党的十八届三中全会明确提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，这是健全自然资源资产产权制度的一项根本性改革，也是建立系统、完备、科学合理的生态文明制度体系的内在要求。矿产资源资产是一项很重要的自然资源资产，为了确保国家自然资源资产管理体制改革取得实效和突破性进展，根据党中央关于生态文明体制改革的总体要求，依托矿产资源资产属性、分类标准、边界、特征和规律，积极稳妥地探索矿产资源资产管理体制改革。

1 矿产资源资产概念定位和管理边界 1.1 矿产资源资产概念定位

矿产资源是人类社会经济发展的物质基础、构成要素和空间载体(见图 1)。人类自身再生产的能量来源的90%是矿物能源，制造业原材料的70%是矿产品或其加工产品，剩余30%来自农林牧渔业产品。其中，矿产资源利用对于人类社会生存和发展起了决定性作用，在工业化和现代化建设中具有全局性、战略性和根本性的地位。

矿产资源资产与矿产资源具有一定的共性，矿产资源资产存在一个质和量以及经济可利用的显化过程，其由矿产资源转化而来，孕育在矿产资源之中，是同一事物不同侧面的反映，相互之间可以不断转化。矿产资源在没被认识或发现之前，是自然资源；发现但没有完全控制时，是矿产资源；只有被探明、完全控制时、能够用现代科学技术提取和利用时，才是矿产资源资产(见表 1)，具体是指在一定的时间和技术条件下，产权明确，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的资源和生态要素的总和，并反映人与自然的社会关系^[1]，呈现出与经济社会发展变化相适应的倒“U”形时空过程(见图 2)。

矿产资源资产管理与矿产资源管理不同，管理内容和管理方式存在差异。矿产资源资产依赖于矿产资源管理，“找矿~找到矿~查明矿”, 不同勘查认识显化阶段，对矿产资源资产的形成具有比较大的概率差异性(见表 2)，通过提高地质可靠程度，使其具备矿产资源资产的条件，对其勘查、开发、使用、交易及相应发生的经济关系进行决策、规划、组织和协调等管理。

1.2 资源所有者管理和监管者职责边界划定

按照中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》：“国家自然资源资产管理体制的健全，将按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责”的要求，矿产资源资产所有者应当与监管者分开，并厘清所有者管理和资源监管者职责边界，明确占用、使用、收益、处置等相关权能。所有者管理资源资产，履行对资源资产的占有、使用、收益和处分的权利，追求所有者权益维护和经济效益最大化，职能主要是开展调查监测评价，统筹资源资产配置，统一技术标准规范，推进以矿产资源权益金为核心的有偿处置，依法获取资产收益并完善动态调节机制等，主要包括权属管理(产权管理)、勘查管理、开发管理和保护管理等^[2]；监管者着力解决所有者对资源资产的配置和处置方式，采用立法监督、中介机构监督和舆论监督等形式，履行对国土资源空间管制和矿产资源开发利用行为监察督促职责，并且要符合空间用途管制和维护生态安全等，追求保护社会公共利益和维护社会秩序，职能主要是开展国土空间用途管制，对资源勘查开发利用保护行为进行监督，也包括对所有者权利行使的制约和监督。

资产所有者和监管者职能边界清晰，职责相互独立、相互配合、相互监督。所有者侧重经济利益角度，监管是基于公共利益角度，强调社会公共利益和生态利益，保护资源就是保护生态^[3]，是政府公共管理和服务职能范畴。

1.3 资源资产所有者管理和监管者内容界定

矿产资源不同于一般的自然资源。基于矿产资源隐蔽性、耗竭性和环境关联性等特征，我国实行矿产资源所有权和使用权分离制度，国家通过使用权让渡变为企业或个人的财产权。矿业权是用益物权，属于财产权，是从矿产资源派生出来的非矿产资产，是所有者赋予矿业权人对矿产资源勘查开采等一系列经济活动的权利，其存在和有效的基础是矿产资源资产作为“物”的特定性、客观性和经济性，也是矿产资源资产所有者管理和监督管理的桥梁和纽带。

考虑不同的世情、国情、矿情，所有者和监管者职责在不同经济社会背景下的职责边界有所不同和侧重，但基本上贯穿于矿业活动的全过程，包括矿产资源勘查、开发、使用和保护四个阶段，涵盖矿产资源资产形成、使用权出让、资产开采、收益处置、资产保护、资产消耗和生态保护补偿等一系列主要环节(见图 3)。矿业权出让是国家对矿业权处置的一种方式^[4]，所有者权能借助于矿业权让渡这个载体来实现其管理目标。监管者具体通过政府行政管理和公共管理职能来实现。

所有者和监管者职能边界相辅相成，互为衔接，具有阶段性。在时间上继起，空间上并存，内存继承、递进关系，外显螺旋式增长关系。所有者考虑资源资产管理，资源到资产流动性由弱变强，风险性由小变大(见图 4)，包括所有权管理、矿业权市场服务、资源勘查、资源开采使用、地质资料、资产收益处置和保护管理(矿业权证管理、采矿范围、施工管理)等，以资源管理(储量)和资产管理(矿业权)为核心。资源管理(储量)过程表现为地质勘查、潜力评价、地质资料、储量管理以及消耗等，资产管理(矿业权)表现为矿业权取得、开发过程控制、退出以及权益获得和使用等。监管者从空间管制、生态维护和所有者行为进行监督，具体是生态空间用途管制、勘查开发的生态影响以及补偿、所有者相关权利的行使等，表现为宏观调控和市场监管。

2 矿产资源资产管理体制存在的问题

矿产资源资产管理是关系到社会经济长期可持续发展的重大战略问题之一。随着矿产资源资产调查监测等国情国力调查工作开展，矿产资源资产管理体制改革发生巨变，从局部到全面，从分散到集中管理取得重大突破^[5]，为建立更多门类的自然资源集中统一管理体制奠定技术支撑和改革基础。然而，矿产资源资产管理也面临极大的压力，与全面深化改革要求和实践发展不适应，资源开发、环境破坏、生态维护和政策支撑相互交织的严峻现实深刻表明，矿产资源资产管理具有复杂性、长期性、艰巨性的鲜明特征，这既与我国特定的经济发展阶段有关，也与市场调控机制缺失密切相关^[6]。

2.1 资源资产产权虚置，所有者权益不落实

虽然法律规定我国矿产资源归国家所有，但在实践中国家作为所有者的地位和职责边界比较模糊，制度具体规定和实际操作并不清晰，产权被虚置或被弱化，矿产资源资产管理体制改革进展相对缓慢，所有者权益不落实，以使用权代替所有权，造成主体不明确、责任不清晰，权益不维护，补偿机制不到位。矿业权评估价格确认制度不健全，所有者经济利益难以有效保障。矿产资源有偿使用制度缺乏整体设计，定位不准确，功能不清晰，收益全民共享缺乏有效调节，所有者权益和生态权益得不到有效维护，亟待重构。

2.2 法律法规体系不完善，资源资产管理交叉、分散

一是，法规建设不完善，存在立法部门化、法规不配套、综合性法规缺失、制度不健全等“碎片化”问题。矿产资源单门类法律法规缺乏协调，相互之间矛盾和冲突现象突出，造成了资源资产行政管理乏力的困境。

二是，资源资产管理体制存在重复交叉、分散，管理体制不集中、不统一，重资源管理，轻资产、质量、价值和综合管理，各部门缺乏沟通和协调，导致多头管理，权责不清，职能分散，边界模糊，管理乏力，造成政出多门，呈现管理碎片化、目标差异化、权益多元化、空间叠加化、信息错位化。如地下水、地热、矿泉水、河道采砂等问题，在部门间仍存较大争议。

2.3 资源资产监督管理失位，生态环境问题严重

矿产资源资产保护、利用和管理中有法不依、执法不严、违法不究现象客观上存在，矿业开发引起的生态环境破坏等负外部性问题突出，且无力内部化。由于矿产资源资产分布的地域性和管理监督的复杂性，造成保护监督的主体不明确、责任不落实。重开发、轻保护，盲目开发、过度开发、无序开发导致资源粗放利用和浪费^[7]、造成生态退化和生态环境损害，资源配置效率低下。我国单位GDP能耗是发达国家的3~4倍，主要工业产品单位产品能耗比国际先进水平高10%~20%。2015年，我国消耗了全世界23%的能源、57%的水泥、49.6%的钢(根据作者计算得出)，而我国矿产资源总回采率仅为30%左右，远低于世界50%的平均水平。对共生、伴生矿产进行综合开发的只占1/3，综合回采率不足20%，尾矿回收利用率不到10%(中国科学院可持续发展战略课题组，2013)。监管制度和体制不完善，基层执法力量比较薄弱。中央和地方之间、部门之间以及资源属地和非属地之间没有形成有效的综合监管和有效沟通机制。行政执法、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、公众监督、中介机构监督和社会诚信相结合的综合监管体系尚未形成，矿产资源领域诚信自律机制相对缺失和难以监督，无法形成矿产资源资产勘查、开发、分配和保护等监管合力。据全国矿山遥感监测(2011—2016)统计，2011年全国(不含港、澳、台)矿产资源疑似违法图斑6 656处, 到2016年疑似违法图斑增至10 383处, 增幅为56%，矿产资源勘查开发秩序没有得到根本性转变。

3 矿产资源资产管理体制改革对策建议

矿产资源资产管理体制改革的基本思路，是通过“科学规划、用途管制，市场配置、有偿使用，统一登记、维护权益，源头保护、综合管理、强化监管”，确保实现统一“调查评价、确权登记、用途管制、监管信息服务和保护补偿”的五个“统一”。在厘清矿产资源与矿产资源资产关系的基础上，建立以产权管理为核心、以储量管理为基础的矿产资源资产管理的制度框架^[8]，稳妥推进所有者职能和监管职能分离，提升矿产资源资产保护、利用效率和管理水平，优化职能配置和开发格局，维护合法权益，完善运行机制，协调资源开发利用与生态环境保护等。

3.1 探索成立矿产资源资产管理部门

矿产资源具有稀缺性、隐蔽性、耗竭性、分布不均衡性和可变化性等特点，并随经济、技术的变化而变化。矿产资源和资产管理具有明显的特殊性，矿产资源资产是推动经济发展的重要资产之一，要成立矿产资源资产管理部门，代表国家对属于全民所有的矿产资源资产，行使所有者权利^[9]。推进清产核资，统一标准，产权登记，规范出让，完善征管和依法保护等，机构设置应当实行垂直领导体制，由资源资产管理转向资源资产质量、价值和综合管理，实现矿产资源资产数量、质量和生态统一平衡。主要任务是矿产资源资产保值增值，合理配置资源，保障资源资产的集约高效利用，逐步形成集中统一、分类分级和综合管理的资产管理机构，并合理划分中央和地方矿产资源资产管理权限，明晰中央、地方在矿产资源资产管理上的委托、授权及代理等权责关系和利益分配关系，形成中央与地方权责明晰、部门分工明确、机制协调合理的矿产资源资产管理新体制。

完善矿产资源有偿使用制度，研究构建符合时代特征和矿业规律的新型矿产资源权益金制度(见图 5)，保障所有者权益。同时要进一步考虑矿产资源开发的环境代价及外部性，建立充分反映矿产资源占用、环境成本、稀缺性和耗竭性的矿产资源有偿使用、生态补偿和收益分配体系。

3.2 成立矿产资源资产监管部门

矿产资源资产监管涉及资源资产形成、勘查、开发、配置、储存、保护、综合利用和恢复整治等各个阶段相对应的生态循环过程，存在于投资、建设、消耗、补偿和分配等各个环节的经济活动, 需要厘清各环节、各过程中所有者和监管者的职责范围和权能边界，严格行使条件、范围、程序、标准和权利义务等。

现行的矿产资源资产管理体制下，统一资产监管机构缺失，不利于资源资产统一规划和监督。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，将矿产资源资产监管部门职能与所有者资产管理职能分离切割出来，成立矿产资源资产监管部门，创新矿产资源资产监管体制, 监管机制和资产管理方式将发生根本性变化，侧重点和目标会与现在有很大差异，规划体制和管理体系等会有重大变化。矿产资源资产所有和监督各环节相对分离又相互协调、平等保护将大大强化。

3.3 依托不动产登记机构改革推进矿产资源资产管理体制改革，管理全民所有矿产资源资产

考虑到实行矿产资源资产管理体制改革必须具备资源资产家底清楚、产权明晰、价值可估、技术可行、改革成本小和发挥机构最大效能等基本条件，建议依托不动产登记机构改革推进矿产资源资产管理体制改革，管理全民所有矿产资源资产。一是，范围广。不动产登记范围包括矿产资源资产等不动产，基本涵盖矿产资源资产登记类型，摸清了资源“家底”。二是，机构全。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，基本都成立了不动产登记机构。三是，重点突出。矿产资源资产是比较特殊的一类自然资产，风险高，周期长(见表 3)。目前随着探明储量的矿产资源登记确权工作的推进，基本形成归属清晰、权责明确、监管有效的资源资产产权制度，成效明显，为全民所有矿产资源资产管理体制改革奠定了基础。四是，改革成本小，利于机构效能发挥。

3.4 以矿业权管控为重点、产权管理为核心，积极推进矿产资源资产管理体制改革

厘清矿业权作为行政许可与财产权之间的关系以及政府与市场的边界，进一步规范矿业权取得和流转，规范矿业权市场运作，并以矿业权管理为抓手，积极推进矿产资源资产管理体制改革，尽快立法将矿产资源资产纳入不动产登记范围，制定标准，适时扩大不动产登记领域；在矿产资源资产属性、边界、产权标准、所有监管职责和地质规律的基础上，划分矿产资源资产所有者和监管者范围、内容和权责利等, 明确勘查、储量管理、开发、财务等为所有者权责，规划、调控和环境保护等为监管者权责，建成以产权管理为核心的管控新体制^[10]；将矿产资源资产管理改革统一到全民所有自然资源资产管理机构改革进程当中，并探索编制矿产资源资产负债表，为矿产资源资产管理、行政管理、监督管理等提供信息服务和决策支撑。

具体管理体制改革如下：一是，首先，在组织结构暂时不变的情况下，国土资源部以不动产登记机构为依托，实行垂直领导体制，负责统一行使矿产资源资产所有者职责，完善各部门协调联动和共同决策机制。其次，国土资源部牵头，会同有关部门，建立国土空间规划协调机制，以编制和实施国土规划等为基础，建立国土空间规划体系，实施全部国土空间用途管制。第三，依据国家统一的自然资源资产产权制度和国土空间规划体系，国土资源部对矿产资源资产进行监督管理。二是，积极稳妥，循序渐进，待时机成熟时，组建国家自然资源资产委员会，统筹考虑矿产资源资产管理各个环节和相关部门的权责，建立全方位的资源资产管理协作战略框架，统一行使包括矿产资源资产在内的自然资源资产管理、空间规划、用途管制、执法监察、行政督察等职责，下设若干国家资源司局，分别负责不同门类自然资源资产调查监测、资产财务管理等职责。三是，加快推进《矿产资源法》及其配套法规修改，严格推行依法行政，充分维护矿产资源法和国务院行政法规在资源资产管理中的权威性和延续性，保持政令统一、畅通。

3.5 以用途管制为核心，完善矿产资源资产监督管理体制，强化约束机制^[11]和服务水平

一是强化空间规划管控职能。组织编制实施国土空间规划，以矿产资源调查评价为基础，基本摸清全国矿产资源资产家底，合理划分生产、生活、生态空间界限。二是实行最严格的矿产资源节约集约利用制度，研究制定促进资源节约集约利用激励约束标准和政策。三是负责落实用途管制制度。开展遥感监测和变更调查，严格监管各地用途管制实施情况。研究提出矿产资源开发利用负面清单，强化矿产资源保护与生态环境职能，加强矿产资源开发全过程监督保护，在矿山勘查、设计、建设、生产、闭坑等阶段遵循保护生态环境的标准，积极推进组织生态恢复等重大惠民工程。四是合理划分中央和地方事权，明确权责利。强化地方政府及其矿产资源资产管理部门规划实施、市场监管、权益保护、秩序维护和公共服务等职责。五是负责矿业权市场要素市场建设。制定市场规则，规范市场主体，发展市场中介，强化市场监管，探索健全国家监管、地方监管、主体负责的联动体制，加快构建诚信和道德体系。