矿产督察是指国土资源主管部门通过聘请具有技术特长的矿产督察员依据现有法律法规、标准规范对矿业权人从事勘查开采活动中履行法定义务和合理开发利用矿产资源的情况进行监督检查的活动^[1-3]。它是矿产资源监督管理工作的重要组成部分，可以概括为行政部门组织矿产督察员开展的以法律法规为依据、以专业技术为基础、以监督检查为手段的矿产资源勘查开采监督管理工作^[1-3]。

十八大以来，党中央国务院高度重视生态文明建设，先后出台了《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》等文件，把生态文明建设放在突出的战略位置，开创了社会主义生态文明新时代。十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代，要求加快生态文明体制改革，建设美丽中国。随着生态文明建设的不断深入，绿色发展的理念深入人心，矿产资源的勘查开采面临更多机遇和挑战，新时代如何更好地合理开发与利用矿产资源，服务社会经济发展，促进生态环境改善，发挥矿产督察的作用需要充分研究。

1 矿产督察制度概述 1.1 历史沿革

矿产督察制度起源于1987年国务院颁发的《矿产资源监督管理暂行办法》(国发〔1987〕42号)，该办法第四条规定：省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门根据需要向重点矿山企业派出矿产督察员，向矿山企业集中的地区派出巡回矿产督察员。派出督察员的具体办法，由国务院地质矿产主管部门会同有关部门另行制定^[4]。1989年，原地质矿产部印发了《矿产开发督察制度》(地质矿产部令第八号)，1990年开始着手组建矿产督察队伍，并开展了督察试点工作。2001年，国土资源部印发《关于重组矿产督察员队伍的通知》(国土资发〔2001〕279号)，规定了国家级矿产督察员的聘任条件、职责范围、聘用和管理等。

2003年，国土资源部印发《矿产督察工作制度》(国土资发〔2003〕62号)，规定了矿产督察员办公室职责、矿产督察员职责、矿产督察员考核与管理、矿产督察员发现问题的解决、矿产督察员自律要求和矿产督察经费管理等要求。同年，印发了《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》(国土资发〔2003〕99号), 对督察员办公室的职责、督察员的职责权力和义务进行了细化，明确了矿产勘查督察和油气开采督察内容、程序等内容。2007年，国土资源部印发《关于进一步加强矿产督察员管理工作的通知》(国土资发〔2007〕144号)，对进一步加强矿产督察员管理工作和完善矿产督察工作提出要求。

2009年，《国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知》(国土资发〔2009〕148号)要求加强矿产督察管理。规定各地依据矿产督察任务量，聘请地方矿产督察员；设立矿产督察员办公室，明确专门人员，负责国家和地方矿产督察员的日常管理工作^[5]。以上为我国矿产督察制度的主要发展阶段，可以看出，其有较长的历史沿革，伴随着社会经济的发展经历了从不完善到逐步规范的过程。

1.2 人员队伍组建

自2001年9月国土资源部决定重组矿产督察员队伍以来，国土资源部先后聘任了四批共计2 288名矿产督察员，每批督察员任期两年。2004年7月，聘任了第一批国家级矿产督察员227名，2006年7月，聘任了第二批国家级矿产督察员325名，2010年1月，聘任了第三批国家级矿产督察员334名，2014年3月，聘任了第四批国家级矿产督察员1 402名^[2]，目前第四批1 402名督察员聘期已于2016年12月到期，国土资源部未再开展第五批矿产督察员的遴选工作。

国家级矿产督察员作为矿产督察工作的主要参与者，自国土资源部决定重组并聘任四批督察员以来，凭借技术优势，积极投身于监督管理工作，有效弥补了管理机关专业知识不足的缺陷。但同时也要注意到实际工作中，矿产督察员工作也面临诸多困难。

2 矿产督察制度执行情况评估

实践证明，矿产督察制度建立以来，特别是第四批国家级矿产督察员聘任之后，矿产督察员在增强政府矿政管理效能、矿产资源勘查开采监督、推进矿产资源合理利用和有效开采、维护矿业权人合法权益方面发挥了积极作用。各级国土资源主管部门主动作为，积极创新，开展了卓有成效的工作，在制度制定、机构建设、人员队伍和财力支持以及督查任务等方面取得了显著成绩，也暴露出一些实际管理问题。以2015年工作实践情况为例，探讨矿产督察制度实施效果。

2.1 制度建设情况

为贯彻实施矿产督察制度，全国大部分省(区、市)制定了本省的督察工作规范，明确了工作机制、程序、职责和经费使用等内容，进一步规范了各级矿产督察员的管理，为顺利开展各项督察工作提供了制度保障。

浙江省先后出台了《浙江省矿产督察工作制度实施细则》、《浙江省矿产督察工作程序》(浙国土资发〔2007〕47号)、《浙江省矿产督察员考核管理办法》(浙资办〔2008〕212号)和《浙江省矿产督察员工作补贴、差旅管理暂行办法》(浙地调〔2014〕7号)等规范性文件，明确了矿产督察工作程度、方法以及督察员行为日常管理，保证了督察工作的顺利开展；安徽省出台了《安徽省国土资源厅关于印发安徽省矿产督察员工作管理暂行办法的通知》(皖国土资〔2015〕106号)，并在此基础上起草了《安徽省矿产督察员工作规则》《安徽省矿产督察工作程序》《矿产督察报告编写提纲》和《安徽省矿产督察工作经费管理办法》等文件，对矿产督察过程中的工作程序、报告编写及经费使用等方面进行了细化和标准化要求，有效提高了督察质量和效率。

2.2 机构建设情况

为更好地组织开展矿产督察工作，多个省(区、市)成立了矿产督察员办公室，其中河北省督察员办公室设在省矿业协会，浙江省在地质调查院组建督察站作为督察工作的技术支撑；安徽省矿产督察员办公室设立在省矿产资源储量评审中心，河南省矿产督察员办公室挂靠在厅矿业权交易中心；湖南省矿产督察员办公室挂靠在湖南省地质调查院，陕西省矿产资源调查评审指导中心设立督察员办公室。另外浙江11个市(地)局和广西14市(地)局分别成立了市级矿产督察员办公室。督察员办公室的建立保障了矿产督察作为日常矿政管理的基本条件，有助于矿产督察工作以及督察员的日常管理。

2.3 督察员队伍情况

2015年部省两级国土资源主管部门共聘任矿产督察员2 289名，其中国家级矿产督察员1 402名，占总数的61.2%；地方级矿产督察员887名，占总数的38.8%。其中北京、山西、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、湖北、四川、贵州、云南、西藏、陕西、青海和新疆等15个省(区、市)只有国家级矿产督察员，未聘任地方级矿产督察员。2015年全国共有15 380人次参与督察工作，其中参与督察工作人次较多的省份有天津(4 058人次)、辽宁(2 950人次)、河南(2 895人次)和湖南(1 160人次)。从督察员队伍建设和工作量来看，各地工作情况不一，差别较大。

2.4 经费使用情况

2015年全国矿产督察工作共投入经费约2 893.28万元，其中国家级督察员工作经费850万元，占总额的29.4%；地方配套资金2 043.28万元，占总额的70.6%。其中地方配套经费超过200万元的省份有为天津(315万元)、安徽(292万元)、湖南(281万元)、河北(264.29万元)和河南(221.8万元)。部分省份配套矿产督察经费一方面体现了对督察工作的重视，另一方面有助于更好地开展督察工作，保障工作实效。

2.5 督查任务情况

2015年全国共实际督察项目6 824个，其中勘查项目1 620个，占23.7%，开采项目5 204个，占76.3%。实际督察项目超过200个的省份有河南(2 051个)、甘肃(744个)、河北(704个)、天津(440个)、广西(314个，)、山东(311个)、海南(277个)、黑龙江(263个)和湖南(232个)。从督察项目的数量来看，各地矿产督察工作进展不均衡，大部分省份工作成效显著，少数地区工作进展不理想。

3 矿产督察工作存在的主要问题

通过召开座谈会、组织实地调研，总结梳理了当前矿产督察工作存在的主要问题，主要体现以下六个方面。

3.1 组织机构建设不完善

2012年9月12日，国土资源部第23次部长办公会议通过国土资源部油气中心矿政支撑职能配置方案，同意该中心承担全国矿产督察员办公室和油气督察员办公室工作。油气中心据此从2013年2月开始成立监督督察筹备组，配5名工作人员，开始配合储量司、勘查司开展相关工作。

《国土资源部办公厅关于印发国土资源部油气资源战略研究中心“三定”方案的通知》(国土资厅函〔2015〕530号)明确部油气中心承担全国矿产督察员办公室和全国油气督察员办公室日常工作，但这两个办公室至今尚未成立，制约了矿产督察工作的顺利开展。同时，全国只有部分省份成立了矿产督察员办公室，大多数省份未成立矿产督察员办公室，都在等待全国矿产督察员办公室的成立和对督察工作的指导意见。

3.2 矿产督察制度操作性不强

《关于重组矿产督察员队伍的通知》虽然规定了国家级矿产督察员的监督管理范围、职责、聘用和管理，但一直以来，由于制度的操作性不强，相关要求未得到很好的落实或实际执行情况与文件要求不一致。如文件规定“原则上一名国家级矿产督察员负责1~5个大中型矿山企业或一处重要矿产开发区。部确定聘任具体人选和相应的督察矿区后，将向受聘人颁发聘书，并通知有关国土资源主管部门和监督管理行政相对人。受聘人在得到聘书的二个月内应到负责监督检查的矿山企业或矿区履行职责^[6]。”但实际上并未完全执行。

另外，督察员的职责也无法完全履行，如文件规定“有权对勘查坑道工程和地下采掘系统进行监督检查，发现问题应通知当地县级国土资源主管部门组织实测，相关矿业权人应当向矿产督察员提供当年的坑道和地下采掘系统设计图^[6]。”而在实际工作当中，督察员很难下井进行实际检查。

3.3 矿产督察经费严重不足

工作中，除少数省份财政拨付专项经费用于矿产督察工作外，大多数省份督察工作经费未列入本级财政预算，用于矿产督察的经费主要是国土资源部下拨的督察经费，经费数量有限，不能够完全支撑督察工作的正常开展，特别是公车改革以后，督察工作受到更大的限制。

3.4 督察员经费使用缺乏依据

近年来，国土资源部为解决督察工作经费问题，每年从两权费中给各省国家级矿产督察员划拨部分督察经费，但国家没有明确规定经费的使用标准，各省(区、市)督察工作经费使用及管理情况各不相同，督察经费的使用范围、标准、程序等差别也较大。有的省份因为没有国家督察员经费使用管理办法，担心经费使用没有依据和标准，一直没有使用经费，督察工作受到很大限制。

3.5 各省督察员工作补贴方式不同

由于聘任的矿产督察员基本大多数是兼职参与督察工作，各省对其工作补贴的方式不同，主要有以下几种方式：有的省份省级财政部门拨出专款，按月以固定补贴的方式发到每位督察员手中，如山东省；有的省按实际督察次数计算，采用发放劳务费的方式，以实际督察的“次”为单位发放督察员工作补贴，如黑龙江、浙江、陕西等省；有的省按督察员考核结果发放一定的补贴，如河南省。各省督察员工作补贴方式不同，不利于调动督察员工作积极性，影响督察工作的开展。

3.6 矿产督察工作进展参差不齐

近年来，浙江、黑龙江、陕西、山东、河南、广西等部分省份对矿产督查工作进行了积极探索，取得了一定成绩。但大部分省份对督察工作不够重视，同时督察经费不足、使用缺乏依据，督察制度操作性不强，致使有些地方的督察工作基本上有名无实，流于形式。

4 矿产督察工作面临的新形势 4.1 生态文明体制改革加速，美丽中国建设在路上

党的十九大报告首次将“美丽”作为新时代社会主义现代化建设的重要目标写入党代会报告，并在多处强化了“富强民主文明和谐美丽”这一社会主义现代化建设整体目标。要求推进绿色发展，推进资源全面节约和循环利用；着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系^[7-8]；加大生态系统保护力度，开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，加强地质灾害防治；改革生态环境监管体制，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。坚决制止和惩处破坏生态环境的行为^[7-8]。这些要求使矿产资源的勘查开采活动受到更多限制和条件，管理工作同样面临更多挑战。

4.2 推动国土资源绿色发展，开创生态国土建设新境界

习近平总书记指出，国土是生态文明建设的空间载体。国土资源包括土地、矿产、海洋等自然资源，具有经济、社会、生态等多重属性和功能，是国家基础和战略资源，是经济社会发展和生态文明建设的物质基础和空间载体。生态国土建设在生态文明建设中处于基础和优先地位，意义重大，任务艰巨，使命光荣^[9]。

推进生态国土建设在矿产资源领域要求贯彻节约优先方针，推进国土资源高效利用。习近平总书记强调，要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。按照严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强资源利用全过程管理。严格执行重要矿种“三率”指标，牢牢守住影响全局的能源、大宗矿产和战略新兴产业矿产资源供给底线^[9]。

国土资源部、财政部、环境保护部、国家质检总局、银监会、证监会联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，要求新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，矿山生产需加快改造升级，逐步达标。对于绿色矿业的发展，矿产督察工作应该凭借技术优势，发挥更加突出的作用。

4.3 多项矿政管理新举措，加强矿产督察工作必要性

近年来，党中央、国务院对“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”作出一系列决定，提出一系列要求，明确要创新行政管理方式、简政放权、加强监管、提高效能。2014年8月7日，国务院公布《企业信息公示条例》(国务院令第654号)，要求通过企业信息公示，促进企业诚信自律，强化企业信用约束，提高政府监管效能^[10]。在矿产资源管理领域要求矿产资源管理从重审批转变为重监管，把监督和服务抓起来，特别是要把监督关口前移，早发现、早治理，做到发现在初始、解决在萌芽，构建资源管理源头保护、过程监管、后果严惩的全流程管理制度体系。

为规范矿产资源勘查开采监督管理，提高监管效能和监管水平，创新监管方式，2015年9月29日，国土资源部印发了《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》，主要核心内容是建立了勘查开采信息公示制度^[10]，要求矿业权人主动填报并公示年度勘查开采信息，主动接受社会公众的监督，国土资源主管部门每年按照不低于5%的比例对公示信息进行实地核查。这一改革措施有效提高了政府监管效率，降低了生产成本，有利于形成诚实守信的行业氛围。

2017年矿业权人勘查开采信息公示工作在全国全面开展，改革措施全面落实，工作成效显著。据统计，2017年矿业权人勘查开采信息公示工作实地核查8 401个矿业权(包括随机抽查和专项抽查)，其中勘查项目2 189个，开采矿山6 212个，累计投入核查管理人员14 142人次、核查技术专家12 901人次。各地在开展实地核查工作中基本都组建了核查人员库，吉林、黑龙江、安徽、浙江、山东、河南、湖南等多个省份将第四批国家级矿产督察员及及省级矿产督察员纳入核查人员库，利用其技术优势在实地核查工作中发挥了重要作用。

安徽省在2017年1月24日出台了《安徽省矿业权人勘查开采信息公示实施方案(试行)》，明确提出将矿业权人勘查开采信息公示实地核查与矿产督察工作紧密结合。该省组建的286人核查人员库中共有83名矿产督察员，这有效弥补了各级国土资源主管部门工作人员缺乏勘查开采相关专业技术知识，实地核查难于发现问题的不足。

山东省在2017年5月8日印发了《关于推荐矿业权人勘查开采信息公示实地核查专家的通知》，由各市国土资源主管部门及有关单位优先从历届或现任矿产督察员中进行推荐，经省厅审查，建立了省级实地核查专家库，实地核查专家与管理人员一起组成核查小组，完成了实地核查任务。

5 健全完善矿产督察工作的建议 5.1 健全完善全国矿产督察组织管理机构

研究起草全国矿产督察组织管理机构设置方案，成立全国矿产督察员办公室和全国油气督察员办公室；同时督促各省成立矿产督察员办公室。以组织机构的建立为保障，提升矿产督察工作地位，发挥督察效果。

5.2 进一步健全完善矿产督察制度

对《关于重组矿产督察员队伍的通知》(国土资发〔2001〕279号)、《关于印发<矿产督察工作制度>的通知》(国土资发〔2003〕62号)、《关于印发<矿产勘查及油气开采督察员工作制度>的通知》(国土资发〔2003〕99号)、《关于进一步加强矿产督察员管理工作的通知》(国土资发〔2007〕144号)等文件进行系统研究，统一修改，按照党中央国务院有关精神，制定符合我国国情、具有可操作性的、与《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》相结合的矿产督察制度^[11]。

5.3 研究制定矿产督察经费使用管理办法

为规范矿产资源督察经费使用行为，提高经费使用效率和效果，根据财务相关管理规定，结合各省督察经费使用和管理情况，制定切实可行的矿产督察经费使用管理办法，适应纪检、审计管理要求。

5.4 有效衔接矿业权人勘查开采信息公示工作与矿产督察

矿业权人勘查开采信息公示制度建立符合当前发展改革形势的要求，随着社会信用体系的建设不断完善，其发挥的作用也越来越大。建议对矿业权人勘查开采信息公示系统中抽查的项目全部纳入矿产督察范围，进一步加强对矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源的监管，提高政府监管效能，推动矿业领域诚信体系的建设。

6 结语

矿产督察制度是矿产资源监督管理的重要手段，随着深化改革的脚步不断推进，更加体现出其重要作用。针对现行制度和执行过程中遇到的主要问题，结合生态文明建设的要求，建议从健全机构、完善制度、制定经费标准、加强诚信体系建设等方面，加快推进矿产督察制度改革，适应新时代矿产资源勘查开采管理要求。