一、问题提出

党的二十大报告提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。清洁取暖政策是在人与自然和谐共生的发展理念下提出的，清洁取暖是改善北方地区供暖服务、提升环境质量的重大民生工程。改革开放以来，中国的社会结构正由总体性社会向分化性社会转变，公共服务的差异化、多元化特征也随之逐渐凸显。然而，作为公共服务供给关键主体的政府，越来越难以满足这些需求，公共服务的供需矛盾日益突出。鉴于此，目前除政府主导的公共服务供给之外，还存在市场供给、非营利组织供给和政府与社会资本合作(Public-Private-Partnerships，以下简称PPP)供给^[1]三种方式。其中，PPP的双主体供给方式在确保公平的同时，通过引入私人管理模式来提升服务效率，受到普遍青睐。

政府与社会资本合作作为公共产品供给的一种方式，是公共需求多元化背景下催生的一项以引入私人部门参与公共服务供给的市场化改革^[2]。PPP模式的核心在于“将市场机制引入政府管理”^[3]，私营部门作为公共服务的供给主体之一，其行为动机和策略直接影响公共服务的质量。目前，多数研究企业行为逻辑的学者倾向于将企业作为单一的行动主体。多数文献假定私人部门是“完全理性”且仅具有经济人偏好，并以委托代理理论为基础讨论私人部门如何与政府部门进行博弈^[4]，但发现难以获得理想收益的PPP项目对社会资本的吸引力不足^[5]。由此可见，追求自身经济利益最大化是私营部门参与PPP项目的主要动机。然而，这种认知主要是西方发达国家实践的产物^[6]，也是常态下对企业行为逻辑的思维构建。尽管这给我国的PPP建设提供了许多有益的思路，但这种认知不能机械地运用到我国具体实践之中。

人们习惯基于单一视角将企业看作营利组织，鲜有关注非常态下企业在PPP中的策略切换行为。只有将企业放置在具体的社会情境中，才能看到企业富有自主性的理性选择及其动态实践。因此，本文借助案例提供的理论检验和拓展的场景，在“情境—行动”视角下考察企业所处的环境及其行动策略，试图分析企业在面临生存压力时，如何在PPP中利用资源置换机制拓展行动空间、获得自主权。探究企业行为的因果机制不仅关乎特定领域内公共利益的持久性和保障性，也能够为规范PPP中的企业行为提供现实指导，同时对于优化我国公共服务供给、有效利用各供给主体的服务资源优势及提升公共服务供给的质量和效率也具有重要意义。

二、文献回顾

PPP是公共服务供给中的一种项目运作模式。新公共管理运动倡导政府和公共部门进行市场化改革，这种取向催生了公共部门联结私人力量发起公共服务供给优化运动。随着PPP的广泛运用与不断深化，在理论与实践层面呈现出政府、市场与社会从“各司其职”走向“合作共创”的发展脉络。20世纪80年代，我国公共服务领域就已经出现一些PPP项目。作为公共服务供给方式的创新，PPP既有利于整合社会资源、构建多方共治格局^[7]，也拓宽了项目融资渠道、缓解财政压力^[8]，还能够有效使用资金以服务于“以人为本”的社会目标^[9]，实现了良好的经济与社会效益。

现有研究大多基于两个视角来探讨PPP。一是PPP的运行。有些学者立足中国的制度、体制特征，以政府组织结构为切口探究PPP的运行^[10-11]。有些学者则是扎根PPP实践，详细阐释PPP的优势、风险与优化路径^[12-14]，关注政府与企业的组织要素如何影响PPP的实践样态。二是PPP的供给主体。在我国，政府是公共服务供给的权威主体。在各类公共服务模式中，无论社会力量怎样成长，政府都是占据主导地位的公共服务供给者^[15]。学界全面细致地探讨了政府在PPP中的监管责任^[16]和双重角色^[17]。PPP中的政府行为逻辑正逐步被学者们揭示出来^[18]。然而，更为重要的是，PPP的核心是高效率、高质量地供给公共产品或服务，实现这一目标的关键在于充分发挥私人部门的创新潜能与竞争优势^[19]。可见，探究私人部门的行为逻辑对PPP项目的顺利推进至关重要。

学界对私人部门参与PPP的相关研究主要聚焦在两个方面。

一方面是研究私人部门的逐利性及获利路径。公共部门通过合作满足公众对公共产品和服务的需求，私营机构通过合作在一定约束下追求利润最大化^[20]。民营部门的内在动力是获取利益或利润，其主要途径在于政府直接给予民营部门与民营部门通过向用户收费获得^[21]。投资者投入项目的资本越大，期望获得的报酬必然也越高^[22]。由于公共服务的特殊性，政府往往需要提供激励措施才能吸引私营资本投资基础设施公私合营项目^[23]。

另一方面是在公共服务供给过程中企业面临的影响因素及应对措施上，政府行为对私人部门的选择具有重要影响。Olivier等^[24]发现政治不稳定会制约私人投资，导致PPP投资的放缓和受限。谈婕等^[25]分析了地方政府能力、地方领导者特征和项目特点对社会资本的吸引力，发现地方政府的收益支持、推进效率和权利让渡是吸引社会资本的重要因素。Boyer等^[26]指出地方政府债务水平、市场需求和法律规定对PPP的采用具有重要影响。基于上述讨论可知，已有研究以政府视角为主，探讨政府的相关要素如何作用于企业，企业被淹没在和政府的关系互动话语之下，即使关注到企业作为主体的能动性，其行为动机也被框定在纯粹的利益追逐中。在既有研究的基础上，本文将进一步探索，政府行为如何影响企业行动、为什么实践中会出现无偿供给公共服务的行为以及行为的内在机制是什么。为此，本文以企业的动态实践为着力点，试图分析企业在面临情境压力时，如何在政府给定的生存空间内，以资源置换并探寻和拓展发展空间。

三、分析框架

在具体的实践活动中，结构性要素与动态性行动同时存在于事件之中，理应兼顾制度框架与自主性构建，而只有这两种视角的融合才能对实践进行更加准确全面的描绘。在20世纪20年代，美国社会学家威廉·托马斯(William Isaac Thomas)提出“情境”概念，强调社会因素或社会环境对人们社会行动的制约甚至决定作用。但是这种影响必须借助行动者的行动才能得以实现，这个过程就容纳了一系列偶然因素与主动性构建，反映出当下和处于实践过程中的社会生活与社会事实。因此，在融合“静态时刻”和“动态时段”的基础上，构建“情境—行动”分析视角。情境是透视结构的窗口，行动是发现主动性的场域。有学者已经注意到“情境—行动”分析框架比较适用于阐释中国独特的管理实践，创造出切合中国实际的管理知识，因此将其应用在公共治理与公共政策研究的诸多方面，避免研究的“空泛”。

该分析框架较多应用于基层治理实践，其研究视角可归为以下几类。一是基于组织视角，认为社区在应急状态下的治理情境构建了组织(行动者)的行动空间，社区在内外情境作用下，依据主体自组织水平和应急能力差异性，建构社区应急阶段跃迁的策略实施机制，提升社区应急治理效能^[27]。在常态化的社区治理中，居委会在面临结构限制的情况下，用依势而为策略突破了结构的限制，避免了自身权能、资源以及能力短缺的尴尬，实现了基层棘手问题的有效治理^[28]。二是基于互动视角，认为社区公共事务来自“自上而下”的行政压力与“自下而上”的居民需求两方面，由此从行政压力与居民需求两个维度来定义不同性质的公共事务相对应的行动情境。居委会、社工机构和社区社会组织基于不同的行动逻辑，通过“优势互补”“上级指派”“福利驱动”和“人情互惠”四种机制进行协作互动^[29]。三是基于个体视角的政策执行。X镇基层扶贫人员的执行情境由理想化的政策设计、目标群体、政策资源与具体工作环境所构成，针对不同的冲突和摩擦构成的具体情境采取合规式逻辑、变通式逻辑、扭曲式逻辑等不同的应对方式，导致不同的政策执行效果^[30]。近年来，该分析视角也应用在各种PPP项目的分析中。社会组织参与政府购买农村养老服务的行动情境，包括参选情境和治理情境，两者彼此衔接，但不同情境下行为主体、所处位置、行动选择、信息获取、收益关系、潜在结果等呈现不同的行为逻辑。而社会组织则是在既定的社会空间内，运用组织资源与农村居民、老年人及其他参与者产生互动，实现了农村养老服务的高效供给^[31]。由此可见，“情境—行动”的分析框架不仅可以记录和诠释具有中国特色的管理实践，而且可以更加全面而准确地描绘案例推进过程，得到了很多学者的认可。

基于既有研究，本文构建的“情境—行动”分析框架，将情境和场景的因素纳入分析框架之中，既考量社会情境和制度框架对行动者行为与结果的影响，克服以往静态的结构分析或制度分析固有的局限，同时也注重分析行动过程中的情境特征，观察事件的重要特征、事件内部不同要素间的复杂关系，以及随情境变化而产生的行为变化。基于情境与行动的互动关系，本文搭建事件发生逻辑的解释框架(如图 1所示)，对实践进行更加准确、全面的描绘。

(一) 情境的制约

所谓情境，是指企业面临的各种影响因素。在情境中，并非所有要素的影响力都是等同的，企业基于有限理性也不可能关涉所有要素，为了实现利益最大化，企业只能将注意力集中在最具影响力的要素上。情境中不同的要素震荡的程度有所区别，其中关键要素的改变会迫使企业做出相应的举动。在中国现有的体制下，虽然政企分开是政府改革的一个重要方向，然而现实中，由于政府掌握企业发展所需要的各类资源，政府与企业一直存在密切联系，政府影响着企业盈利和延续。对企业而言，新的政策导向与企业的发展可能存在冲突、矛盾，这就使得在短时间企业的生存状态容易发生剧烈变动。尤其是新的政策具有较强政治势能的情况下，如果企业不作出相应的调整，政府可能无法像以往一样为企业提供相应的资源。

情境中关键要素的变动使企业的生存状态发生变化。其一，政府为了满足公众对环境的诉求，实行了环保政策，以政治势能强势推动环保政策的制定与实施。然而，政府的目标不是单一的，对基层政府来说，村民的利益和企业的存续也是至关重要的。其二，政府为了改善环境以及提升村民的取暖质量，在北方地区推行清洁取暖政策。然而，依靠政府自身财力不足以实现政策目标，需要借助企业的参与和支持共同提供供暖服务，满足村民的供暖诉求。以上两个方面决定了政府不得不释放空间，为企业的参与和介入提供了行动的可能性。企业通过参与供暖服务供给过程，一方面可以通过取暖服务协调与乡政府、村民之间的关系，实现政策目标；另一方面也帮助企业减轻自身面临的情境压力，将危机转化为契机。

在情境中，除关键要素外，还有一些企业无法忽视的约束要素。尤其是对乡镇企业而言，它们所在的土地大多是村庄的集体土地；为了维持较低的劳动力成本，员工也多为附近村庄的村民。通过土地与人力之间的频繁、持续的互动，乡镇企业与附近村庄及村民形成了深度绑定的关系，村民的利益是企业必须纳入考量的要素。因此，企业不得不花费额外的资源维持与村庄、村民的良好关系，以降低冲突发生的可能性。

(二) 行动的破局

情境为企业设置了行动的空间，但情境的产生和延伸需要扎根在时间维度和空间维度上才能得以实现，这就决定了情境不会是固定不变的。因此，主体的行动才能产生意义，且由于要素间的关联性，主体的行动会带动情境的变革，从而实现主体的目标。自此，行动成为企业的一种能动性行为，且这种能动性是具有控制性的，它可以带来一定的效果。这也就意味着在面临各种规制或者选择的时候，企业不会沉默地接受情境，而是积极地通过行动改变面临的处境，通过企业自主性的发挥，实现更高程度的盈利。面对情境中关键要素的改变，企业势必要作出行动，吸收释放的优质资源或者扭转劣势的处境。当关键要素的改变对企业不利时，企业就要重新考量自身面临的各类要素，找到能够破局的路径。政府新的政策导向可能不利于企业的生存，但政府的目标并不是单一的，政府要实现的价值也不会是单一的。政府在推进环境政策时，也不得不考虑民生，这就为企业的介入带来了契机。同时，政府无法完全负担起供暖成本，必定也需要企业的支持。因此，在这种多元夹杂的情境中，企业可以重新衡量关键要素与约束要素，改变对要素既往的认知，解析各要素其内在的、隐秘的逻辑，将劣势转变为优势。

(三) 理论的适用性

企业不是制度情境的顺从者。面对特定情境，企业会调整策略，通过行动影响情境，修正或创造“游戏规则”，从而获得更大发展空间。如果企业的行动策略是黑箱，那么机制就是打开黑箱的钥匙。企业面对情境所采取的各种机制中，总会有某种机制更加有效。而机制的有效性程度内嵌在结构的框架内，企业的行动机制也不可能脱离所在的结构限制。因此，基于“情境—行动”的角度分析集中供暖PPP项目运行问题，能更清晰地探讨企业供给服务行为的逻辑和机制。

本研究通过实地调研，先后与企业、乡政府、村干部与村民等利益相关者进行深度访谈，通过实地调研与分析可获得的各类档案文件梳理事件全貌，为透视企业的行动轨迹提供客观印证，继而解释企业行动的背后逻辑与运行机制。本文主要探讨以下问题：作为公共服务供给的参与者，企业如何与情境互动？环境、制度中有哪些机制影响企业行为，促使企业做出能动选择？企业的行为又如何改变所面临的约束情境，进而取得了怎样的效果？在此基础上，本文结合中国特殊情境，发掘和总结企业参与公共服务供给的逻辑和机制。基于对企业行为动机的深描，为构建更加健全的合作机制及提高公共服务资源的配置效率提供有益参考。

四、X集团参与无偿供暖的PPP项目过程 (一) 数据来源

本文主要研究对象是利用工业余热进行集中供暖的村庄，因此选择位于Y乡的三个村庄。这些村庄均由X集团集中供暖。笔者于2022年1月到3月在Y乡进行多次田野调查，进行了历时数月的跟踪调研才得以深入了解供暖事件经过，并以参与式观察、半结构式访谈为主对案例进行考察。参与式观察、半结构式访谈有助于从事实中提炼、建构理论，不仅展示供暖服务推进的全景图式，而且理清复杂的服务过程，有助于抽象出企业的行动过程与互动实践并发现其动态变化与运作规律。Y乡如火如荼的供暖服务实践为本研究提供了大量可获得的资料，其主要包括两大类。一是访谈材料，包括Y乡领导干部、企业负责人、村干部以及村民十余人的行为动机、协商过程、工程建设等方面的访谈资料。二是政策文件，包括从政府官网上选取2017—2021年从中央到县出台的正式政策文件。

(二) 案例概况

本文选取Y乡实行的利用工业余热进行集中供暖的PPP项目为个案。Y乡是一个北方地区的典型乡镇，有工业企业6个，其中规模以上工业企业有1个(即X集团)。近年来，X集团作为拥有巨大体量的能源型企业，其生产经营活动给Y乡所在区域造成了严重的环境污染，再加上当地村民散烧煤取暖的习惯使得当地冬季时常出现雾霾，严重影响当地居民的健康，环境治理压力大。面对我国环境污染现状，在2013年5月，习近平总书记强调生态文明建设关乎人民福祉、民族兴亡乃至人类文明的兴衰。同时，该地县政府工作报告要求加大大气污染治理力度。在环保压力下，Y乡政府不得不将经济建设的步伐放缓，在大气重度污染时要求X集团实行“环保限产”和“错峰生产”以改善当地的大气状况。然而，企业污染排放只是大气污染的其中一个来源。长期以来，Y乡村民冬季取暖以燃煤为主，散烧煤取暖也是造成冬季雾霾的重要原因之一。

在清洁取暖政策驱动下，Y乡的取暖方式逐渐由粗放式的散烧煤取暖转变为多样化的集约型取暖。作为一种新型供暖方式，“利用工业余热进行集中供暖”是指回收工业企业生产过程中产生的余热，经余热利用装置换热提质，向该地区及周围的企业、单位和居民提供生产和生活用热的一种能源地域生产组织方式^[32]。Y乡实行的利用工业余热进行供暖始于2017年。乡政府为尽快完成清洁取暖政策指标，希望借助企业资源推进供暖。X集团距离Y乡政府不到两公里，被Y乡三个村庄环绕其间。公司成立于2007年，是一家集炼铁、炼钢、轧材于一体的钢铁联合生产企业，连续多年入选山西省民营企业百强榜单。X集团占地面积约1 200亩，多为农村集体所有土地。经由乡政府推动，X集团参与集中供暖PPP项目中，采用“建设-拥有-运营”的运作模式，不设置固定合作的期限，无偿为附近村庄进行集中供暖，具体供暖时间根据政府规定而定。政府与企业划定了责任范围，公司负责将供热主管由供热源处铺设至村二级换热站，并出资建设二级换热站，双方以此处定位供热设施产权分界点。公司负责供暖设备的日常维护，包括但不限于清洁、保养等工作，以确保供暖系统正常运行。为了保证供暖的质量，政府要求若供暖设备出现故障，或因供暖方问题无法供暖，则供暖公司将承担相应的维修责任，保证及时修复故障并恢复供暖服务。此外，在合同中还设置合同提前终止条款，在特定情形下(如发生紧急情况或者公司严重违反村民的取暖利益、危害公共安全等)政府享有直接介入项目的权利，以便解决供暖项目发生的严重问题，并罗列出触发合同终止的各类情形，确保企业履行供暖职责。

根据双方约定内容，集中供暖改造工程在空间上大致可分为从企业到村庄和村庄内部两部分。企业本着让利于民、有效减轻群众负担的原则，出资建设供暖工程的一级管网、一级换热站、村二级换热站，不向村民收取费用。村内二级管网、入户支管网铺设费用则由村民自主招标、筹资建设。村庄通过聘请有资质的工程队进行建设、管理及维修，确保工程质量，工程建设图如图 2所示。截至2021年底，企业附近村庄的集中供暖改造相继完成。具体而言，Y乡村庄集中供暖PPP建设过程可以归纳为如下三个方面。

1. 情境生成：政策压力与供暖需求

Y乡政府和X集团都面临着政策压力，双方都有着通过合作满足村民供暖需求的考量。清洁取暖政策伴随的高强度问责与处分，使得乡政府面临较大的政策执行压力，而X集团面临着环保压力，促使其必须寻找新的行动契机。乡政府与企业的合作是一种化解资源有限困境的措施，通过资源配置或项目实施实现政策目标，同时为村民提供更加优质的供暖服务。

乡政府的学习者、协调者与监督者角色为PPP项目“搭台”。首先，乡政府作为供暖PPP项目的牵头者，要在政策推进中实现政策目标、满足村民诉求。在乡镇的协调下，乡政府、企业代表与村民代表开展了三方会谈。乡政府督促企业承担起相应的社会责任，降低取暖成本，确保群众温暖过冬。为防止企业在供暖中过度追逐经济效益而损害社会利益，乡政府担负起监督职责。“供暖事件最开始是由政府推动的，合同也是和政府签的，如果老百姓出现什么问题了，我们没法直接跟企业沟通，都要通过乡里跟企业联系” (访谈记录：S20220122^①)。在企业出现履责问题时，乡政府作为公共利益的代表与企业交涉，防止村民的利益受到侵害。其次，企业明确的参与意愿。乡政府与当地企业常年“打交道”，形成了较为密切的关系。在乡政府面临尽快推进清洁取暖的政策压力时，企业也有动力利用自身资源参与供暖项目中来。更重要的是，借助供暖服务供给在一定程度上缓解了企业巨大的环保压力。因此，企业成为供暖PPP项目的积极参与者。最后，企业的无偿供暖极大地降低了供暖成本，村民参与供暖PPP项目的热情也随之高涨。村干部作为村民利益的代表者，在乡政府权威和村民取暖需求下，参与PPP项目中，为村民“做实事”的同时也可以“创政绩”。

① 访谈资料编码说明：字母表示受访者所属类别(Z是乡政府工作人员，S是村党支部书记，Q是企业相关负责人，C是受访村民)，20220122为访谈具体时间，按照年月日顺序排列。以下同。

2. 合作推进：村干部的多方协调

从企业到村庄的供暖工程建设中，企业根据取暖工程的要求在特定地方设置管道、建设换热站，而这就要占用到村民土地。村民因为管道占地损害自己的利益，不愿意妥协。企业并没有直接与村民打交道，而是经由村干部进行协商。村干部“做工作”，与施工方一起研究方案，协助顺利完工。“刚开始的时候，有的人不愿意把这个换热站装在他们地里，觉得占了他们的地，我们就要跟他们沟通，说服他们” (访谈记录：S20220223)。

在村庄内部的供暖工程建设方面，首先，在二级管网建设中，村民需要高质价廉的管道公司。村干部主持召开村两委会议、村民代表大会等进行集中决议，通过公开招标聘请有资质的工程队，并与其商讨合理制定取暖费收取标准，以保障群众利益，确保群众享受最大优惠。其次，在确定管道公司后，村民基于房屋结构与距离问题对管道口设置有不同的要求，管道公司为了节约成本可能会偏离村民诉求。村干部不得不从中斡旋，带领施工人员逐户走访，将村民的安装诉求反馈给管道公司。“我们要跟着铺管道的人，问每家这个管道口(需要)开在哪里，留几个口，主要就是(做)一些协调的工作” (访谈记录：S20220223)。最后，为确保工程质量、防止管道公司粗制滥造，村干部逐户查看暖气是否能够正常使用并协调解决出现的供暖问题，否则不予验收。为保障正常供暖，村干部还要求企业相关负责人在供暖季24小时在村里值班，随时帮助村民解决突发取暖问题。“管道公司在村里有负责的人，就在村委会，24小时都在，如果出现什么问题，就能找他们，修理费另外负责，价钱是公司和村民商量(定的)” (访谈记录：S20220223)。在整个供暖PPP项目的推进中，村干部作为村庄事务的负责人，协调村民与企业、与工程队之间的关系，保证项目顺利推进。

3. 行动破局：企业基于余热资源的无偿供暖

目前，我国钢铁工业的能源消耗量占全国总能耗量的16%左右，能源的利用效率仅为30% ~ 50%^[33]，X集团也不例外。X集团在消耗能源、推动物料转变的同时产生大量的余热余能，这些余热资源具有回收再利用的价值。《国家发展改革委关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通知》提到，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP) 模式参与清洁取暖项目投资建设和运营。在政策倡导与环保压力下，X集团调整策略，借助工业余热资源参与PPP供暖项目。

企业的无偿供暖不仅为村民提供了稳定且廉价的热源，保障了村民的供暖权益，而且降低了村民抵抗政策的意愿，同时协助乡政府快速实现清洁取暖的政策目标，这些是推进合作形成的重要基础。在项目推进过程中，虽然余热没有额外增加企业成本，但企业需自主推进相应投资、建设、运营和维护等工作，并自行承担费用、责任和风险。此外，企业承诺若因企业停限产导致余热中断，企业应当供给其他形式的热源，并独自承担能源使用成本。“根据X集团的计算，如果停产的话，要换成天然气炉供暖，每天至少要花费6万，(这些费用)完全是厂子里出” (访谈记录：Z20220114)。再者，“企业不是离政府比较近嘛，政府，还有学校、卫生所、派出所这些都是用企业的大暖^①”(访谈记录：Z20220114)。同时，“为了让村民供暖的入户管道减少投入，企业将原本规划在村头的换热站调整到了村中心，多投入了几百万，并为施工单位提供了无息贷款” (访谈记录：Z20220114)。这些举措大大降低村民的取暖成本，激发了作为政策对象——村民的参与意愿，这是该PPP项目能够顺利推进的关键前提和重要保证。而一级管网与二级管网的分离也能在一定程度上降低企业成本，减少企业参与PPP项目的障碍。

① 大暖即对利用工业余热供暖的俗称。

五、现实情境：企业生存空间的被动压缩

空间是指企业在发展过程中行为可及性或者可调动资源的范围。企业的空间性正是企业在环境中生存的方式，企业由此才能通过与环境的交互实现生存。当企业的目标与环境发生冲突时，巨大的非对称性“鸿沟”将出现，以致企业无法被容纳在环境的秩序与安排中，无法再获得自身生存必需的发展性资源，从而被迫调整自己的战略决策，重新审视环境的结构性特征与框架性约束，并基于生存空间的大小以及动态变化的快慢进行适应性变革。政府是资源掌控的优势主体，这就决定了政府对企业发展和资源配置具有重要影响力，同时也导致了政府的绩效考核嵌入在企业的发展轨迹中。总的来说，对企业至关重要的生产要素，地方政府具有很强的干预能力^[34]。这是企业无法回避的影响因素，政府及其输出的公共政策都框定着企业的生存空间。

(一) 纵向空间压缩：环保政绩考核的衍生危机

为了解决经济高速发展过程中遗留的环境问题，国家转变了以往以GDP增速为主要考核指标的晋升机制，生态效应、环境损害等方面的指标权重得到实质性确认。在严峻的环保压力下，X集团作为高耗能企业面临着整改甚至停限产风险，生存空间被压缩。新的价值评价指标表征了生态文明建设的评价机制和反馈系统，而中央政府的环保督察制度作为矫正偏差的手段，压实了地方政府的环境责任，成为支撑生态文明建设的有效举措。本文的案例所在市政府因大气环境持续恶化、二氧化硫浓度长时间“爆表”等问题被原环境保护部约谈。随后，中央第二环境保护督察组指出该市对原环境保护部综合督查发现的问题整改不力，地方政府面临着巨大的环境压力。向下传导的压力使得基层政府把环保工作作为重大政治任务、重大民生工程和重大发展问题来抓。全县经济工作会议将“打好空气质量改善硬仗”作为要全力以赴打好的“四大硬仗”之一。其中钢铁行业的全面提档升级是“空气质量改善硬仗”的一项重要内容。在环保重要性凸显的背景下，村民的环保意识逐步提升并明确意识到生态领域的政治回应力度增大，村民环保行动的积极性上升也迫使企业进行响应。

基于严峻的政治压力与社会压力，X集团作为高耗能的重工业企业，不得不采取铁腕措施，先后投入1.5亿元对炼铁、炼钢、轧钢系统环保设施进行全面升级，在环保、节能、安全上加大投资和整改力度以主动寻求企业的生存、发展空间。X集团由此位列工业和信息化部2021年度绿色制造名单。“环保攻坚的成败，思想理念是关键。未来我们会重点在环保、节能、安全上加大投资和整改力度，比如蒸汽及余压余热的回收利用等，这些措施将会成为X集团未来最全面的竞争力”(访谈记录：Q20220318)。然而，积重的污染问题使基层政府不得不实施错峰生产和重污染天气应急减排措施，对企业实施管理级别动态调整策略。这就意味着，即使加大了生态环境治理力度，企业依旧面临“停限产”的风险。随着生态关注不断聚焦，作为重污染企业的X集团预期将面临持续增大的环保压力^[35]。企业的生存空间被持续压缩，其不得不寻找出路，拓宽自己的行动范围。

(二) 横向权威传导：PPP合作的压力与窗口

X集团与当地乡政府之间的关系使其更易被政府权威影响。参与清洁取暖政策的PPP项目过程中，企业的参与也为自身打开了参与公共服务、扩展生存空间的机会。市场和社会的出现是一个政府建构的过程，而不是一个自然演化的过程^[36]。因此，企业不可能逃离政府的视野，企业与政府之间的利益关系一直存在于市场发展的进程之中。一方面，改革开放以来，各级地方政府置身于以属地为边界的政治锦标赛中，在强烈政治动机驱使下，地方政府不得不给予经济发展和企业运转更多关注。另一方面，地方政府作为属地的权力中心，控制着影响区域经济发展和企业成长的重要资源(如行政审批、财政资金、土地批租、政策优惠等)^[37]。可见，政府是企业发展的规则制定者与资源掌控者。地方政府作为地方经济的“枢纽”，可以通过政策导向直接作用于企业，对企业具有重要影响力。

2017年，国家发展改革委等十部委联合印发的《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021年)》中提到，计划用五年时间，即到2021年实现北方地区清洁取暖率70%的目标。为了提高清洁取暖政策的完成效率，目标责任制和官员绩效考核实现了自上而下的压力传导和逐级复制。一方面，就行动策略而言，在“政令出自中央”、压力层层下放的制度环境下，地方政府首先以完成中央下达的政治任务为根本^[38]。秋冬季大气污染综合治理工作成为基层政府最重要、最突出、最紧迫的政治任务，集中供暖PPP项目的推进也就成为基层政府聚焦的重点。为尽快完成供暖体系的全面升级，乡政府实行党政领导亲自抓、一线指挥，副职领导具体抓、分头把关的组织机制。另一方面，政府自身资源不足以支撑村民多样化的供暖需求，因此采取渗透策略，动用权威进行协调、资源支持等，将科层权威向企业渗透，以发挥企业的资源优势。政府权威更多以柔性说服的方式实施，以产生“粘性”持久的规范效应^[39]。在特定的地方场域内，虽然企业享有自由进出市场的权利，但是面对基层政府的干预，企业也不得不替乡政府分担一部分供暖服务供给任务。尤其是X集团作为重工业企业，空间可移动性较弱，与基层政府的关系纽带更强，政府的政策倾向与偏好自然影响到企业的行为选择。此外，基层政府的政绩创新诉求使其向企业让渡一定的权力和空间，让企业参与供暖系统的PPP项目，这也为企业打开发展新窗口创造条件。

(三) 现实压力约束：与村民的利益冲突

企业与村民之间的纠葛由来已久。他们的利益冲突以土地占用为起点，随即涉及房屋搬迁、环境污染等问题。企业与村民之间的纠纷不断，利益错位产生的紧张关系致使冲突可能会一触即发。目前，国有土地由县级以上地方政府管理，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，可以依法确定给单位或者个人使用^[40]，农村的土地流转需要多数村民的参与才能实现土地的集中和规模经营。企业要实现农村土地流转的关键在于，满足村民的利益诉求、激发农户流转土地的意愿，这就要求一方面要有足够的利益诱导，另一方面要协助解决农村公共服务问题。

虽然X集团位于乡政府的管辖范围之内，但是土地承包经营权却归属于广大村民。“厂子占的全是我们的地，附近好几个村子都是这样”(访谈记录：C20220315)。乡镇企业要想实现规模生产面对的不仅仅是乡政府这一个主体，还要满足不同村民的诉求，这就加大了企业的协调难度。为减少沟通过程中出现的摩擦，企业通过村干部与村民进行交涉，商定土地经营权流转的相关事宜，并对不同性质的土地给予不同程度的补偿。“这个不是企业跟我们谈的，是村里把大家召集在一起说的这个事情，种地的是种地的价钱，要是人家搞养殖，那就是不一样的价钱了”(访谈记录：C20220315)。企业面对的不仅是土地流转问题，还包括重工业带来的污染问题以及卫生防护区内村民房屋搬迁等问题。为了减少合同修订带来的纠纷，企业与村民的合同期限从最开始的1年改为20年。但合同期限的延长并不能彻底解决纠纷，由于企业和村民之间的利益错位，这种纠纷会持续性地出现在工厂的发展历程中。被占地的村民或因不满利益诉求问题，或因企业造成的污染问题，就土地经营权问题与企业发生持续性或间断性的纠纷。“我们村有三四百人都在厂子里上班，因为这个污染，还有就是上班的事会和厂子起冲突，每年都会有几次……(供暖)这也是厂子的一种惠民政策”(访谈记录：C20220315)。近些年，企业就曾因非法占地建宿舍楼(非法占地)而被行政处罚。面对土地这一关键性生产要素，企业不得不在追求利润之外关注村民的公共需求，配置更多的经济、社会资源以完善当地村庄的公共服务。因此，企业供暖覆盖了大多占地村庄，一方面提高农户的生活质量，另一方面通过与村民建立更加紧密的情感联结，减少企业发展的不利因素。

六、行动权衡：以资源置换拓展生存空间

从企业的角度而言，环保政策虽然压缩了X集团的生存空间，但也通过PPP让渡了一定的权力和行动空间，企业就可以在一定范围内对其行动空间和自主性进行拓展，甚至通过自主性创造对政府的行动逻辑产生影响。这种复杂结构考验着企业的创新能力，即如何在政府让渡的空间、借助相应策略开辟新的发展路径。企业破题的关键在于，在自身所处的环境条件下，识别可利用的资源，通过资源置换将困境转化为优势。这种转换策略不仅可以聚合发展资源、拓展生存空间，还可以通过资源配置或项目实施解决自身沉疴。

(一) 供给动能：以回应人民需求为置换方向

以人民为中心的价值取向成为政府新时期的行动指南，构成了政府行为的正当性话语。企业行为要想获得认同，也应当在“人民满意”的框架中有所作为。改革开放以来，以经济建设为中心的发展模式，使得行政体制改革主要以市场需求为主进行适应性调整。整体而言，改革开放以来以“适应市场”为主线，从“适应市场(高效政府)”到“稳定社会(服务型政府)”再到“人民满意(人民满意的服务型政府)”，行政体制改革的逻辑和价值不断调整，但本质上回应的还是市场化所塑造的社会差异性^[41]。

以市场化为逻辑起点的行政体制改革极大地调动社会活力，政府与其所在环境之间的关系也在发生变化。一方面，隐藏在市场背后的社会已经逐渐显示出自身的力量，社会的高度复杂性和不确定性对行政体制提出了挑战；另一方面，人们不再将目光完全聚焦在经济层面，而是提出更多的权利诉求，要求政府在改进公共服务、满足人们诉求等方面提升绩效。这一时期，政府敏锐地觉察到了人民诉求，明确了人民在行政体制改革中的主体性。党的十八届五中全会首次提出“坚持以人民为中心的发展思想”，“以人民为中心”作为内涵复合体，既包括了“人民满意”，也包括了以人民为本、以人民为先、以人民为主等三重深刻内涵^[41]。因此，基层政府不仅要为村民物质生活水平的提升创造条件，更要为创造村民的美好生活而努力。政府的权威也只有在人民满意的框架内才能得以诠释。面对政府价值基调的调整，企业要想扩展自己的生存空间，就必须在政府关注的焦点中有所作为。人民本位价值的不断提升，使得企业也必须在满足村民公共需求方面下功夫。只有与村民建立紧密联系，企业才能在政府建构的正当性话语中，找寻到生存空间拓展的可能性。“在企业发展的同时我们也要承担起应该承担的社会责任，环保治理是社会责任，利用余热为周边供暖也是一份社会责任，我们也想为村民做点实事。向周边村庄的供暖工程在慢慢推进，将覆盖周边的村庄以及学校、卫生院、乡政府、派出所等”(访谈记录：Q20220318)。

(二) 形成机制：以企业余热资源实现公共性

企业发展空间的萎缩，使企业不得不调整发展策略，通过资源置换拓展自己的生存空间。置换是指企业在面临生存困境和压力时，通过环境评估与资源利用的调节策略，调整企业导向以适应情境的过程。置换策略使企业全面审视身处的环境，在压力和威胁的挑战中通过理性的计算与思考，寻找新的突破口；通过认知重构与资源输出提升控制感，拓宽自身的发展空间。当危机突发时，企业会审慎地分析遭遇的情境，重新审视可利用的资源，以现有资源的利用最大化抵消外部压力带来的挑战，从而恢复被压缩的发展空间，恢复与环境和谐统一、良好的生存状态。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和环境保护工作，这深刻影响了企业发展策略。X集团作为重工业企业，是环保政策的直接政策对象。在绿色发展的话语实践下，重工业企业面临整改甚至停产的风险，政府的一系列生态建设组合举措也使产生污染的企业面临着一定程度的生存危机。而清洁取暖政策是国家根据社会诉求并诉诸政府意志的产物，通过政治赋能凸显政策在国家治理中的重要地位，并借助稳固的科层制层层向下传导至基层政府得以落实。基层政府执行政策的压力必然对企业行为产生影响。尤其是在基层政府面临财政困境时，PPP项目成为政府供给公共服务的最佳选择。X集团为了获得更多的政治资源和发展空间而参与项目中，并成为公共服务供给者之一。

一方面，伴随着中央对生态环境的重视，企业面临的环保压力持续增大。尤其是在冬季，具有强压力和严要求的环保要求给企业带来了很大的压力。一是明确的环保指标带来的规范性要求，大气污染指数的准确可测量对企业来说是一个无法摆脱的压力。二是层层下压的组织设置带来强大的动员压力，随着环保在考核监督中比重的增大，政府有时也不得不对企业提出停限产的要求。另一方面，囿于财政资源和复杂的工作环境，基层政府难以有充分的资源顺利推进政策，也无法兼顾清洁取暖政策目标与村民的实际状况，所以允许企业参与供暖服务的供给中，并对供暖企业做出让步，降低对其的环保要求。因此，为了减少环保压力，企业积极参与供暖服务之中，协助政府实现政策目标。企业以BOO的方式承担了项目所需的供热主管与换热站的建设费用，并为附近公共部门供暖，不仅缓解了政府面临的财政压力，也使政府在考核中能够顺利通过，以此缓和政府对环保政策的执行力度。此外，随着村民权利意识的觉醒，企业与村民冲突的可能性增大，而企业对附近村庄的土地与劳动力依赖无法消除。为了减少与村民在环境与土地方面的争端，企业以不固定的合作期限换取村民的让步与认可，以无偿供暖的方式减轻了村民的取暖负担。企业的工业余热与村民的供暖服务长期挂钩，不但可以使企业通过供暖服务与村民切身利益联结起来，还可以缓和未来可预期的环保压力。企业的停限产不仅仅会使企业本身的生产活动受到限制，也会影响村民的供暖服务。企业与村民建立长期且牢固的关系，有助于缓和村民对企业的态度，减少纷争。

X集团在环保政策的重压之下，随着政策导向调整自身行为策略，寻找新的增长空间。政府价值系统的建构为企业具体问题的解决提供了行为依据和方向支撑，企业与村民关系的多重连接为企业寻找实践进路创造了现实场域和可行路径。政府以人民为中心的发展思想就是要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。在政府行为的价值发生转向的背景下，企业要想打破困境，就需要在政治正当性上有所体现，回应人民对美好生活的要求。同时，企业由于土地经营权问题亟须与村民建立更深的社会联系，缓解因土地纠纷与环境问题带来的冲突与摩擦，政府的价值基调与企业的发展困境使得企业将目光聚焦在村民身上。而清洁取暖政策的实施为企业提供了行动窗口，使得企业通过PPP项目深入参与到供暖服务，以无偿服务供给加强企业生产经营的正当性，并置换生存空间。

(三) 获得效能：企业以主动退让获取发展空间

企业的策略从来不是一成不变，它会根据情境条件以及激励和约束因素选择特定的行动策略，以争取发展空间。由于我国权威生产的场域较为单一，X集团在面临环保压力时，结构性优势被大幅压缩，依靠制度优势来为企业增权赋能的空间逐渐缩小，企业不可避免地需要调整策略。同时，清洁取暖PPP项目为企业实施资源置换打开了窗口。清洁取暖的政策压力与行动主体之间的资源依赖，促使政府与企业合作来提供供暖服务。在政府打开的PPP窗口里，企业利用自己的资源置换发展空间。企业通过将自身生产活动和公共服务绑定，不仅获得以人民为中心话语下的政治正当性，更重要的是通过供暖服务的免费供给与村民的切实利益实现联结。企业在供暖服务供给中，以主动性付出来拓展生存空间的策略体现为以下两个方面。一方面对村民产生隐形激励，这种激励源于企业行为的重要社会影响，企业创造了“好处”，给受益人即村民提供了强有力的激励以动员村民来维护企业，使原先态度消极的村民因为依赖企业的供暖服务而在情感上甚至行为上保护这些福利，局部抵消环保政策给企业带来的不利影响；另一方面也能在一定程度对政府形成隐形约束，使政府在执行环保政策的强度上审慎考量。因为企业的生产不仅关乎企业自身，而且背后也关联着村民的供暖权益。这样，企业就通过置换机制重构了激励与约束因素，以正当性和公共服务供给赢得了发展空间。此外，企业无偿的供暖服务还产生诸多溢出效应。

(四) 额外收益：资源付出的外部获益

资源置换的额外收益是指资源置换衍生的多种反馈，即通过置换得到的溢出收益。在公共服务的PPP中，资源置换内在包含双重影响：既是公共服务供给的工具性行为，体现公共价值导向，同时又是一种输出性的表达行为，调节服务对象的价值认知。清洁取暖是一项关乎村民日常生活的重大民生工程，政府囿于财政困境而采取PPP方式，以财政资金的引导和杠杆作用撬动社会资本。企业借助PPP成为供暖体系的参与者并提供公共产品，一定程度上重塑身份和利益。企业一方面在新的政策下获得资源分配机会，另一方面也传递和规范村民信念，这些都是置换机制不可忽视的额外收益。

首先，在企业资源收益方面，企业通过参与公共服务供给增加了政治资源。具体而言，企业放弃付费模式减轻了基层政府的财政负担，有利于改善政商关系。而且供暖服务不只面向村民，企业还承担了包括乡政府、学校、卫生所等公共场所的供暖工作，减少了政府的成本，加强了与乡政府之间的纽带关系。当企业提供的公共服务增强了乡政府的政治支持感时，乡政府的倾向性活动也会随之增加，企业的资源会激励着体制内的行动者在最大范围内给予企业便利，双方的关系性互动无疑提高了企业与环保政策博弈的能力。

其次，政府为参与PPP的企业提供财税激励。财政补贴是政府部门鼓励社会资本参与公共项目产品和服务供给的重要手段。为着力推进我国北方地区清洁取暖改造，中央财政及相关地方政府财政对于初期改造给予了较大比例的补贴支持。《国家发展改革委关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通知》明确指出，要探索多元化的融资方式，在风险可控的前提下，加大对清洁取暖企业和项目的支持力度。同时，财政部要求2019年1月1日至2023年供暖期结束，对向居民收取采暖费的供热企业，其所使用的厂房及土地免征房产税、城镇土地使用税。市级政府对利用工业余热对农村供热的项目、综合利用秸秆等自然清洁能源取暖的项目，予以财政奖补。由此可见，X集团获得了来自政府的补助形式有财政补贴或税收优惠等。

最后，在村民社会认同方面，X集团作为乡镇企业，与乡政府、村民都有着无法切割的社会联系，这种联系是企业获得稀缺资源和发展机遇的重要因素，同时也是赢得额外资源的非正式机制。企业提供公共福利，强化受益人对公共性的认知，吸引村民关注企业发展并对其形成情感性关注。供暖服务作为村民冬季生活不可或缺的公共产品，企业的无偿供给会更直接地促使村民改变其态度和行为，有利于改善企业与村民之间关系恶化的倾向，加强企业与村民之间的情感纽带，帮助企业获得村民的认可与尊重。通过无偿供给公共服务，企业传达了对村民的关怀与帮助。这种普惠性举措在很大程度上重新塑造了企业的社会形象，通过对目标群体认知重组既改变了对企业的认知定位，又为企业后续发展打下了良好基础，如此便形成置换机制的额外收益。

七、结论与讨论

长期以来，在城乡二元结构下，中国城市与乡村之间的发展差距较大。相对于城市而言，农村公共服务的投入远远不足。近年来，随着治理重心下移，政府向农村配置了更多的资金、人力、服务等资源，这虽然对农村的公共服务供给有所改善，但与农村公共服务等需求结构仍存在较多不相匹配的地方。社会资本的发展为政府履行职责提供了新的路径，PPP模式的实施成为缓解农村地区公共服务不足的一种有效手段。基于“情境—行动”的分析框架，本文分析了企业在供暖PPP项目中的自主性行为，为了解企业的行动逻辑提供了一种新的解释。面对清洁取暖政策的政治压力，政府选择与企业合作，企业通过工业余热为周边村民提供供暖服务。企业颠覆以往PPP模式中的付费路径，独自承担项目建设和运营成本，其行为的内在逻辑在于以供暖资源置换生存空间。这一方式虽然缓解了政府的财政压力，为村民提供了高质价廉的供暖服务，但是也潜藏着一定的困境。

第一，沉重的长期成本。企业的产权划界与无偿供热的方式，大大减少了企业与村民之间直接接触的可能性。如果企业将来未按照合同约定提供供暖服务，村民无法直接要求企业进行补偿或终止合同，也无法以停止支付供暖费用对企业形成制约。唯一的解决途径是通过政府提出诉求，这就为未来埋下了一定隐患，并可能会导致公共利益受损。公众不愿考虑公共服务的供给方式对未来的影响，或者是说他们即使清楚也深感无法改变未来的境况，宁愿着眼于当下可获得的利益，享受着眼前无偿且良好的公共服务。同时，企业的“无私”付出就是对村民沉默权的购买、对以往风险的埋葬和未来发展的保障。

第二，村民的主体性仍然无法体现。在供暖PPP项目的实施过程中，村民并未真正参与公共服务供给的决策过程，只是作为被动接受者在有限的空间发挥主动性。PPP本质上仍然是强势的服务提供者即公共部门与企业之间通过互动来共同供给服务，公众在公共服务合作生产中的重要角色和能动作用无法体现，其作为治理主体的角色尚未完全凸显，通过多方主体参与合作实现价值共创依然是PPP实践的难题。

第三，责任的模糊性。在PPP的建设中，政企合作供给公共服务使责任主体由政府变为政府和企业，二元主体的存在会模糊公众关注的焦点，对责任机制提出挑战。若在供暖服务中出现风险和问题，村民在信息不对称的情境下，难以有效识别责任承担者。政府将公共服务的建设和运营交付给企业，并不意味着公共责任也随之转移。公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化^[42]。然而，PPP的实施给予政府在责任承担中隐身的机会，可能会导致公众的诉求无法得到解决，损害公共利益。

任何一种公共服务的政策要想得到认同，就必须深入到公共服务的现实情境中，展示当前现实中公共服务推进的有效方案。在社会资本意识不强、基层政府行动有待进一步提升的情境中，企业的参与一定程度上能够改变农村公共服务不足的面貌。本文对企业行为的探究展示了在当下急剧变化的转型期中，一个企业是如何在现实情境的影响下寻求行动空间的。然而，这种逻辑最终是否能够形成一个自我成长、自我修复的可持续系统仍需要实践检验和进一步探究。从本文可以看到，主导着公共服务向某个方向发展的各种力量是“化学反应式的勾兑”，其中各种元素的搭配都有着不可言说的比例，或许只有在具体的情境中才能说清哪个主体是反应物、哪个要素会成为催化剂，推动公共服务朝着特定的方向前进。然而，在这种技术性、功能性效果外，也必须关注这种逻辑是否有助于促进公共服务的尊严和价值、是否有助于修复农村地区对公共利益等规范性价值的关注。现实性的公共收益不应丧失，但应被置于民主、公共利益等更广泛的框架体系内进行考察，这样才能探寻出公共服务更多的可能性。