一、文献回顾和问题提出

党的十八大以来，党把保障和改善民生放在优先发展的位置，把基层治理作为促进共同富裕、打造高品质生活的基础性工程。为了在基层治理过程中实现民生效能，很多地区尝试以党建引领打通科层资源、整合社会资源，该模式的实践动因有二：一是个别行政程序限制了政府资源的社会投放，政策升级总是赶不上民生诉求更新。本因专业化规范化而存在的层层上报和条条分治却难以及时回应基层综合性诉求。二是一直沿用于单位制的党建模式遭遇了巨大的困难^[1]，原有结构赋予的职权使基层党务工作者较难调动力量解决社区问题^[2]，无法满足“总体性支配”的基层治理需求。在这一背景下，多元资源和力量的需求成为党建引领动员多元主体参与的重要因素^[3]。党建引领与党的动员密不可分，党的动员不仅有助于整合社会资源、调适社会秩序^[4]，也有助于超越科层组织的结构困境^[5]。基层治理结构和动员格局相互嵌入、相互优化，基层治理结构一方面构成了动员格局的结构条件，另一方面也被动员了的格局所优化。

基层治理动员的研究大致可以分为动员结构条件研究、动员触发机制研究和动员效度研究三类。但从已有研究来看，从结构条件到运行的触发机制的研究还有待深化。结构性条件下动员发生学的研究需要从两个方面加强：一是研究动员行为在特定环境下如何被触发，二是研究不同结构条件对应何种动员种类和发生路径。

从动员的触发因素来看，很多研究认为动员虽有好处，但依然是应对性的“权宜之计”。狄金华^[6]认为当基层政权面临政策落实高压时，党的动员是必要的，因为它可以整合政治和社会资源并解决基层复杂问题。贺雪峰等^[7]认为在基层治理过程中，高强度动员是应对资源下乡及其匹配的规范、程序、标准和检查监督下乡的结果，因此动员是为完成“不可能”任务的一种非常规手段。本文认为动员不仅仅是“被动触发的”，而且是特定治理结构性条件下的“主动选择”。符平等^[8]认为集中力量办大事的强烈诉求及强大的国家专断性权力是发生治理动员的结构性条件，组织动员作为中间机制通过寻求秩序变迁来实现这些结构性条件，具体包括解决多主体“进入”的参与动员和“合作”的协作动员，参与动员依对象分为政治动员和社会动员，协作动员依动员方式分为整体动员和内部分包。更进一步讲，党政的高度融合和来自基层的庞大治理需求是动员的结构条件。那么在此条件下，什么因素会触发党的动员行为呢？这一问题值得进一步研究。

从动员结构性条件和动员种类的相互关系看，以党建引领为特征的结构条件对应了哪些动员类型呢？林尚立^[9]认为应重点关注党在政治生活和社会生活中所处的核心功能，以丰富国家与社会框架下已有的学科范式。李友梅^[10]认为在研究基层治理时，应该“聚焦政党组织推动治理创新的方法和路径”，重点关注实践中的运行机理。孔繁斌^[11]认为政治精英可以通过政治动员获取人力资源来为政治目的服务，徐勇^[12]认为现代政党也可以藉由政治动员将更多社会力量聚集在自己旗帜下。也就是说中国共产党可以发动政治性动员，甚至对政府进行常态化动员，也可以发动大众动员。顺此思路，动员大致可分为两种类型：一类是学术界用“行政动员”“政府动员”“政治动员”“组织动员”^[13]等多种话语来表达党政利用各类资源，发动科层、市场和社会主体投入治理目标的行为；另一类是将社会作为客体的动员，如“社会动员”“社会组织动员”“人情式政策动员”^[14]等。

综上所述，已有的研究展示出可以进一步推进的方向。一是动员的结构性条件及动员的触发因素研究，二是结构性条件对动员的影响研究，这也构成了本文基本的分析框架。在宏观层面，不仅要在宏观维度研究动员的结构性条件，也要研究孕育在结构条件内的结构动因(即触发因素)。在中观层面，一是聚焦结构格局下各类行动者遵循的行动规则，以及该机制对格局再生产的作用；二是聚焦行动机制与基层治理互动所产生的行为类型和路径。本文以三个超大型城市的基层社区治理创新实践为案例，这些案例资料均来源于笔者2019—2022年间对北京市、上海市、成都市多个街道(乡镇)的调研。调研过程中，笔者重点与成都市委城乡社区发展治理委员会、北京和上海主管基层治理的市区级部门、街镇主要领导进行座谈。2020—2022年间，笔者结合动员过程中的难点和问题，又在北京市核心功能区和中心城区选取了8个社区，针对党建引领的动员路径和策略进行蹲点调查，与社区党委和居民委员会的主要成员、居民议事协商委员、楼门长和社会组织负责人进行了多次座谈访谈。下文将结合多案例资料并按照分析框架展开论述。

二、党建引领与基层治理动员的结构性条件

从党政关系来看，党实施集中统一领导。从党社关系来看，中国共产党是长期执政的政党，也是人民的党。着眼于此种独特的党政关系和党社关系，本文认为应该回到党-政-社关系框架，重新审视基层治理动员的结构性条件。结合已有研究，本文概括了结构性条件的三重属性，以凸显中国式动员的独特背景。

(一) 动员的二重性

党建引领包含两重含义。党建通常是指党的自我动员，但在基层治理中党建引领具有更深刻的二重性，表现在党藉由自我动员实现政府和社会动员。这基于独特的公权力属性，党和政连在一起才构成完整的公权力概念^[15]。也可以这样解释，要统领政府资源实施基层治理，就离不开党藉由自身动员的同时动员政府。那么这样的二重性是如何实现的呢？党通过自我运行效能的改进，提升了行政机构参与基层治理的效率，一方面打造了一支听党指挥的队伍，另一方面也实现了政府的有效动员，突破了行政体系的运转局限。具体而言，党以政治引领行政体制，通过嵌入行政机理的强大党组织网络，从纵向和横向两个维度调动科层资源。

(二) 动员的广泛性

动员的广泛性指党在基层社会具有超越科层体系的强大纵向渗透能力和横向拓展能力。从世界范围来看，基层社会向来是动员的短板，但中国共产党则通过“政党下乡”把组织力量延伸到广大基层社会，实施了最广泛的政治动员^[12]，在政府不方便开展活动的层级或领域正当开展工作^[16]，或通过运动型治理^[17]重构基层社会秩序^[18]。动员的广泛性有着深厚的历史基础，毛泽东同志把党的建设视为党的三大法宝之一，党的自我革命和党的建设具有同构性，都有组织群众和建立社会信任的功能^[19]。党藉由自我革命来建立自己的社会合法性。新时代的党建引领无疑继承并强化了此种功能。例如在纵向维度，通过社区(村)党建、两新组织(企业)党建、楼宇党建、联合党支部党建和社会组织党建等多种方式，实现了党和国家意志的纵向拓展。在城市基层社会的横向拓展方面，党利用社区党建等超越了国家组织边界的平台^[20]98，将分散在各区域的党建资源整合起来^[21]，协调隶属于不同关系体系的居委会、业委会和物业公司^[2]；党也可以通过社会组织党建弥补双重管理失效的局面，借助制度、经费、人员和政策的提供，使社会组织行为符合党的政治方向和发展方向^[22]。在基层农村，村支部藉由“一肩挑”，将“两委”代表的国家行政权力与村民自治权力的关系统合起来，实现了组织和功能边界的双重拓展^[16]。对于那些分散的社会力量，党组织以政治资本和社会网络资源来激励社会精英的政治加盟^[23]，被动员方也为基层治理提供了资源、工具和手段^[24]。这也可以理解为党通过超强的吸纳能力，凭借多元的资源，将政治、经济和社会精英整合进自己的权威体系，调和了阶层利益关系，保证了社会的稳定^[25]。

(三) 动员的人民性

党无论是动员社会还是动员政府，都把以人民为中心作为治理实践的价值内核，以争取最广大人民群众的信任和参与。例如，在政府与社会的互动过程中，党可以在制度和方向层面进行引领。党也可以跳过政府与社会的互动领域直接开展群众性动员，重构基层社会^[26]。从历史实践来看，党历来重视基层社会和最广大人民群众的动员与整合，并将其与党自身的建设合二为一。早在革命根据地建设时期，毛泽东同志就指出乡苏(乡镇及以下政权力量)建设最能接近广大群众，最能够发挥群众的积极性与创造性，最能够动员群众争取任务完成的速度^[27]。强化和革新群众路线是党自身建设的重要内容，是联合民众和组织社会的重要工作机制。最广大人民群众的根本利益是党的价值追求^[28]。所以“群众路线”是党进行政治动员的重要机制，也是党的领导的重要组成^[29]。

在党-政-社框架下可以发现，中国式动员与党建引领基层治理是密不可分的。动员的二重性强调动员结构的工具属性，体现为党藉由自我动员实现政府动员和社会动员。动员的广泛性强调动员结构的空间属性，体现为“横向到边、纵向到底”的治理力量。动员的人民性强调动员的价值属性，体现为以人民为中心的价值理念。结合上述分析，政府和社会是党的主要动员对象，党通过动员政府和社会体现了党和国家的意志、满足了社会治理需求、提升了民生福祉。在理论层面，下面将区分出党的政府动员和党的社会动员两个理想类型，探讨在三种结构性条件之下，动员行为发生的结构性动因及行动机制。

三、党的政府动员：结构动因及行动机制 (一) 结构动因及动员的触发因素：多重合法性

新制度主义从宏观行动者依赖的(权力)支配逻辑及其合法性角度出发，考察宏观行动在社会结构层面的动机即宏观动因。政府行动者依赖的支配逻辑是科层制，它的合法性基础是法理权威。政党行动者与群众行动者的支配逻辑是号召与动员，它的合法性基础是卡理斯玛权威。多重合法性之间可能出现兼容困难。具体来说，科层制以严格遵循规章程序为基础，它的向上负责制导致了各级官员对上级尤其是直接上级的依附，容易造成部门和区域之间的封闭、自下而上信息传递受阻两种负面效果。卡理斯玛权威有扩大追随者的动机，与教条式规则不融，因此常通过各级党务部门和管理机构开展动员、交流和教育等工作^[30]。

从动员动机来看，党为了实现治理目标，就需要主动掌握政府及其行政资源，同时不得不通过一系列的做法和机制来克服科层僵化的弊端。奉行卡理斯玛权威的党实施对科层机构的动员，这种动员有助于消融党政一元体制下追求法理权威与卡理斯玛权威之间的紧张。权威融合能从本质上超越科层制度的组织悖论，起到纠偏的实际效果^[30]。例如，在北京“接诉即办”改革中，市级党委横向整合部门和区县党组织主要负责人，用以调动行政部门向下解决基层治理类问题，其目的是希望通过党建引领来打破行政常规，把纵向各“条”的资源捆绑起来调配给基层。到基层后，还有横向的区域化党建机制托底。下文案例中，成都市委城乡社区发展治理委员会通过组织部的权威来解决科层机构之间不互通的难题。

“我们在全国最先采取破局体制的尝试，以解决基层治理‘九龙治水’的难题。我们是干多个部门不好干、一个部门干不了的事。在此之前，党委没有对基层治理进行常态管理的机构，都是政府在管。我们这个部门是一种探索，包括顶层设计、统筹协调、资源整合、重点突破和督导落实5个职能。具体来说，在党委部门成立社会治理委员会，而不是在政府部门。以党的组织体系、组织力以及党员作为切口，实现了党从市委层面到社区层面全面领导社会治理的格局。在成都市所辖的县和区层面，通过市县两级的社治委实现统筹。在基层层面，进行全方位无死角的组织覆盖和工作覆盖，把物业管理公司、业主委员会拉入党的序列中。” (成都市委城乡社区发展治理委员会负责人访谈)

综上，本文认为多重合法性的融合兼容是推动党的政府动员的结构性动因，是触发党的政府动员的主要因素。基于政府部门的专业化管理逻辑，科层体制和机构常难以高效回应基层民生诉求，进而难以完成党对基层社会治理提出的民生目标。其症结是几种合法性的兼容难题，那么就会出现一种力量以期打破科层僵化来克服科层制的负功能。

(二) 科层动员机制：中观层面动员格局的再生产

政府基于科层和部门的规则来运转，遵循着等级结构和文牍形式，按部就班的行动惯性容易导致墨守成规的外部特点，进而影响工作效率。因此，卡理斯玛权威时常需要打断官僚体制内部的惯性来实现其意图^[30]。在基层治理过程中，科层僵化是基层治理的通病。从街道的访谈中可以发现，区级专业部门作为科层部门往往秉持专业理念，但是面对基层问题时，如果按照以往的流程化方式是难以解决的，这时基层党组织就会萌生跳出行政惯性的动机。

“(当)用常规的行政手段或市场手段走不通的时候，作为这个党组织的负责人，必须超越利益格局，去想更广阔的思路。例如，吹哨报到的区属相关职能部门从比较专业的角度处理，总是拿出法律和居民说事儿，但居民并不买账，比如业委会成立，照搬字面政策就没法成立，(那么)居民就只能打12345投诉。市区各部门之间也不联动，涉及多个部门之间的工作，其政策都不一样，例如物业管理区域的名词解释，我们咨询了很多部门，大家对这个的定义都不一样，导致我们最后可能做决策的时候就出现了偏差。” (北京市F区F街道工委书记访谈)

本文用科层动员来概括党对科层机构和政府实施的动员模式，它是动员格局再生产的行动机制和行动体系，包含一系列行动目标、组织安排、制度保障及考核要求。科层动员的对象是政府的行政资源，通过让各级机关及其“条”上的部门跳出技术逻辑和政绩观的局限，达成更大范围的认识和行动共识，实现对政府的组织融入和功能整合^[31]。行动体系包含问题政治化、机构改革等，例如委员会、联席会和联动机制，又如“特事特办”“归口管理”“党管干部”和领导小组等组织方式。从组织安排上看，党的组织体系即党委、基层党组织(基层委员会、总支部、支部)、党组和党员实施了官员群体及其所在的党政、官僚行政系统的动员。党管干部是组织体系的重要保障，它的影响可以一直延伸至最基层社会。以北京为例，一些社区村党委书记的人选一般都由街道党委审定背书，一些社区社会组织党组织负责人也由社区党委审定背书。科层动员具有一种潜在的强制性，这背后是党组织所掌握的评价及人事流动权力，例如叫停、改革和整合科层决策领导层等，因此能够解决行政视域内的非常规化问题。从下文的访谈中也可以看出，党组织敏锐地发现一些部门和层级之间存在“踢皮球”的不作为现象，由此萌生了动员政府的意图，进而设置一系列行动体系来保证科层动员的有效性。

“在过去，市里安排任务给街道后，街道就没有事情了，街道就成了一个二传手，将市的工作安排社区，检查社区，给社区带来很大的负担，造成‘千条线一根针’的问题。为了给基层赋能，我们在1+6+N体系改革中尝试在CZ市(县级市)全部撤销乡镇，建立66个产业功能区，承接发展和招商引资任务。街道多余人员全部下派社区。很多推不动的事情由市委城乡社区发展治理委员会牵头联合多个部门去做，而不是什么都推给基层。” (成都市委城乡社区发展治理委员会负责人访谈)

总体来说，党建引领的科层动员体系能够打破行政惯例，精准利用政府人财物资源，为以民为本的基层治理格局提供制度保障。

(三) 微观层面实现科层动员的行动路径

在实践层面，已有研究按党的组织层级划分科层动员的行动路径。例如，市级党委偏好通过挖掘意识形态资源动员各类主体达成共识，区级党委偏好通过党组织层级激励和意识形态动员激励各类主体参与，属地街道党委偏好通过发挥组织优势整合各类主体聚焦公共事务^[32]。但笔者认为，基层党组织也常用意识形态共识机制，市、区级党委也常发挥组织整合优势，成都市委城乡社区发展治理委员会便是此类。结合具体动员案例的观察分析，笔者认为可以直接考察党组织在动员中承担的角色，这样更能发现动员路径的差异性。例如，总的领导大局的角色、设置规则行使督办考核职能的角色、新建组织实施联动动员的角色，本文将其分别称为领导式引领动员、督办考核式动员、联动式动员。

1. 领导式引领动员

党与政府是领导与被领导的关系^[33]56-57，领导式引领在于党对政府的高位统筹。领导式引领是指各级党组织的负责人定方向、提思路，通过抓其他党组织负责人来抓落实，以充分利用其所掌握的人财物裁量权来推动计划落地。例如市、区级党委以及组织部门，借助它们较高的层级及中枢位置发挥协调的职能，指挥调动某些部门的负责人。基层的领导动员也很显著，例如案例中的乡镇书记抓社区村书记、社区书记抓物业和其他社会组织负责人。访谈资料也从侧面印证了领导式动员的主要功能缘于高位统筹所带来的组织威慑，主要领导督办意味着各类人事考评规则都会向工作计划倾斜，潜在的奖惩也促使公职人员跳出明文规定寻求治理突破。

“书记亲自带队，每一个街道每个社区一个一个过的。主要领导重视，大家才会当回事。” (北京市D区J街道工委书记访谈)

领导式引领的抓手有很多，包括领导小组、工作专班、逐级建立的党建联席会等。例如，成都市委城乡社区治理发展委员会由市委组织部一把手任主任、组织部副部长任常务副主任并统筹工作，把住建、卫生、交通、燃气、工信、供水和排水等部门的主要领导都统筹进来。

2. 督办考核式动员

督办式动员以技术化治理的绩效考核强化目标落实，把党的动员目标融入具体的政务考核及专业考核之中。例如，在北京市社会组织评估指标中，对社会服务机构的党建业务融合、党建工作或群团工作开展、党建阵地建设、业务主管单位评价或党建工作机构评价都有明确的评分标准，且分值比重不低。从效果上看，这些做法直接提升了社会组织党建工作的基准和水平。在访谈中，笔者也发现上级往往通过对下级的制度化考核来实现更加宏大的社会目标。这是因为，主要领导无法对每件具体事务实施高位统筹，只有通过制度化和技术化的考核才能弥补有限的注意力，从而突破部门和局部利益。

“只要有考核，就有惩戒的风险。如果站在基层工作者的角度来讲，可能(就)会有一些压力，因为他们是被考核对象。但如果站在市领导的角度，肯定是不一样的，他们是考核方，更希望群众满意。” (北京市X区F街道工委书记访谈)

相比于一般的政务考核，党组织可以为跨越部门、专业边界的行动目标设置奖惩机制，明确“可见”的激励和惩戒是督促行动者投入工作的重要手段。重要事务的考核往往也是激励手段，访谈中很多街道都将12345案件处置的先进个人作为重点培养对象。

“我们抽调城市管理办公室、城管分队业务骨干17人，专门成立12345热线攻坚队伍。攻坚队负责人在‘接诉即办’岗位上表现突出，已经被任命为街道办事处副主任。攻坚队自成立以来，承办街道近30%的热线案件。” (北京市X区BZ街道工委书记访谈)

3. 联动式动员

联动式动员是指各级党组织通过成立新的连通多个部门的机构来打破行政边界，同时借助党组织负责人的监督促使部门之间制度化地运行。联动式动员尤为适用于涉及多部门的民生项目和“诉求”的情境中。例如，在案例之中，民生诉求涉及多个部门，业务庞杂且难以一同推进，联动式动员便能突破“条”与“条”之间的局限。

“天府市民云App运营就开了100多场协调会，一级一级开，我开不动就书记开，让各部门关闭自己的软件，只有从具体的事情入手才能把‘条块’打通。SY大学后街太乱的问题，社治委出面，涉及的街道，连同电信三巨头，70多个部门统一开会解决。不像原来每个部门自己做自己的事情，一个街道的事可能涉及十几个部门，但街道叫不动市区部门，后来XD区的组织部长坐镇开会，统一规划拿钱。如果政策还没有打通，‘条’的体制也打不通，那么社治委可以叫得动。” (成都市委城乡社区发展治理委员会负责人访谈)

对基层治理而言，党委的注意力对联动式动员更为重要，街道(乡镇)一把手的工作综合性、复杂性较高。在这种组织“注意力”稀缺的背景下，就需要建立快速连通党建目标的渠道，重新在部门之间分配任务以破解机构分置职能分散的问题。例如，北京市D区YZ镇党委书记组建“镇接诉即办调度指挥中心”，对重大民生诉求定人、定责、定标准、定时限。该中心设立联合党支部，横向指挥15个管理部门，纵向联动22个网格。这一制度被基层管理者用口诀表述为“六转三回两审一见面”制度。“六转”是督办的核心，也就是在街道一把手的督办下，让不同层级和部门的领导都负起责任、分别督办。每一个案件都会进行六次转派，在业务上转给主管领导和牵头部门，在区域上转给包片领导和包片干部。社区内的问题会同步派给社区支部书记和物业经理协同处置。

总的来说，领导式引领、督办式引领和联动式引领动员是本文依角色区划分出的理想类型。实际上，在动员的每个阶段，党组织可以根据不同的角色扮演需要，组合使用这三种动员方式，以达到“横向到边、纵向到底”的动员效果。例如，北京市12345“接诉即办”改革，建立了从市委书记到社区书记一管到底的动员格局。在前期介入阶段，可以发挥领导式引领优势，设置高层级的压力和激励的双重约束体系来动员整个科层体系中的目标和考核体系的变更，包含以“接诉即办”多维度目标为导向的行政考核体系、以民生效果为驱动的作风转变、以信任和激励合一的动员触发机制。特定领域人员和编制资源的大量投入意味着上级的信任，这些领域都是党组织注意力关切的领域，也是选拔历练人才的重要渠道。在拓展生效阶段，可以通过领导式引领和督办式引领动员共同建立信息和资源运作的双向渠道。督办式引领动员把来自基层的需求作为顶层制度设计的依据，迫使属地党委以科层机构为中介打通治理难题的渠道，并通过联动式引领动员中断或拓展科层制以保障民生。最后是成熟化法制化阶段，通过督办式引领动员，如“接诉即办”工作就由《北京市接诉即办工作条例》推向法制轨道，将人大、企业、专家学者均被纳入立法执法的多元共治体系中。

四、党的社会动员：结构动因及其动员机制 (一) 党的政府动员与党的社会动员：两者的结构与机制差异

为了更加清晰地表述，先对党的政府动员和党的社会动员这两种动员类型进行比较(见表 1)。在社会场域，动员格局的宏观动因及中观动员机制皆不同于政府场域。动员客体(行动者)的不同决定了宏观动因的差异，主客体关系的不同决定了动员机制的差异。

首先，从客体性质看，在社会领域，社会个体及团体是动员客体。他们是具有理性“经济人”特征的公共行动者，所以团体性集体行动逻辑的弊端是理性行动者难以自我逾越的障碍，其经典案例被学界概括为“公地悲剧”或“搭便车”。在政府场域，政府是动员客体。人民的政府基于人民至上的原则而不是理性行动者的假设运行，因此不是完全意义上的公共行动者，所以集体行动逻辑不能成为政府场域动员格局的宏观动因。科层政府只与法理权威合法性匹配，所以以卡理斯玛权威为基础的权威天然偏好改造科层政府，由此形成的多重合法性的融合兼容是政府场域动员格局的宏观动因。

其次，从主客体关系看，人民的政府从应然层面应按党和人民的利益来运行，但由于科层政府行政化的运行弊端，党不得不通过科层动员来直接干预政府运行。社会领域的个人和团体是动员客体，他们在法律的框架下开展活动，与党政组织不一定存在隶属关系。党的高位及党与政府的相互嵌入使得政府的科层动员相对容易实现，但要想动员最广大的人民群众，仅靠这些势能优势可能还不够。例如，社区性集体行动的促成决不能仅靠命令和权威，动员社会旨在促使一定规模的社会个体共同参与某社会活动，带有领导色彩的科层动员逻辑不完全适用于社会领域。

(二) 社会动员的结构动因：集体行动的有序有效化追求

在宏观层面，党动员最广大人民群众参与到社会建设当中的动机和传统是社会动员的结构动因。

首先，学术界认为广泛动员群众并非易事，传统时期的权力由于缺乏相关的人力、经济和技术资源难以成就，只有具有基础性的现代性权力才有可能^[34]105。在这一理解下，党作为社会主义事业的领导者，就必须将一切社会行动制度化，把各类的动员行为通通纳入领导议程，由此保证社会有序且充满活力。

其次，有序有效的集体行动并不会轻而易举地形成，行动者难以为公共利益而牺牲个人利益，进而导致“公地悲剧”。奥尔森在《集体行动的逻辑：公共物品与集团理论》一书中，在理性个人主义方法论的基础上，重修了集团理论。他认为由追求共同利益的个人所组成的集团并不会主动采取追求集团目标的集体行动，因为集团公共物品的非排他性容易导致“搭便车”行为。这样的集团可以是机构也可以是社区，奥尔森认为只有采取特定的手段和方法才能促使理性个人按照集团的共同利益而行动^[35]2。奥尔森的目的就是解决组织行动力不足的问题，因为传统的经济学认为组织和集团之所以得以成立，是因为个人能够借此实现其“共同利益”，但理性“经济人”只能推导出组织利益作为“公共物品”而不断被蚕食的结果。也就是说，即使身处同一组织，共同的诉求也很难传导至集体行动，分散个人行为的发生更需要引导。把相关社会成员凝聚起来朝着共同利益而行进，推动社区责任和利益相关方消除团体性集体行动的盲区，是社会领域动员格局建立和生成的宏观需求背景。

(三) 社会动员机制及其行动路径

如何在基层治理的行动层面有效发动最广大的人民群众？有学者总结了触发集体行动的要素，即问题感知、意义赋予、行动触发等要素，只有那些被人们意识到并且成为讨论和思考对象的事件才有可能被察觉，进而被特定因素触发^[36]。集体行动困境几乎与集体行动伴生，触发之后还需要制定规则、实施监督，以杜绝“搭便车”的现象。集体行动理论一般认为政府是保证有序的第三方，但普遍认为政府在这方面存在科层困境。也就是说，党在社会动员时需要承担一部分政府责任。然而，总体性支配的结束意味着资源与观念的分化^[3]，所以社会动员不仅意味着资源整合，同时也意味着观念整合。党建引领因其独特的资格、能力和意愿成为党动员社会的主要途径^[37]，使用物质、价值和意义等维度的资源来发动成员完成社会任务^[38]，具体包括社会主义核心价值观、潜在的体制组织资源、党员先人后己等的行动传统。综上，依照党进行社会动员时所投入资源的多少和消耗能量的大小，本文尝试建立如下三种社会动员路径的理想类型。

1. 组织吸纳的拓展动员

组织吸纳是动员市场主体和社会主体的重要手段。它以潜在的体制组织资源把各类力量吸纳入党组织的领导范围内，实践上表现为将党支部或党委设立于体制外的各类企业和社会团体中。党在企业和社会团体内建立党组织、发展党员，可以在原有组织活动的基础上传播思想、促成共识，进而影响组织行动者的社会态度，最终调动科层制之外的市场和社会力量。这种社会动员路径的能量消耗最小，但需投入的资源较多。

组织吸纳的能量消耗最小，是因为被吸纳者的主动性是运行的主推力，被吸纳者预期借助党的组织和关系网络来发展自身。也就是说，党组织本身具有的潜在资源是市场主体社会参与的期待，例如评价权力、资产权力或项目平台^[39]、各级党委所组织的评优活动等一系列正向激励。组织吸纳利用较少的能量提升了被吸纳者关系动员的灵活度，因为被吸纳者可以利用党的组织体系跨越特定层级和区域的边界。在党政注意力资源稀缺的背景下，组织的信任为被吸纳者提供了舞台、形成了聚光灯效应，例如草根非营利社会组织利用党的组织体系为自己在全国、省市之间搭建渠道^[23]。组织吸纳并不难，因为党所拥有的众多基层组织和广大党员，为联系动员和组织群众提供了可能^[29]。无论是革命时期还是社会主义建设时期，中国共产党都始终着眼于发挥基层党组织的作用来动员最广大的人民群众^[40]。再如，笔者调研的北京市Y经济技术开发区，区级层面就成立了具有两新组织党委性质的平台，把成立党委和党支部的企业全部吸纳进来。两新组织工委开展“交流活动”为企业对接政府订单资源，私营企业J通过自身党委与国企单位的党建共建活动，履行开发区党政期待的企业社会责任，为社区和街道提供免费的周末授课和参观机会。开发区党委协调政府为企业解决疫情期间租金、物流供应和员工通勤等难题。

针对体制外的社会组织和物业公司，更需要投入价值共识之外的资源。要提升吸纳者主动性，就需要投放一定的组织注意力和组织激励。这些资源常以党的意识形态资源为引领，以党政资源背书为代表。在访谈中可以发现，尤其针对新成立的党组织，不仅需要组织管理和发展的引领和监督，新加入的党员也需要学习和培训，新平台开展的活动也需要进一步的协调和组织。

“我们还准备从办事处出钱奖励给物业。去年年底12月一下奖励了××万，政府不能只罚人家，得给人奖励，我觉得这个机制也非常重要。” (北京市H区Z街道工委书记访谈)

2. 平台关系动员

平台组织关系引领是以发动社会责任落地为价值引领，以利益相关方投入社区公共生活为目的，把不同层级和领域的党员作为节点，以组建的扁平化基层治理协商议事平台为运作机制。平台组织关系引领虽以意识形态资源唤起行动认同作为价值引领，但更需要动员方及被动员方双方的责任心，尤其离不开党员持续跟进问题和解决问题的实际行动。

对于党组织来说，虽然投入平台组织关系引领的实物和政策资源较少，但是能量消耗较大。平台运行及民生事务的解决在于党员时时刻刻、细致入微地跟进与协调。尤其当社区层面可调动的资源较少时，就需要动用各种策略，反复沟通动员域内外资源。从访谈中可以发现，街道党委旨在通过党建引领等方式搭建包含区党政相关部门、街道和社区党委、属地央企国企党组织、社会组织党员、物业公司党员、物业管理委员的平台。但由于意识形态共识是软约束，就算有了协调平台，在实际工作中如果不能调动每个主体的积极性，还是难以达成行动共识，甚至会导致区域化党建流于形式。基层“吹哨”后，区级职能部门能快速报到，虽然参与态度良好，但多抱着本单位领导“传声筒”的角色参会，缺少持续跟进和解决问题的决心和动力。也就是说，如果缺少进一步的动员，一度有效的党建引领“吹哨报到”也会“捉襟见肘”。

“我认为就‘吹哨’报到而言，流程应该更加规范化。‘吹哨报到’应该专人专干，委办局的领导未必能抽出时间来处理，但应该安排报到人员给主要领导汇报并落实解决机制。如果随便派一个人来，未必能把事情说清楚。责任心强的跟主管领导说一声，责任心不太强的领导问就说没事。咱不害怕慢，咱就害怕唱高调说完之后什么活都没干。” (北京市D区J街道工委书记访谈)

平台关系动员的核心是平台参与党员的党性动员。在调研中可以发现，群众的合理诉求往往超越社区党委能力范围，例如楼房外立面翻修、防水改造、回迁小区大产权获取等问题，往往涉及上级政策支持及额外资金投入。因此，需要有责任心的党员出面反复协调街道(乡镇)、区、市相关主管部门。对此，需要运用组织关系引领来发挥参会成员的党性，在政治引领、意识形态、社会觉悟、社会关系等软性维度的基础上，使用反复沟通、将心比心、为群众办实事等策略，调动参会成员的参与积极性并协调其所在部门单位投入政策和资源。例如，北京市的一些央产或企业产权老旧小区，它们在市场化改革时并没有引进物业公司，更没有预留公共维修基金，所以普遍存在设计水平低、设施差等问题。以上“失管小区”“弃管小区”是市、区级政府眼中的“特型社区”，因为属地政府只有维修市属老旧小区楼房的权限，其他的房屋并不在政策允许之列。北京市F区CX街道利用党建联席会议机制，与产权单位某集团党组织多次沟通、反复座谈。社区和街道的干部找准有责任心的与会党员，与其主动跟进，同产权单位党员实地走访了解居民的难处，持续跟进政策发展。在各级党组织和党员的不懈努力下，某集团终于出资对两栋老旧简易筒子楼进行改造，实现了一户一厨房、每层共用卫生间和洗漱间的基础改造需求。企业社会责任是一个抽象的概念，只有依靠党员，才能更好地发挥好区域化党建平台作用。

3. 模范性引领动员

模范性引领是社会动员的重要策略之一，是指党员在党组织的号召下积极发挥先锋模范作用，以直接参与的方式来触发社会力量的参与，实现治理的广泛性和群众性的社会动员行动路径，其深层次的目标也是用价值认同来唤起行动共识。

模范性引领并不需要各级党组织投入政治资源或是实物资源，但其能量消耗最大。党员有时要直接替代居民完成社区公共事务，例如打扫卫生、维修水电、垃圾分类，或是参与物业管理委员会的相关事务。替代性参与并不是模范性引领的目的，而是通过党员的模范性参与触发居民自身的参与动机。林尚立^[4]认为社区的非行政属性决定了党需要通过社会参与来推动社区党建，吴晓林^[41]认为社区党委的党员是发挥模范带头作用的主力军，实现了救急和兜底的功能，投射了党在转型期“二次建构社会”的意志，能够弥补社区集体行动的主体缺位，是当下缔造社区集体行动的现实选择。党员以个人身份而不是行政职务参与公益活动更能体现党的群众站位，也可以理解为践行党的群众路线。例如，各级党组织在“我为群众办实事”的要求下，积极动员领导和职工以党员身份参与社区实践活动，并在支部评比、党员优秀评比等各项活动中将其作为考核指标，参与的活动性质不因行政级别而有差异。北京市党员社区“双报到”就属于模范性引领的重要实践。国家统计局北京调查总队对北京市11个区23个居住小区进行了调研，发现“双报到”党员和下沉党员分别覆盖了87%和91.3%以上的被访社区^[42]。在北京疫情防控工作中，党员是属地和社区疫情防控工作的主要参与者，党员群体的参与比最高为69%^①。

① 数据来源：2022首都高端智库重大课题“首都常态化疫情防控重点难点研究”，其中“首都疫情防控情况及问题感知调查问卷”于2022年11月3日投放，11月17日回收，历时14天，共收集7 345份问卷。

五、结论与讨论

动员格局与基层治理格局相互成就，基层治理结构和动员格局相互嵌入、相互优化，党建引领的基层治理结构一方面构成了动员格局的结构条件，另一方面也被动员了的格局所优化。从动员格局的结构性条件来看，它具有三个独特的属性。动员的二重性强调动员结构的工具属性，体现为党藉由自我动员实现政府动员和社会动员。动员的广泛性强调动员结构的空间属性，体现为“横向到边，纵向到底”的治理力量。动员的人民性强调动员的价值属性，体现为以人民为中心的价值理念。多重合法性的融合兼容是推动党的政府动员的结构性动因，是触发党的动员的主要因素。科层动员是实现这一目的的行动机制，科层动员的对象是科层制政府，能够统合法理权威和卡理斯玛权威运行，具有以“改革”推进治理的意涵。

科层动员通过领导式引领、督办式引领和联动式引领等动员方式，让各级机关及其“条”上的部门跳出技术逻辑和政绩观的部门区域局限，达成行动共识。在社会场域，发动最广大人民群众参与建设是触发党社会动员的结构动因。社会动员通过组织吸纳拓展、平台组织关系引领和模范性引领等行动路径，来实现动员对象的问题感知、意义赋予及行动触发。政府场域和社会场域动员结构的生成逻辑及动员机制有所不同，动员客体性质的不同决定了结构生成逻辑的差异，主客体关系的不同决定了动员机制的差异。此外，治理动员格局包含三个维度：从宏观上看，党建引领的基层治理动员是一种打破政府层级“条块”和实现社会全员号令的动员结构格局，它统合政府和社会资源将民生目标贯彻基层；从中观上看，它是党实现动员结构格局的一系列行动机制及制度安排；从微观层面上看，它是发动各级政府和社会资源的实践路径与策略。在厘清支配动员格局的结构性因素及行动机制后，今后还可以进一步探索动员主体行动卷入的激励结构，也就是被动员方与动员方的互动关系研究，包括动员介入的时机和条件。