党的十八大报告将生态文明列入推进中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局。我国政府在“十一五”规划纲要中提出了生态补偿的概念，在“十二五”规划纲要中强调要加快建立生态补偿机制。党的十九大报告明确提出建立市场化、多元化的生态补偿机制。为保障国家资源安全，促进矿产资源合理开发利用，需要建立具有可操作性的矿产资源开发生态补偿机制，实现矿产资源开发与生态环境保护的良性互动。

构建矿产资源开发生态补偿机制对于保持矿区生态系统整体性，利用资源开发收益进一步改善生态环境具有特别重要的意义。国内外学者对矿产资源开发补偿机制进行了系统研究，形成了系列研究成果。张复明认为矿产资源开发生态补偿机制是规范矿业开发行为，防范、恢复、补偿矿产开发中受损或可能受损的经济主体利益的相关制度设计^[1]。吴文胜等提出了由定价机制、实施机制和监督保障机制构成的矿产资源开发生态补偿机制^[2]。宋蕾深入分析了煤炭资源开发生态补偿的融资机制、约束机制和激励机制^[3]。曹明德认为资源收益的合理分配或者资源开发相关主体获得应有的补偿是补偿机制构建的充分条件^[4]。因此，矿产资源开发生态补偿机制关键是应用经济评价手段反映生态系统服务价值，通过激励约束，对资源开发活动的成本与效益的进行修正，避免或减少经济活动对生态环境的破坏行为，目的是保持生态环境持续良好。

1 我国的矿产资源开发生态补偿方式

由于在产权转化过程中存在制度障碍，没有形成完备的生态补偿活动市场化产品，因此市场化的补偿融资模式还未建立，多元化的市场补偿模式受到制约。在矿产资源开发生态补偿方面，我国主要采取政府主导的生态补偿模式，注重开展矿山环境恢复治理等实体项目，更多采取财政投入的方式，支持鼓励企业开展生态修复，解决历史遗留问题。同时，在具体操作中没有明确将矿区群众的损失纳入生态补偿范畴。

1.1 环境恢复治理工程

矿山企业为实现可持续发展，履行必要的社会责任，制定生态环境保护和治理计划。实物工作内容主要包括地质环境恢复治理，土壤污染防治、水土流失治理、土地复垦等。2017年，《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》中提出将矿山环境恢复治理保证金调整为矿山环境治理恢复基金，增强了矿山企业开展生态环境保护恢复项目的积极性。

1.2 资源环境税费政策

我国矿产资源税的作用主要是为体现国家所有者权益，没有考虑生态服务功能的损失。中央和地方财政从征收的矿产资源税费中，设立专项用于支持矿山企业开展矿山环境恢复治理。随着我国生态补偿制度的不断完善，绿色税法体系逐步构建。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施，解决了征收排污费的制度缺陷，强化了企业生态环境污染责任，实现了企业对环境破坏的量化补偿。

1.3 和谐矿区建设

矿产资源开发导致一个区域的资源枯竭，同时产生对生态环境的破坏，导致区域失去可持续发展能力，固化了在社会生产中提供物质资源的产业定位，使其部分丧失了发展其他产业的可能性。在政府倡导下，企业为维持稳定的发展环境，通过推动和谐矿区建设，构建利益共享机制，目的是对地区和群众的机会成本给予补偿，同时包含了生态补偿内容，最直接的补偿对象是社区群众。

1.4 绿色矿山建设

2017年3月，六部委联合印发了《关于建设绿色矿业的实施意见》，政府倡导的下的绿色矿山建设全面发力。2010年以来，全国范围内遴选661家试点单位，在矿区环境改善、开发利用模式、资源集约高效利用、先进工艺技术等领域推动绿色矿山建设，力争形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式和新格局。要求绿色矿山企业严格执行环境保护“三同时”制度，矿山环境的恢复治理水平明显高于区域平均水平，绿化覆盖率达到可绿化面积的80%以上。

2 国外矿产资源开发生态补偿的主要特点

国外明确的产权制，以及完备的法律体系使政府决策能够兼顾资源、产业与生态环境的平衡，矿山企业依照明确的标准规范开发利用矿产资源，开展矿山环境恢复治理。生态补偿更多采用市场化的运作方式，避免了政府主导带来的效率低下，权责不清等问题。通过谈判的方式建立广泛的参与机制，生态补偿方式更加多元化，补偿标准容易被主客体接受。政府注重发挥资源开发的潜在效益，更专注于发挥监督管理职能。

2.1 融资模式多元化

设立矿山恢复治理基金，如澳大利亚的“矿山关闭基金”。基金采取市场化的运作模式，允许矿山企业通过购买保险，发行债券的方式筹集资金，并对恢复治理成效显著的企业给予奖励。对于矿业权灭失的矿山，政府出资委托专业公司进行恢复治理，如，英国设立的废弃土地补助金。

2.2 补偿方式多元化

更加注重进行生态环境的实物补偿和功能性补偿。企业主导通过谈判的方式，确定生态补偿的方式及标准。经济补偿往往发生在对生态环境造成严重破坏，无法完成恢复的情况下。企业除开展矿山环境恢复治理外，还需对社区居民进行必要的补偿。如澳大利亚规定企业需对资源开发造成的收入减少和社会危害进行补偿。

2.3 监督管理严格

严格执行“边开发、边治理”制度，巴西政府要求在年度报告中详细说明矿山环境恢复治理工作的进展。对生态环境变化进行严格监控，秘鲁政府要求提交年度环境影响报告，并进行审查。美国阿拉斯加政府要求矿山企业向州相关机构提交生态影响报告，内容包括动物栖息地、水系安全、生态安全等内容。

2.4 完善的法律制度

英国高度重视矿山生态环境保护，制定相关法律、法规、政策对资源开发活动进行约束，实现准入、监督和闭坑复垦三个阶段的全覆盖。美国政府相关法律突出强调环境保护的重要性，对环境破坏行为进行严厉处罚，规定矿山生产时必须保证空气质量、水质维持原有水平。

3 矿产资源开发生态补偿机制构建

从国外实践看，矿产资源开发生态补偿的内容既包括受益者对区域生态环境破坏的补偿，也应包括对社区群众的保护性补偿。如，资源开发会对当地居民的身体健康造成影响，诱发疾病；还会改变传统的生产生活方式，对民族宗教行为造成破坏等，应该一并纳入生态补偿的范畴。同时，落实建立市场化、多元化的生态补偿机制的要求，在不突破现有产权管理制度的前提下，构建的生态补偿机制以政府强制力为基础，注重发挥市场的调控作用，通过税收调节手段，引导企业开展生态补偿；建立市场定价机制实现补偿标准的定量化和动态调整，为实施生态补偿提供可靠依据。

本文综合以往研究成果，结合国内生态补偿的实践，建立了符合我国矿产资源管理特点，具有可操作性的生态补偿机制，机制主要包括政策约束、税费调节、监测监督、补偿定价四个方面的内容，实现了矿产资源开发的广义生态补偿(图 1)。

3.1 政策约束

矿产资源开发利用活动是一种经济行为，要为一个国家和地区的经济社会发展提供物质保障。生态环境作为公共资源，政府有义务发挥其效益的最大化。政府以公共利益最大化为原则，依靠政府的强制力，通过制定政策，发挥市场作用，实现某种经济行为的生态补偿。政府制定的生态补偿政策可以视为政策性补偿。

准入约束。在行政审批环节设置明确的门槛标准，保证合格的、有信誉的企业主体进入资源开发利用市场。建立“黑名单”制度，考核企业执业情况，维护良好的市场环境。在资源开发空间布局上，通过制定规划避让生态红线等“三条红线”。在国家重要资源安全保障区要根据区域环境承载力确定合理的资源开发强度。

指标约束。建立矿产资源开发利用活动过程管控机制和奖惩退出机制。建立矿区生态环境监测指标体系，包括“三率”指标、“三废”排放、环境恢复治理、生态质量变化等内容。逐步完善相应的国家标准和行业标准，为政府开展监督管理提供依据。国内标准与国际相关标准的进行对接，使国内企业具备“走出去”的能力和水平。

恢复治理。矿山企业制定合理的资源开发利用计划，“边开发、边治理”，建立年度考核评估制度。丰富矿山环境恢复治理工程的盈利手段，引入PPP项目管理模式。按照“山水林田湖”生态保护和修复工程要求，将矿山环境恢复治理纳入整个生态修复工作进行布局。政府引导企业项目与生态移民搬迁、土地整治、矿山公园建设等项目整合，统筹部署。

3.2 税费调节

鉴于我国的排污权交易尚处于试点发展阶段，市场化的生态补偿手段主要通过税费调节的方式得以实现。在企业税收额度上体现生态补偿的概念，鼓励企业主动减少对生态环境的破坏。调节系数应考虑三方面因素，包括环境治理的成本，和谐矿区建设情况以及生态环境承载力。

成本核算。计算企业生态环境治理工程的成本，按生产成本支出，不计入纳税总额。鼓励矿山企业增加生态环境保护领域的资金投入。成本核算的计算方法可以根据相关领域的财务支出进行核算，也可以应用生态足迹法等进行补偿内容的全面成本核算。

和谐矿区。和谐矿区建设包括带动就业、社区建设、节能降耗、环境治理等方面的内容，属于广义生态补偿的范畴。建立评价指标体系，对和谐矿区年度建设情况进行定量评价，并作为确定税收调节系数的依据。

环境承载力。科学评价矿产资源开发活动所在地的环境承载力，根据环境承载力限定资源开发强度。建立分级体系，通过税收调节使在生态环境脆弱地区开发资源的企业承担相对高的税赋。按照级差地租理论，依靠税收调节，维持区域合理的资源开发强度。

3.3 监测监督

有效的监测监督制度是补偿机制运行的保障，监测数据为实施经济补偿提供依据。生态补偿要体现以人为本，注重对社区群众的经济补偿和功能补偿。在监督职能履行上，提高群众参与度，建立政府与群众共同监督的机制。实施矿业权出让合同管理，在合同中约定矿山生态环境恢复治理的内容和计划，作为开展监督监测的依据。

公众参与。生态环境的好坏与社区群众的生活质量息息相关。培育群众的生态保护意识，建立公众参与的监督模式，保障群众的决策权与知情权。企业与群众通过协商的方式，建立协同管理机制，使居民参与到项目监管中来。

信用评级。建立公众参与的企业信用评级制度，依据出让合同或生态环境恢复治理方案，根据企业履行义务情况，确定企业的信用评级。政府也可以委托专业机构，开展民众参与的“第三方评估”，保障公众的生态环境权益。

应急保障。建立反应及时、协调有序、运转高效的环境保护与修复机制和应急响应机制。依托国家生态保护监管平台建设，发挥遥感手段和地面生态系统监测站点作用，构建调查、监测、预报、预警体系。在生态环境脆弱区，完善应急预案，加强监督监测。

3.4 补偿定价

生态补偿的定价应以生态服务价值损益为依据，是开展生态补偿的基础。矿产资源开发对于生态环境的破坏具有不确定性，难以对生态服务价值的损失进行合理定价，同时代际补偿的核算也是进行生态补偿定价需要解决的难题。具体实施过程中，只有通过长期监测获得跟踪数据，才能进行较为准确的计算。

定量测算。最准确的计算方法是跟踪环境质量的变化数据，比照矿产资源开发利用强度，确定单位矿产资源开发的生态补偿标准。生态环境的破坏程度可以采取成本费用法、生态足迹法、试验模型法等进行定量计算。

动态调整。随着矿产资源开采难度、资源利用品位、矿产品价格的变化，企业的生态补偿行为会受到一定程度的影响。为保证生态环境质量的持续良好，稳定企业生态保护行为，需要建立以企业盈利水平为依据的，动态调整的生态补偿标准。政府根据企业经营行为的变化，制定鼓励支持政策。

谈判定价。为实现对附加在生态环境之上的居民生存权和发展权的补偿。矿产资源开发企业采取与社区群众谈判的方式，确定生态补偿的标准和方式。生态补偿的标准以生态损害的定量评估为依据，双方通过谈判的方式进行博弈。在满足企业合理经济利益的基础上，社区获得附加在生态环境之上的，无法定量计算以及无明确法律规定支持的补偿。

4 结论

矿产资源开发生态补偿机制的建立是为了有效缓解资源开发与环境保护之间的矛盾，通过经济补偿、实物补偿、制度补偿等方式维持区域生态环境质量总体良好，实现矿业经济的可持续发展。本文构建了具有可操作性的矿产资源开发补偿机制，主要是充分利用已经建立的工作体系，如黑名单制度，开展和谐矿区建设，矿产资源合理开发利用“三率”最低指标要求等，发挥合力实现生态补偿功能。补偿机制的设计覆盖了矿产资源开发利用全过程，强调发挥政策法规的约束作用，通过相关制度体系的建立，为矿山企业划定明确的行为规范，在全流程体现生态补偿的理念。生态补偿标准是开展生态补偿行为的“基准值”。机制设计了补偿标准的定量化测算思路。定量化的生态补偿有赖于企业生产检测数据的不断完善，需要对区域生态环境进行长期监督监测，采用成熟的技术方法进行计算。实现谈判定价是机制运行的核心内容，补偿最终实现是各方利益主体博弈的结果，要在政府、企业、社区群众之间建立良性的互动关系，使各方诉求均能得到充分表达。公众监督作用的发挥，是确保机制有效运行的关键。