让中，体现自然资源的资产属性，统一确权，有偿使用, 为构建“共同但有差别”的自然资源有偿使用制度留下接口。在管理上，需要进一步发挥“互联网+”、大数据分析等手段，减少现场办公，提高工作效率，加强对矿业权出让的全流程监管。