引言

当前，我国经济发展进入阶段性“新常态”，增长速度放缓，不确定因素增加，产业结构不断调整和升级，社会发展的动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，国家对地方政府的GDP考核被弱化，由工业“三废”带来的一系列环境被提到了战略高度，生态文明体制改革迫在眉睫，尤其是生态补偿制度、资源有偿使用制度、用能权、排污权和碳排放权等，它们的改革和推广，有利于我国的环保结构日趋合理，依靠“三大发动机”(改革、转型、创新)，使经济发展更为平稳和更加多元化。

有色矿山开发属于高消耗、高污染和高排放的产业，它的生产进程，无疑促进了地方经济的发展，但也产生了许多的环境问题，主要表现在：受有色矿山开发中浸出工艺的影响，提炼所使用的浸矿剂及其产生的重金属污染；废弃的尾液残渣，造成诸如植被遭破坏、土壤表层被剥离、尾矿和矿渣堆放混乱、地下水被破坏等现象也颇为严重；人均耕地减少，污染了水和土壤的生态环境，遇暴雨容易形成水土流失和山体滑坡，甚至突发性环境污染事故，最终导致周边地区人和动物的身体健康呈明显下降趋势^[1]。如何去治理有色金属矿山开发过程中造成的生态环境问题，减少生态环境损失，恢复矿区居民的青山绿水？本文拟通过总结矿业发达国家在有色矿山生态环境治理方面的经验，借鉴它们在现实基础、治理动因、治理方式、治理效果及评估等领域的先进做法，这对研究和实践我国开展有色矿山生态环境治理有着重要的参考价值和意义。

1 有色矿山生态环境治理机制的国际经验 1.1 美国有色矿山生态环境治理机制

美国的有色矿山生态环境治理主要由内政部的露天矿复垦执法办公室负责，土管局、矿管局和环保局协同配合管理，这些部门在各州政府都有派出机构。同时，还积极鼓励社会公众参与制定有色矿山生态环境治理政策和评价治理效果，有效监督企业治理污染问题，给予矿区周边居民恢复青山绿水的信心。

1.1.1 颁布《复垦法》等法规

美国第一个涉及有色矿山生态环境治理的法律是西弗吉尼亚州1939年颁布的《复垦法案》，至1975年，已有38个州政府出台了各自的矿山复垦法律，但尚未形成全国统一标准。1977年8月，美国国会通过了《露天采矿管理与土地复垦法》(简称《复垦法》)，之后载1990年和1992年分别做了修订，它对矿山生态环境治理的执行机构、治理程序、治理技术、治理目标以及资金来源渠道等都做出了明确规定，是美国进行有色矿山生态环境治理的“宪法”。美国在有色矿山生态环境治理方面的其他法律还有：《联邦水污染控制法》《清洁空气法》《固体废弃物处理法》《国家环境政策法》和《环境扰动、赔偿与责任综合法》等，这些法规可操作性强，涵盖了生态环境治理的不同领域，合在一起就形成了从联邦到州完善的法律体系^[2]。

1.1.2 制度约束

在有色矿山生态环境治理体系中，美国还有许多制度，作为法律条款的补充，约束有色矿山企业的开发活动和行为。

治理保证金。美国的治理保证金是由环保局的矿山资源处采用全成本计算法进行核定，金额视植被、水文和地质条件等因素而不同，但最低额度不少于1 000美元/年，有色矿山企业可一次性或分批次缴纳。保证金可以是现金、信托基金、各种债券、不可撤销的信用证或不动产信托书，甚至是资产证明和企业负债表等形式的软性保证金。肯塔基州和密苏里州还采用政府联合基金的方式作为治理保证金的补充。

开采许可证。所有的有色矿山企业必须事先提交开采许可证申请，主要内容应包括：开采计划(开采工艺流程、可能用到的设备和废弃物的堆放等)、复垦计划和应履行的其他职责等，然后缴纳复垦保证金，经内政部审批通过后，方可进行采矿活动。

突击检查。由内政部的露天矿复垦执法办公室和其在各州的派出机构分别聘请监督检查员，每年分三次对有色矿山企业的环境治理情况进行突击检查，并及时反馈，以便企业认真整改。如有拒绝执行生态环境治理或效果不佳的企业，可处以不同程度的罚款甚至监禁矿主，直至终止有色矿山的生产运营。

激励机制。对于生态环境治理效果好的有色矿山企业，美国政府给予一定程度的奖励，同时也可鞭策其他企业学习生态环境治理经验。如1992年设立的杰出成就矿业公司奖。

1.2 澳大利亚有色矿山生态环境治理机制

澳大利亚拥有世界上最丰富的黄金、铅和镍等有色金属资源，属于全球有色矿业最为发达的国家，有色矿产品出口是澳大利亚经济发展的重要支柱。当然，在有色矿山的生态环境治理方面，澳大利亚也拥有诸多经验和先进做法，过去的20年历程中，在景观恢复、废水管理和闭坑计划以及生物多样性保护等生态环境治理领域，成效显著。

1.2.1 法制建设

就澳大利亚的法制体系而言，联邦政府制定立法框架及各种管理制度，同时，各州又拥有较大的独立自主权限，可根据自身基础和发展的需要，设立不同领域的管理机构，如自然资源部、环保部和教育部等，它们不受联邦政府的上级部门管辖，可以制定各州不同内容的法律和制度。如澳大利亚的矿业之都——西澳大利亚州，州政府设立了矿产石油资源部，制定了《环境法》和《职业卫生和安全法》等法律，以此保障铜、铅、锌、镍等有色金属的开发活动安全和矿山生态环境综合治理；而昆士兰州，1994年就制定了《矿产资源法》，它要求有色矿山企业必须提交相应的环境管理总体战略，其条款内容应包括积极防范可能造成的生态环境损失，最终还需要获得政府部门认可，确保铜、白钨和锡等有色金属资源开发后的环境治理工作有序进行^[3]。

另外，澳大利亚早在1996年就制定了《澳大利亚矿山环境管理规范》，对有色矿山企业的生态环境治理做出了明确要求。1999年，澳联邦出台《环境和生物多样性保护法》，规定有色矿山在开采前，须对矿业活动可能给稀有或濒危物种造成的潜在不利影响和后果进行评测，并将风险和损失降低到法律许可的最低程度。2000年还制定《闭矿战略框架》，提出了土地复垦的五项基本原则^[4]。

1.2.2 监督管理

澳大利亚对有色矿山开发中生态环境治理的监督管理，主要包括以下四个方面。

保证金制度：有色矿山企业在采矿前必须缴纳复垦保证金，额度需要与州政府依据复垦方案进行商定，主要用于开采破坏区的复垦修复治理。仅以2001年为例，维多利亚州和西澳大利亚州的复垦保证金就分别超过9 500万澳元和3亿澳元。当然，矿山企业也可不缴纳保证金，但须请银行担保，向银行支付担保费。

年度环境执行报告书：有色矿山企业必须编制《年度环境执行报告书》，内容是每年的生态环境治理工作总结，定期提交给上级管理部门验收。

监察员巡回检查制度：各州政府聘请有色矿山开采、生态环境治理和矿山企业管理等领域具有丰富实践经验的专家，由他们兼职有色矿山监察员，负责审查有色矿山的生态环境治理情况，并对当地居民的满意度进行抽查，及时反馈给矿山企业，以便整改。

社会公众参与监督：有色矿山企业在采矿前须与当地居民进行磋商，讨论矿山复垦后的评价体系设计，才有可能颁发采矿权证。在监督方法和手段上，积极利用新闻网站、论坛和移动网络媒体等工具宣传有色矿山生态环境治理的重要性和现实意义，向社会公众曝光一些治理不作为的现象，倡导有色矿山企业有效治理和恢复生态环境。

1.2.3 验收标准

澳大利亚验收有色矿山企业生态环境治理成效的流程是：各州政府主管部门聘请专家，以矿山企业的《生态环境治理协议书》为依据，检查采矿活动破坏的地形地貌是否进行科学治理、生物的数量是否减少和生物多样性损失，将这三个指标作为有色矿山企业环境治理效果的验收标准。如若治理效果较好，则降低下一阶段复垦保证金的缴纳额度，甚至予以全部退还。

1.3 加拿大有色矿山生态环境治理机制

加拿大与美国一样，都属于联邦制国家，但有色矿山完全交由省政府独立管理，联邦政府没有管理权限，仅参与协调涉及公众利益的问题。

1.3.1 环境评估制度

加拿大联邦政府要求有色矿山企业在申报采矿许可证前，必须提交环保计划，并对拟开发的项目进行评估，具体评估策略有四种：(1)筛选。它适用于小型有色矿山开发项目，即筛选有色矿山企业提交的环保计划。(2)调解。它适用于产生生态环境相关利益者不多且容易协调形成一致意见的有色矿山开发项目，由联邦环保部聘请调解员，调停和制定生态环境治理解决方案。(3)综合审查。它适用于产生生态环境涉及跨部门或跨区域的大型有色矿山开发项目，由联邦政府组织审查。(4)特别小组审查。应政府部门或社会公众要求，必须由一个独立小组完成对有色矿山生态环境的某一具体内容进行审查，它适用于此类项目。

1.3.2 矿山恢复保证金

加拿大安大略省等省份规定，有色矿山企业须从首笔矿产品销售收入中按比例提取矿山恢复保证金。缴纳方式因省而异，有的交给政府部门，有的交给银行或保险公司等机构。

1.3.3 矿山信息化

部分省份积极推进废旧矿山信息化建设，存储废旧矿山地质资料、生态环境治理成本预算和治理的紧急性排序等数据信息。加拿大政府可以通过这些信息及时了解和掌控有色矿山生态环境损害情况，协调人力物力资源，加强有色矿山生态环境治理。

1.4 德国有色矿山生态环境治理机制

德国自20世纪20年代开始就在废弃矿山上植树，恢复有色矿山破坏的景观和生态环境。

1.4.1 法律保障

德国涉及有色矿山生态环境保护的法律有两种：通用性法规(《德国民法》《德国商法》《德国经济补偿法》等)和专业性法规(《德国矿产资源法》《水资源管理法》《德国矿山共同决定法》等)。依据这些法律，国家全面负责制定和落实有色矿山生态环境治理计划，从联邦、州到镇，各级政府都设立行政管理机构，分别负责对有色矿山企业的生态环境治理执行情况进行监督和检查。

1.4.2 市场化运作体系

德国联邦政府批准成立3家国有独资公司，其监事会由财政部、经济部和州政府的代表构成，主要负责矿山环境治理项目的社会招标工作。由联邦政府和州政府分别按25%和75%的比例筹集建设资金，中标企业按计划实施治理工程。项目完成后，交由联邦政府和州政府共同验收。

1.5 国外有色矿山生态环境治理经验总结

通过梳理美、澳、加、德等矿业发达国家在有色矿山生态环境治理方面的经验，各国在内涵实质、特征、产生途径、影响程度和治理方式等方面有一定的差异，但总体而言，它们的矿山开发技术较为先进，且拥有较强的经济实力，在有色矿业快速发展的同时，其生态环境治理也得到了高度重视，逐步研发和应用了严格的环保工艺流程及操作标准，不同程度收取环境治理保证金，已具备较为完整的法律体系和市场监督管理体系。在生态环境治理趋势方面，倾向于国家、地方政府和有色企业多方相互合作，采用信息化、大数据等现代技术和手段协同治理生态破坏和环境损失。

2 我国有色矿山开发过程中生态环境治理存在的问题 2.1 我国有色矿山开发生态环境破坏历程

纵观我国有色矿山开发的历程，可分为四个阶段：第一阶段，从建国初期至改革开放以前，有色矿山开采的工艺主要是手工方法，限于技术因素和工业发展的缓慢速度，矿石开采的总量规模不大，所带来的环境污染也就比较小^[5]；第二阶段，进入20世纪80年代，国家号召“大矿大开，小矿小开，有水快流”的矿业资源开发政策，工业上推行粗放式生产方式^[6]，此时，有色矿山开发的机械化水平也得到了快速提高，民营企业的开采犹如雨后春笋，蜂拥而上，对资源进行疯狂采掘，有色矿业资源开发利用的总量有了大幅度的提升，在为国民经济快速增长提供保障的同时，也导致了滑坡、泥石流和地面塌陷等矿难事故频发，地下水的化学污染严重，矿业资源日渐枯竭，资源的世界占有地位持续下降；第三阶段，21世纪的前10年，是我国有色矿业的黄金10年，有色矿业获得快速发展，同时也给自然环境埋下了许多隐患；第四阶段，2010年以后，我国进入工业化中后期，全球经济增速变缓，有色矿山开发下行压力大，已进入产能过剩、需求疲弱、存量高、价格持续低迷的新常态，以前沉积的环境问题也日渐暴露，另外，随着人们生活水平的提高，保护和修复环境越来越受到重视，解决矿业资源开发的生态环境破坏问题迫在眉睫。纵观我国有色矿山开发生态环境破坏的阶段性特征，不难总结出，矿业资源为我国工业经济的发展付出了努力和贡献，同时也给未来的“美丽中国”留下了隐患。

2.2 我国有色矿山生态环境治理的发展历程

有色矿山生态环境的治理，实际上是与生态环境破坏同步发生的，但也与国家的整体经济实力息息相关。解放初期，有色矿山开发导致的环境破坏问题尚不明显，且经济基础薄弱，国家和地方政府把发展的重心放在解决人民群众的温饱方面，也就没有着重考虑生态环境管理问题；20世纪70年代至80年代初，环境保护逐步得到重视，具体表现为两点：1978年修订的《宪法》把环境保护作为政府职能写了进去，1979年全国人大通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》；20世纪80年代，我国有色矿山的生态环境治理进入初步实践阶段。国家有关部委、地方政府和有色矿山企业纷纷研究“三废”问题，开始着手废气处理、废水复用和土地复垦工作；20世纪90年代至2010年，有色矿山的生态环境治理属于建设期。这一时期的主要特点是国家的有色矿山开采政策开始转型，优化布局，强化安全，复垦工作初显成效，取得了一定的经济效益和社会效益；2010以来特别是自2015年开始的供给侧改革，我国有色矿山的生态环境治理进入快速发展期。生态补偿机制、复垦保证金和环境治理恢复保证金等制度不断建立和执行，在习近平同志的“十九大”报告中，明确提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的奋斗目标，以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系正在逐步形成。

2.3 我国有色矿山生态环境治理现存的问题

当前，我国有色矿山的生态环境治理依然存在许多问题，具体表现在以下几个方面：首先，有关法律亟待健全和完善。涉及有色矿山环境治理的法律条文多而散，且存在相互交叉现象，执行效果差。其次，在矿山环境管理体制方面，管理职能分散、监管能力薄弱和“重发展而轻环保”等现象屡见不鲜，缺乏对水、土、林、矿、气的整体性治理^[7]。第三，在具体管理手段上，《土地复垦方案》《矿山地质环境保护与治理恢复方案》《环境影响评价报告书》和《水土保持方案》，这些方案的编制，对有色矿山的生态环境治理起到了一定的预防作用，但也鱼目混杂，标准不一。

3 我国有色矿山开发中生态环境治理的政策建议

有色矿山在开发或提供服务过程中产生的生态环境损失，对水和土地等资源造成的破坏，原本由周边地区人和动植物承担，转化为有色矿业开发受益企业承担，就是对矿业资源开发生态环境的治理。通过治理以后，因有色矿业开发造成的效率失衡得到控制，生态环境损失降低，帕累托最优再次实现；另外，有色矿山企业也能从中清醒地认识到，浪费资源和破坏生态环境可能承受的代价和风险，受到公众和社会的共同监督，企业的社会责任感得到加强，客观上有利于生态环境的改善、资源的持续利用和社会的健康发展。借鉴美、澳、加、德等国的经验，有以下几个政策建议值得探讨。

3.1 发挥政府干预作用 3.1.1 加强政府监管

政府可以提高产生生态环境损失的门槛，严把市场准入关，从根本上降低生态环境损失发生的概率。就有色矿山开发产生的生态环境损失而言，国家和地方政府应该有严格而规范的审批制度和流程，把社会可持续发展放在第一位，实地考察建矿地点、生产流程、排放的污染物类型以及污染物处理工艺等，获取可能带来的环境污染信息，降低后期治理的难度和复杂性。另外，还要把生态环境治理与当地居民的切身利益结合在一起，维护公共利益。在矿山企业投产以后，雇请当地居民作为企业职工，解决就业问题，实现脱贫致富；邀请当地居民成立环境保护董事会，监督企业的环境破坏行为；建立政府、社区和企业一体化的信息平台，实施长效信息沟通机制^[8]。在法制建设方面，除总纲性的环境保护法规外，政府还应制定水、土壤、大气和矿山等领域的专门性标准，并进行适时更新，以符合当时经济社会发展的总体需求。有色矿山企业应实施动态监测体系，按照国家标准进行约束自己的排放和治理行为，防止生态环境损失的进一步加剧。

3.1.2 引入经济激励手段

经济激励往往比政府管制来得更加温和，执行起来更加灵活高效，美国就是成功案例之一。在政府主导下，以征税方式提高有色矿山企业的私人成本，弥补与社会成本之间的差额。如果征收税额刚好等于外部性成本，社会边际收入和社会边际成本相等，帕累托最优得以实现，生态环境问题迎刃而解；反之，如果有色矿山企业采取了积极的手段，如改造工艺降低排放，减少了生态环境损失，政府就应予以补贴，补贴标准也就是私人收益与社会收益的差额，还要把改进的工艺在行业内进行推广，让有色矿山企业获取物质和精神方面的双重激励^[9]。

除征税和补偿办法以外，还可通过数量控制或责任制的方式进行经济激励。数量控制就是在市场分配的原则下，政府设定的可接受污染水平。矿业资源开发企业通过购买或授权的方式获取一定的污染排放资格和权限，政府则通过发放授权许可证来控制区域排污水平，使环境污染保持在可接受的水平线上。责任制就是对有色矿山企业实施债权和押金——退款的方式进行管理，从国际经验来看，美、澳、加等国都有相应的保证金制度。我国政府可根据历年遭受损失的大小和现实情况进行预测，让企业事先缴纳一定量的债权款或押金，并让可能受损害的对象予以监督、控制和执行^[10]。一旦达不到或违反这个标准，政府就会利用这笔债权款和押金来进行生态环境治理，当然，如果有色矿山企业遵循了这个行为标准，这笔债权款或押金是会退回的。

3.2 鼓励技术革新

当今社会，我国进入经济发展的新常态，科技更加深刻和更加广泛地影响着自然生态系统和经济社会体系，因此，技术创新在有色矿山生态环境治理方面具有重要意义。

依据矿业发达国家的经验，技术革新可以改进有色矿山开发的生产工艺，减少环境破坏给当地居民带来的生态环境损失；也可能提高生产效率，增加产能和降低生产成本，也会带来正外部性的影响，或在产业链下游扩大正外部性效果。国家和地方政府可以通过各种方式鼓励技术革新行为，如设立政府专项创新基金，以贴息贷款、无偿资助和立项科研项目等方式予以扶持，加快科技成果转化，让技术革新在有色矿山生态环境治理方面发挥最大效用^[11]。

3.3 提升企业社会责任意识

有色矿山企业在资源浪费和生态环境破坏方面负有不可推卸的责任，它没有因生态环境破坏时付出额外成本，属于典型的“搭便车”行为。有色矿山企业通过资源开发获得的收益，是建立在破坏周边居民安全健康和生态环境的基础上的，河流污染、雾霾、井下突水和土地贫瘠化等问题也在呼唤着企业的社会责任，企业损人利己的行为应受到舆论监督和道德谴责。

澳、加等国的经验表明，生态环境治理不仅仅是少数利益相关者的事情，更是关乎全社会发展的大事，因此，必须采取更广泛的措施来治理生态环境破坏的负面影响。通过伦理道德教育，与法制建设相呼应，使有色矿山企业在追求自身利益的同时，坚决不损害他人的利益，自觉地按照民主、平等和公平的价值观来约束自身行为，减少“搭便车”和“寻租”行为的发生，这对于有色矿山开发产生生态环境破坏的内部化处理，具有一定的指导意义。

3.4 完善市场机制

要解决有色矿业资源开发中市场机制缺陷所导致的生态环境损失，可以试图探索封闭市场、限制有色金属产品和生产要素的流动等方法，但这却与现代开放的市场理念是格格不入的，于是，以德国经验为样板，逐步健全有色金属市场机制，加强区域之间的互利互惠合作，寻求协调发展是减少外部性的必然选择。

3.4.1 抑制或打破垄断

要充分发挥有色金属市场自由竞争机制的功能，抑制或打破垄断特别是寡头垄断。垄断一旦存在，就意味着某些有色矿山企业甚至是个别企业所占市场份额过重，在有色金属产业发展中拥有较高的话语权，很可能对有色产品的价格予以控制，为了获取更大的利润空间，往往通过垄断高价和垄断低价的方式获得超额利润，消费者只能无奈和被动接受垄断企业控制的价格标准，垄断还使得有色金属产业的技术革新进程变得迟缓，资源的有效配置不能得以实现。因此，必须制定反对有色金属产业垄断的法律法规并予以严格执行，打击有色金属交易活动中的垄断行为，处罚控制有色产品价格的恶性行为，引导有色市场的良性竞争机制，让多家有色矿山企业共同参与竞争，发挥价格在供需竞争平衡中的效用，降低有色矿业资源开发负外部给全社会带来的损失^[12]。

3.4.2 明晰产权市场

产权市场的建设，也是治理有色矿山生态环境损害的重要方式。如果没有明晰的产权市场，有色矿山的产权得不到有效保护，治理生态环境损害的成本就会虚高，产权交易也就无法进行，对公共物品的污染和过度使用问题就会进一步恶化。待有色矿山产权市场建立以后，可以充分发挥产权交易治理生态环境破坏的功能，产权所有人就可以通过市场手段即谈判或法律诉讼来完成生态环境损害的内部转化，市场经济活动的外部性和有色矿山企业的机会主义行为得以消除。