坚持节约优先、保护优先、自然恢复是生态文明建设的具体方针^[1]，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，确定了生态文明制度体系，强调完善自然资源监管体系，健全资源节约利用、生态环境保护的体制机制^[2]。矿产资源是自然资源的重要组成部分，实现矿产资源节约利用，提高资源综合利用水平既是深化资源开发领域供给侧结构性改革的重要途径，也是推进生态文明建设的重要内容之一。

资源节约是指在生产、流通、消费等社会各领域，通过采取技术革新、行为约束等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗满足社会需求。矿产资源是资源体系中的重要组成部分，主要是指经过地质成矿作用而形成的，具有天然矿物物理化学特征的有用元素的集合体。映射到具体经济社会生产中，矿产资源的开发利用主要是指从动用地质储量之后到冶炼加工之前的产业行为。矿产资源节约主要涉及采矿、选矿两个产业领域。基于特定时代背景和最新形势需求，矿产资源节约可定义为:为维护国家及区域生态文明建设及经济社会可持续发展，在矿产资源开发利用范畴内，通过技术升级、制度约束等手段实现矿产资源消耗与资源浪费的最小化。

1 我国矿产资源节约水平

矿产资源开发利用在生产流程上可分为采矿阶段和选矿阶段，采矿环节主要强调减少矿体资源的浪费，提高采出资源占储量消耗的百分比(即开采回采率)；选矿环节主要强调增加矿石中有用组分的回收，提高回收资源占矿石总资源的百分比(即选矿回收率)，开采回采率和选矿回收率能从具体生产环节表现矿产资源节约水平。矿产资源综合利用经济指标能全面反映地区或企业的节约水平，以尾矿、共伴生资源、低品位资源利用的产值占矿业总产值的比重(综合利用经济系数)表示矿产资源节约利用的宏观水平。因此本文暂且以两个微观指标(开采回采率、选矿回收率)、一个宏观指标(综合利用经济系数)共同反映我国矿产资源节约水平。

1.1 矿产资源开采水平稳定，总体处于高位区间

近年来，随着我国经济社会的持续快速发展，对矿产资源的需求大幅增加。大规模的资源开发使得我国主要矿山的开采品位(有用组分含量)逐渐降低，开采深度逐渐加大，矿体形态变得复杂，但由于近十多年采矿工艺及设备技术进步，我国矿山开采总体稳定在较高水平^[3]，铁矿回采率保持在80%以上，铅、锌、锡、锑、钨等有色金属回采率超过90%。

地下铁矿资源开采水平提升较快，地下铜矿出现下降。2015年，地采铁矿开采回采率为84.8%，相比2006年提高了6个百分点，每年多采出矿石2 524万t，相当于减少25个大型铁矿山的开采活动。据统计，我国地采铁矿掘采比由2010年的79 m/万t提高到2012年的152 m/万t，开采难度成倍增加，在此背景下实现回采率提高，主要得益于技术水平的提高。2015年，地采铜矿开采回采率为87.7%，相比2006年降低了了4个百分点，主要是2007年以后开采难度大的矿山项目大量上马致使整体回采率下降。地下开采是我国铜矿资源的主要开采方式，回采率的降低直接影响了我国铜矿资源的供给质量^[4]。

1.2 选矿水平稳中有升，个别矿产提高显著

近年来，我国矿产资源采出品质整体不佳，矿山入选品位普遍大幅下降，以铜矿为例，2015年我国铜矿采出品位为0.54%，比2006年下降0.38个百分点，降幅达到41.8%。在原矿入选品位降低、可选性明显下降、精矿产品等级品位差异不大的情况下，我国矿山选矿回收率基本保持稳定或略有提高。2015年，我国主要固体矿产选矿回收率分别为煤65.9%(入洗率)、铁78.9%、铜85.2%、铅86%、锌89.6%、金90.9%，较2006年平均提高了3个百分点，在提高资源回收的同时，降低了有价元素对土壤、水体的潜在影响。

技术装备是影响矿产资源选矿水平的最核心因素^[5]，2008年以后，随着国民经济快速发展，推动了我国选矿工艺技术和装备不断进步，国内大中型矿山技术装备、智能和信息化进步明显，技术装备水平的提升促进了选矿水平的提高，我国铁、铜、铅、锌、金、磷、石墨等重要矿种的选矿回收率超过全球其他国家水平，矿产资源选矿水平总体也较为稳定。煤炭洗选水平提升最为明显，煤炭洗选能有效减少煤炭中硫、硝等有害组分，提高燃煤效率，对于降低燃煤大气污染、节约资源意义重大。2015年煤炭入洗率较2006年提高了3成，相当于每年减少向大气中排放二氧化硫298万t、节约煤炭约6 000万t^[6]。

1.3 综合利用经济系数波动较大，政策驱动明显

矿产资源综合利用经济系数受政策影响较大，矿山自身尚未形成持续自主的发展模式。2012—2013年，受矿产资源综合利用专项、综合利用专项规划等政策刺激，我国矿业综合利用经济系数出现较明显提高，如2013年全国磷矿综合利用经济系数为17.5，同比增长13.2，增长幅度达到307%。2014—2015年，受市场因素、政策支持力度降低影响，全国非油气矿产资源矿产企业综合利用经济系数几近腰斩，矿产企业综合利用效益空间压缩，综合利用工作压力增加。

2 影响我国矿产资源节约水平的主要因素

我国矿产资源利用实现节约利用的制约因素主要有资源环境、技术水平、成本市场、监管政策因素等。其中矿产资源节约利用的成本和市场形势是影响矿山企业推进资源节约行为的最重要因素，但从政府管理角度出发，政府监督管理是实现技术水平提升、企业履行资源节约责任和降低节约利用成本的关键因素和重要导向。

资源禀赋和市场因素制约资源节约利用规模的进一步扩大。我国矿产资源普遍存在矿脉埋藏深、矿石品位低、嵌布粒度细、共伴生元素多的特点，开发利用难度大^[7]。统计数据显示，2015年与2006年相比，全国重要有色矿产品采出品位降幅达17.3%，除锑矿外其他主要有色金属均出现较大幅度降低，如铜矿2015年出矿品位为0.5%，远低于2006年的0.9%。同时，行业不景气制约了资源开发的积极性。矿业属于产能过剩重点领域，正值当前传统矿业寒冬，国际矿业巨头持续扩产、降价打压，国内矿价一路走低，钢铁、有色、煤炭产业持续不景气，矿山生存困难，大量企业连年亏损。这些都严重制约了我国矿产资源节约利用规模的进一步扩大。

采选关键技术约束导致资源综合利用水平进一步提高遇到瓶颈。矿山高效与综合利用技术一直是实现节约资源的核心制约因素。目前提高矿产资源利用率的技改难度在逐步加大，高附加值产品不多，低品位矿的利用不充分，资源利用效率还不够高，部分难利用矿产资源在后续加工利用中仍然难以得到有效利用。目前综合利用率的提高与成本的降低进入到“滞涨”期，资源综合利用的总体水平和效率每提高一个百分点，企业都会为此付出巨大的人、财、物力的投入，因此亟需一些关键技术的突破来改变综合利用率提高导致成本提高的问题^[8]。

税赋及征税标准的趋同造成资源综合利用优惠政策难以落地。国外咨询机构测算2014年我国铁矿石平均生产成本为119美元/t，远高于国外，其中税费水平平均高出国外约10个百分点^[9]。2014年攀钢集团矿业公司缴纳税收近10亿元，企业却亏损严重，这主要是由于之前资源税按量征收，无论矿石品位、价格如何变化，税费均没有相应变化。2015年，资源税从量计征改为从价计征，有利于推进矿产资源合理开发利用，减少浪费。但从价计征还存在一些问题，因为不同地区资源贫富相差悬殊，选矿比差距较大，且精矿价值中还包含分选加工中的能源和人工成本，对精矿按从价计征不尽合理。另外，部分矿山生产链条不完整，对精矿产品价值很难计算，从价计征比较困难。目前我国现行有的大量矿产资源综合利用财税优惠政策(图 5)，但由于矿业领域缺乏独立公正的资源节约利用认证标准和单位，矿产资源节约与综合利用行为无法准确认定，使企业使用优惠政策时“有路无门”，导致优惠政策难以落实、缺乏可操作性。

矿产资源开发利用水平缺乏有效的政府监督管理手段。一直以来，国土资源主管部门主要依靠矿山督察员、年度检查、矿山信息公示等制度来实现对矿山开发利用水平的监督检查，现行监督政策一定程度上使政府部门和社会掌握了我国矿山企业实际开发利用水平情况，为矿产资源节约利用激励约束、技术推广等管理政策的制定提供了支撑作用，但在具体实施过程中存在一些实际问题，后续相关管理政策也难以发挥有效作用。矿山督察员制度是指国土资源主管部门选派矿山督察员开展矿产督察工作，做到实地督察，全面了解核查矿山实际开发利用情况。但在实际督查过程中，督察员很难通过个人能力对辖区矿山开发利用情况进行全面了解和督查；矿产资源开发利用年度检查制度，首先由采矿权人提交年检材料，然后市、县级年检实施机关在审查材料和实地核查后将相关年检材料逐级上报。信息公示制度指矿山企业通过矿业权人勘查开采信息公示系统平台填报公开调查数据项，管理机关组织开展实地抽样核查。年检制度和信息公示抽查机制的主要问题在于矿山生产具有较强的隐蔽性，政府主管部门缺乏专业力量和精力对众多矿山进行抽样检查，使矿产资源开发利用检查结果缺乏事实支撑和可信度。

3 资源监管面临的新形势和新要求

工业文明向生态文明发展。“十八大”以来，我国致力于大力推进生态文明建设，在进一步巩固工业化发展的基础上实现社会的可持续发展。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”、“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”、“构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度”等体制建设和改革方向。加强自然资源资产管理，尤其是强化自然资源的节约集约利用，将成为构建生态文明社会的关键举措^[10]。

传统发展模式向资源节约型发展模式转变。改革开放使我国经济得到了充分发展，并快速步入了工业化社会。自然生态角度下，我国实现工业化主要是采取资源驱动型经济发展模式，这种模式的产生不是一个偶然，有其历史的和现实的原因。但随着社会和经济进程的继续发展，我国必须主动调整产业结构、优化经济产业结构、改善传统粗放型的经济发展模式，核心是以最小的资源环境代价取得最大的经济社会发展，关键是提高资源利用效率，走上一条科技创新、资源节约、循环经济之路^[11]。

经典行政方式向“底线”与“服务”并重发展。生态文明背景下，资源环境不仅是经济社会发展内在变量，也是刚性约束，因此对于资源节约与生态保护等重点领域，政府应采取底线思维，实现刚性要求；同时加快转变政府职能是深化行政体制改革的核心，建设服务型政府势在必行。过去，我国资源开发利用政策常聚焦于强制或激励资源开发者实现既定目标，如要求矿山企业实现对共伴生资源的利用，对于积极履行者采取财政奖励策略。随着底线思维的提倡和政府财政支付转移政策的调整，资源开发的“底线”约束显得更为迫切，资源利用“底线”既表现在资源消耗数量，也体现在资源消耗质量。相应政府服务方面，应强化信息的公开、应用技术的推广、交流平台的搭建等。

抽样监管向“大数据”监管发展。我国传统资源开发利用监测主要采用企业填报与政府实地抽样核实结合的方式，工作量大且数据准确性、连续性较差。目前，“物联网+大数据”浪潮正以澎湃之势席卷全球，给社会带来了全新的商业模式、管理理念及思维方式。在资源开发效率监管领域应用物联网、大数据等技术，能够推动资源监管从行政性监管向科技协作式监管转变、从年度监测向实时监测转变、从碎片化监管向全方位监管转变，实现资源利用监管的信息整合和即时响应。矿产资源联网动态监管已成功在国内外多个管理部门得到应用，如山东省利用航空遥感监测，结合企业现有的流量计、核子称、X检测仪等联网设备，实现了矿山资源开发的实时、数字管理。加拿大在污染源在线监测系统的基础上，嵌入增加矿产资源开发利用水平监控系统，为矿山生产总量核定、政府税费调整等监督管理提供依据。

4 生态文明驱动下的矿产资源节约利用监管途径 4.1 严格矿产资源节约利用准入门槛

将用途管制扩大到矿产资源领域，明确合理开发要求，防止不合理的矿产资源开发利用活动破坏资源和生态环境。进一步完善矿产资源“三率”(开采回采率、选矿回收率、综合利用率)标准，将矿产资源“三率”等指标纳入开采准入条件，严格禁止高污染、严重浪费资源和缺乏综合利用设计的矿山开发利用资源。在出让矿业权等国家自然资源使用权时，采用合同式管理手段，与矿业权人签订出让合同，在合同中将矿产资源节约利用具体要求作为取得矿业权的必要条件，明确矿业权人资源节约利用的义务，并备注违反合同的法律后果。

4.2 建设矿产资源节约利用实时监测平台

2015年8月，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，要求环境保护部适度回收生态环境质量监测事权，建立全国统一的实时在线环境监控系统，实现环境质量、重点污染源和生态状况监测的全覆盖，为保障监测数据质量、实现监测与监管执法联动提供重要支撑^[12]。如加拿大、澳大利亚等国外矿业发达国家历来注重矿产资源监测台站建设，且有着丰富、成功的经验。

借鉴国外矿山监测经验和国内环境污染实时监测经验，发挥科技监管优势，在当前国内大中型矿山已有监测设备、生产台账的基础上，设计智能矿山计量(质量、品位等)检测系统，将矿山生产管理系统的关键数据整合接入监测系统。改善数据管理方式和架构，使之与大数据技术工具相适配。建立全国联网统一的矿山开发利用水平调查评估系统，实时掌握节约利用基础数据，通过“互联网+动态监测”，完成长期性大数据积累。以大数据分析为基础，根据具体政策目标精确设计施政要素，优化政府决策和社会运转。

4.3 提高政府主导的先进技术交流服务水平

政府引导与市场机制相结合，扶持技术服务平台的建设，引导鼓励大型矿业集团建立面向全球的专业技术推广服务机构，保护技术创新行为，为矿业技术创新形成产业化发展模式提供有利环境。政府部门应积极参与并支持企业组织、社会团体开展技术交流活动，针对特定主题定期召集相关矿山企业、学术单位及金融行业代表互动座谈，推广先进技术，并为先进技术应用的前期资金来源牵线搭桥。完善应用示范体系建设，定期制定发布相关先进技术目录，更加重视先进技术的推广应用环节，相应组织定向推广行动，形成资源开发利用先进技术服务体系，为矿业转型升级和创新发展营造良好的支撑环境和优质服务。

4.4 构建矿产资源节约利用调查评估体系

一是基于生态文明和自然资源管理架构，科学拟定矿产资源节约统计指标。资源节约指标设计的目的在于维护国家资源权益、科学全面反应资源利用水平，同时保证数据具有较强的可获得性。指标需要具有外部性特点，注重对资源的充分利用及环境的影响大小，减少对企业效益等内部性因素的关注。二是在设计完成矿产资源节约统计指标的基础上，利用实时监测平台抓取关键数据，统计矿产资源开发利用关键数据，分析资源利用形势。三是定期形成矿产资源节约与综合利用统计报告，及时向全社会公布解读，使公众了解我国矿产资源利用情况，支撑管理部门科学行政，为科研单位提供研究参考。

4.5 完善矿产资源开发利用差别化财税政策

财税政策应成为政府调控的最主要手段，矿产资源节约利用管理调控需要更加强化财税政策的精细化管理。一是落实既有矿产资源综合利用财税优惠政策。在矿产资源节约实时监测平台中设置财税认证板块，根据矿产资源节约实时监测平台数据初步确定企业优惠规模，并利用大数据分析和实地核查等方法对认证版块数据进行进一步核实，作为税务部门执行税费优惠的依据。二是针对资源禀赋不同，制定不同的资源税征收比率。不同地区矿产资源禀赋条件相异，矿石贫富不均，单纯以市场标准衡量矿产资源开发利用行为会造成采富弃贫、选易弃难等资源浪费现象。对矿产资源按质从价计征，减免低品位资源综合利用的税费，能有效促进矿产资源的合理开发利用^[13]。三是建立调整矿产资源相关税费的长效机制。税收主管部门根据矿产资源节约实时监测平台数据，分析企业税赋水平，适时重新核定纳税单位税额标准。