随着我国生态环境保护逐渐实现“由重点整治到系统治理”“由被动应对到主动作为”“由全球环境治理参与者到引领者”“由实践探索到科学理论指导”的重大转变^[1]，以重视生态系统整体性保护为主要特征的特殊地理区域保护立法在国家重大政策的指引下进展迅速。2020年12月26日，我国第一部流域性立法——《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上通过，开创了我国特殊地理区域保护立法的先河。时隔约两年，2022年10月30日，《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议上通过，推动我国流域法治建设迈向新征程。2023年4月26日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第二次会议又通过了《中华人民共和国青藏高原生态保护法》，为高原区域立法提供了实践样本。上述法律的颁布与实施不断推动特殊地理区域保护立法，并成为当前我国生态环境保护立法的新的增长点。

作为环境法的新兴领域，特殊地理区域保护立法不可避免地存在着理论基础研究薄弱的问题。这不仅不利于为特殊地理区域保护立法提供理论支持，也不利于把握立法发展方向。首先，特殊地理区域保护立法究竟为何，以及其内涵与外延如何界定都存在争议，集中表现为概念表述纷繁多样、界定方式欠妥以及内容范围划分交叉重叠。其次，特殊地理区域保护立法的必要性论证不足，其功能定位也有待明确。最后，特殊地理区域保护法在我国环境法律体系中的定位尚不明晰，并影响着我国环境法律规范体系的完善。在我国，当前针对特殊地理区域保护立法的研究不乏对流域等个别特殊地理区域保护立法进行探讨，但是在整体层面对特殊地理区域保护立法的研究较为欠缺，仅有部分学者以环境法典编纂为契机对生态区域保护立法(不同于本文的研究对象)的体系化进行了分析。是故，本文拟从概念界定、功能定位以及体系协调三个方面，对特殊地理区域保护立法进行整体层面的理论阐释，以期为我国特殊地理区域保护立法发展提供一定的理论支撑。

当前，我国特殊地理区域保护立法的基础范畴研究欠缺，在概念界定方面呈现出名称表述多样、界定方式欠妥以及内容划分不合理等特征，尚未形成统一的认识与观点。因此，首先需要统一特殊地理区域保护立法的概念表述，其次需要对其内涵与外延进行界定。是故，本文主张采用“特殊地理区域保护法”的表述来化解理论界的概念纷争，并通过阐释其本质特征与类型化来对其内涵与外延进行界定。

第一，概念名称表述多样。无论是国外还是国内，在特殊地理区域保护立法的概念表述上都不尽相同，并由此也导致了其指代内容的差别。在国外，《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典》第二卷第十三部分第二章采用了“特殊管理区”的表述，《瑞典环境法典》第二编自然保护中采用了“区域保护”的表述，而《法国环境法典》则采用了“自然空间”的概念。在国内，与特殊地理区域保护立法相关的概念表述繁杂，诸如“生态区域保护法”^[2] “特殊区域环境保护法”^[3] “区域性生态保护立法”^[4] “自然地域保护法”^[5] “自然区划法”^[6] “特殊空间区域立法”^[7]等。这些多样化的称谓使得特殊地理区域保护法令人“眼花缭乱”“难以捉摸”，加大了特殊地理区域保护立法的识别困难，也阻碍了在同一层次上对其进行深入探讨与交流。

第二，概念界定方式欠妥。多数环境法学者通过分析特殊区域保护与生态保护的关系对特殊区域保护法进行界定，进而区别出特殊区域保护法之外的一般区域保护法。例如，韩德培^[8]指出，“特殊自然区域”是相对于一般自然区域(如水域、流域、海域等)而言的，这一区域是“依照法定程序批准建立并受到国家法律、法规、规章特殊保护的，在科学、文化、教育、历史、美学、旅游等方面具有特殊价值和重大意义的自然区域的总称”；蔡守秋^[9]认为生态保护建设法包含特殊区域保护法，特殊区域保护指的是“自然保护区、风景名胜区、森林公园、自然遗迹地、人文遗迹地等的保护”。实际上，此处的特殊区域主要是指某些根据保护实践需要人为划定的、具有特殊价值或重大意义的区域，重点强调保护措施的特殊性，是相对意义的“特殊”。因此，在此意义上，流域、高原区域立法也可称为特殊区域保护法。但许多学者却又认为流域、海域等区域属于一般自然区域，这显然欠妥。

第三，内容范围划分不合理。由于划分标准的不同，特殊地理区域保护立法的内容构成也有所不同，并且还产生了交叉重叠的问题。一方面，在一般生态区域保护法与特殊区域保护法划分的标准下，两者存在保护对象交叉重叠的现象。例如，通常认为一般生态区域的流域可能包括自然保护区、森林公园等特殊区域。另一方面，基于立法目的、调整对象、保护力度等多方因素考量，特殊地理区域保护立法内容范围的划分方式也缺乏合理性，并导致了划分标准与划分结果的逻辑颠倒。以《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)为例，单纯从湿地要素来看，湿地在不同学者眼中分属于不同的区域类型^①，而从《湿地保护法》规定的内容来看，湿地资源属性的强调却又使其无法隶属于特殊地理区域保护法。

① 在韩德培等主编的环境法教材中，湿地被认为是特殊自然区域，而在吴凯杰的文章中，湿地属于一般生态区域。

为了解决上述问题，首先需要统一概念表述。本文主张采用“特殊地理区域保护法”的表述来化解理论界的概念纷争，主要理由如下。其一，从词义与词源上看，“区域”在《辞海》中被定义为“地区”。在最早研究区域的地理学中，区域被认为是地球表壳的地域单元^[10]。区域是一个空间概念，并且是一种可以根据一定标准划定的有限空间范围。在一国之内“区域”在一定程度上等同于国土空间，但国土空间更强调国家主权与管辖的意蕴。地理区域不同于依据提供产品类别划分的生态空间、生活空间、生产空间，它是依据生态系统完整性和独立性划定的区域，具有跨行政区域甚至跨国性。特殊地理区域则指对生态安全保障、生态风险防控需求更为突出的地理区域，一般的流域、海域只有符合该标准才能称为特殊地理区域。其二，国家立法机关在对《中华人民共和国青藏高原生态保护法(草案)》进行说明时将青藏高原称为“特定地理区域”，并在相关会议中将这一部法律称为“特殊地理地域类法律”^[11]。可见，立法机关在此类立法的称谓中强调“地理”要素。其三，“特殊地理区域保护法”承继了环境法学研究成果，但又有所区分。环境法学界对特殊区域保护法研究较多，“特殊地理区域保护法”这一概念则是承继了学界特殊区域的表述但同时也更聚焦、更强调地理区域。不过，“特殊地理区域保护法”仍是一个抽象的概念，还需要从特殊地理区域保护立法的本质特征和类型化进行阐释。

对特殊地理区域保护立法本质特征的分析，是识别特殊地理区域保护立法的标准，也是理解特殊地理区域保护法的内涵并与其他相似概念予以区分的关键。总体来看，特殊地理区域保护立法的特征主要包括以下四个方面。

第一，在保护目标方面，特殊地理区域保护立法不同于一般区域环境立法，它以实现生态系统整体性保护为主要特征。经过长期发展，我国生态环境法治形成了重点环境要素和生态功能分区治理两种路径^[12]。重点环境要素治理导致环境立法过分关注于单一环境要素的防治与保护，无法有效提升生态系统整体的环境质量；而生态功能分区治理路径下的特殊区域保护制度功能单一^[13]，同样无法实现生态系统整体性保护。为此，以大江大河立法为代表的特殊地理区域保护立法应运而生，力求实现生态系统整体性保护的目标。基于此，特殊地理区域保护立法有别于基于政治、经济等因素联结而成的行政区域组合的立法工作，例如，京津冀区域、长三角区域以及粤港澳大湾区的立法。区域经济一体化发展要求区域立法，这一立法模式“呈现出一体化经济发展区域内不同行政区域地方为了共同目的而协同立法的特点”^[14]，并且在环境保护领域主要体现为重点针对跨界性、流动性较强的单一环境要素的联防联控，比如长三角、珠三角以及京津冀地区无不将大气污染联防联控作为区域环境立法的重要内容^[15]。

第二，在范围确定方面，特殊地理区域保护立法不同于自然保护地的划定，它侧重于对自然地理单元生态系统完整性的考量和全要素的保护。通常而言，我国主要依据保护客体的重要程度和自然资源属性，并兼顾管理目标来划分保护地类型^[16]。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确将我国自然保护地划分为国家公园、自然保护区、自然公园三种类型，要求逐步建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。自然保护地类型的划分尽管也考虑了自然生态系统的原真性、整体性、系统性和内在规律，但与特殊地理区域保护立法相比仍存在显著不同。一方面，特殊地理区域保护法多以存在具体名称的地理单元为保护对象，其空间范围相对具体，而自然保护地立法多以某种生态价值高或生态功能的独特性、重要性强的区域为保护对象。也正因如此，自然保护地立法采取了更为严格的保护措施，保护力度更强。另一方面，特殊地理区域包含自然保护地，特殊地理区域保护立法中包含自然保护地制度。一般情况下，特殊地理区域范围更为广阔，例如长江流域覆盖我国19个省(自治区、直辖市)，大约占我国国土面积的1/5。在范围广阔的地理区域中存在着某些极具生态价值的区域(自然保护地)，比如长江流域中有三江源国家公园。也正是在此意义上，才有部分学者将流域、海域列为一般生态区域，将自然保护地等区域看作特殊区域。此外，《长江保护法》《黄河保护法》等特殊地理区域保护法都将自然保护地建设作为其重要内容，可以看出，自然保护地制度是特殊地理区域保护立法的重要组成部分。

第三，在政策指引方面，特殊地理区域保护立法是在国家重大政策指引下的国家立法，具有跨省级行政区域性。以《黄河保护法》为例，党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域保护与发展状况，并发表了系列重要讲话，其中在郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，以及在济南召开的深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，都强调了黄河流域生态保护和高质量发展的重要性。为此，2021年中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为当前与未来一段时期内黄河流域生态保护和高质量发展提供了指引。在这些重要指示与政策的引领下，《黄河保护法》应运而生，它不同于地方性的区域立法以及地方的协同立法，而是国家层面的立法安排。同时，黄河流域具有跨省级行政区域的特征，相对于国家公园等自然保护地而言，其跨界层级更高、工作难度更大、涉及的社会利益关系更为复杂。

第四，在调整对象方面，特殊地理区域保护立法的调整对象具有综合性，这一工作是综合事务的立法安排^[17]。环境保护综合事务法指的是“关于直接作用于防治对象或保护对象的具体环境事务的性质、内容、参与主体、管理体制、工作程序、法律责任等的法”^[18]93，具体涵盖污染损害防治、资源损害防治、生态损害防治以及自然地理环境损害防治等方面的制度内容。同样以《黄河保护法》为例，在这部法律中不仅规定了生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全以及污染防治等内容，还包括了高质量发展和文化保护等要点，具有明显的综合性。特殊地理区域保护法调整对象的综合性也是其有别于其他环境单行法的典型特征。以流域立法为例，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》作为“涉水四法”，它们的调整对象单一、缺乏系统性与协调性，而流域立法调整对象的综合性利于打破此桎梏，可以实现对流域涉水事务的统筹考量。

相较于概念的“封闭性”，类型具有一定的“开放性”。因此，类型化的方法成为法学研究的一种较为有效方式。综观当前特殊地理区域保护立法的研究，围绕不同区域立法具体内容的相关研究占了绝大部分。因此，对特殊地理区域保护立法的界定可以通过类型化的方法更为直观地体现。基于上文对特殊地理区域保护立法本质特征的分析，本文认为特殊地理区域保护立法至少应当包含以下几种类型。

第一，流域保护立法。流域作为“社会-经济-自然”的复合系统，是特殊地理区域的典型代表。流域立法承担着“推动宏观政策实施、弥补分割立法缺陷和形塑流域治理新秩序的功能”^[19]，旨在实现流域内水资源公平、合理开发利用、生态系统整体性保护、生态安全保障等多重目标，是特殊地理区域保护立法的典型代表。

第二，区域海保护立法。“区域海”(Regional Sea或Regional Seas)是立足于近代法政文明，尤其是近代国家关系以及国际法中主权概念相关的一些思想与原则而发展形成的一个近代海洋文明的概念^[20]，是“地理位置上封闭或半封闭的具有相应生态整体性和生态独立性的特殊海洋区域”^[21]。因此，区域海保护立法也是特殊地理区域保护立法的组成部分。

第三，高原山脉保护立法。高原(如青藏高原地区)对国家生态安全保障、生态文明建设、经济社会可持续发展具有举足轻重的地位。然而，该种区域自身生态脆弱、生态系统恢复能力有限，其生态状况不容乐观。由此，高原山脉保护立法也逐渐发展成为特殊地理区域保护立法的重要组成部分。从比较法视角来看，世界上许多国家已针对高原、山脉进行了保护立法，例如尼泊尔对喜马拉雅山区，加拿大对落基山脉等都进行了相关立法。

需要说明的是，并不是所有的流域、海域以及高原山脉都需要一部专门的保护法。特殊地理区域保护法的制定应当符合一定的条件和标准，否则就会造成法律体系混乱、法律规范冗余以及立法资源的浪费。并且，特殊地理区域保护法也不仅限于流域、区域海和高原山脉等特殊地理区域，随着国家法治发展，未来也许还会有其他类型的特殊地理区域被纳入调整范围。

特殊地理区域保护立法作为对特殊地理区域进行保护的专门立法工作，应当在明确其功能定位的基础上促进其作用与功能的发挥。为此，可以从政治逻辑、生成逻辑与现实逻辑的角度分析特殊地理区域保护立法的应然功能。

首先，特殊地理区域保护立法是优化国土空间开发保护格局的法律手段之一。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求建立国土空间规划体系并监督实施；同年6月，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，对如何开展国土空间规划工作提出了要求。2022年，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上强调，要“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。另外，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》已编制完成，对未来十五年我国国土空间作出了全局安排。由此可见，国土空间规划及优化国土空间开发保护格局成为新时期我国的重点任务，而特殊地理区域保护立法是落实该任务的重要手段。一方面，特殊地理区域保护法是对一定国土空间内所有环境利用行为进行规制的法律规范，其目的在于实现有效的国土空间用途管制，优化国土空间开发保护格局。所以，有学者称《长江保护法》是以水为核心要素的“国土空间用途管制法”^[22]28。另一方面，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，属于政策层面的顶层规划，特殊地理区域保护法作为其法制化形式，为各类开发保护建设活动落实国土空间规划提供了法律依据。

其次，特殊地理区域保护立法是区域可持续发展的法治保障。当前，我国社会主要矛盾已经变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，“美好生活”指的是人民生活的社会条件与自然条件不断动态提升^[23]，包括但不限于优美环境的要求，而“不平衡的发展”的一个表现就是区域发展的不平衡。特殊地理区域保护立法可在一定程度上缓解这种矛盾，实现区域可持续发展。特殊地理区域以行政区域为基础，具有跨行政区域的特征。基于先前的考核评价体系，不同行政区域之间不可避免地存在着利益竞争，并且这种利益竞争的前提是对环境资源的开发利用，其结果就是环境资源被过度、不合理开发，造成环境污染与生态破坏，而环境污染与生态破坏反过来又成为制约区域战略发展的重要因素^[4]。特殊地理区域保护立法在范围划定上打破了传统行政区域分立的局面，通过构建统筹协调机制，基于完整性的生态系统可以实现统一管控，既有利于实现对生态系统的完整保护，同时也有利于协调区域发展，进而为区域可持续发展提供法制保障。

最后，特殊地理区域保护立法是山水林田湖草沙一体化保护与修复的法律载体。2013年，“山水林田湖是一个生命共同体”被首次提出；2015年，党的十八届五中全会要求“实施山水林田湖生态保护和修复工程”；2017年，习近平总书记强调“要深入实施山水林田湖一体化生态保护和修复”。此后“山水林田湖草沙一体化保护和修复”被多次强调，包括在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。山水林田湖草沙一体化保护与修复对克服环境法碎片化、落实生态优先原则具有重要的意义，已发展成为新时期我国生态环境保护与修复工作的基本依循。特殊地理区域保护立法通过对全要素、整体性的生态系统实施符合生态规律的综合治理与系统修复^[24]，实现生态环境区域内整体环境质量的提升，是贯彻落实山水林田湖草沙一体化保护与修复的重要载体。例如，《黄河保护法》专设“生态保护与修复”一章，并在第二十九条明确规定了“坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复”，同时还对水源涵养区、林草、湿地、沙、河口等的保护与修复进行了规定。

随着社会经济的发展，区域环境问题逐渐向整体性、综合性转变，现行环境立法的模式和思路使其无法对环境问题的新样态作出有效应对，这也催生了特殊地理区域保护立法。环境问题在人类和社会生产力发展的不同历史时期有着不同的表现形式。在经济全球化与社会生产力水平不断提高的当下，传统污染物持续影响环境的同时，新污染物也不断“显露”^[25]。加之现代科技成果的运用，污染物的生态破坏力度更大、损害后果更为严重，并且随着影响范围的扩张，局部环境问题也极易发展为整体性、全局性的问题。以长江流域为例，经年累月的开发利用使得长江流域生态系统岌岌可危、生态退化趋势加剧^[26]，沿岸钢铁基地、炼油厂、化工厂数量不断增加，排污口从最初的“点”状汇集成“线”状，污染范围也从分散的“圆圈”状汇聚成“带”状，并呈不断扩张之势。长江沿岸人口不断汇聚，为了保障密集的人口的生产生活需要，对生态及自然资源的开发利用程度不断提高，酸雨、水土流失、植被破坏、野生动物损害等问题大量涌现并相互影响，环境问题不断向综合性转变。面对如此严峻的区域生态环境问题，当前相关环境法律在应对解决方面虽称不上是“束手无策”，但可以说是“捉襟见肘”。

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》在一定程度上决定了我国环境保护领域分散立法的基调，长期以来这种分散立法的思路对我国环境保护立法的内容构造产生了重要影响。“区分环境要素、自然资源类型进行单独立法是我国早期环境立法的特征，但也导致了环境资源保护的制度存在一定的割裂，不利于统一保护。”^[27]以长江流域为例，传统“涉水四法”虽然在一定程度上对流域治理进行了规定，但因其受还原论影响，分散立法的模式无法解决社会经济发展带来的流域综合性、复杂性的环境问题。“立法缺乏整体性、系统性、协调性”也成为“导致长江流域资源环境恶化的重要制度原因”。^[22]7由此，符合整体性、系统性、协调性要求的立法安排的必要性得以凸显。“《长江保护法》具有非常强的流域性、系统性和综合性”^[28]，成为解决长江流域环境问题的最佳选择。同理，在面对海域、高原山脉等生态环境区域的复杂的、整体性的环境问题时，特殊地理区域保护立法也是最优方案。首先，在价值目标方面，特殊地理区域保护法旨在实现区域生态系统的整体性保护，是对单一环境要素保护目标的超越，也是对“人与自然是生命共同体”理念的落实，关注于山水林田湖草沙一体化保护与修复目标的实现。其次，在法律内容方面，特殊地理区域保护法具有综合性的制度内容，是对分散立法、线性立法思路的改良，以便应对生态环境区域向综合性、复杂性转变的环境问题，从多角度、多层次实现区域环境、经济和社会的有机统一。最后，在管理体制方面，生态环境区域综合协调机构的建立致力于破除多头管理的积弊，有助于实现全区域统一规划、统一监测、统一管控、统一监督，保障区域向综合管理发展。特殊地理区域保护立法不仅具有应对国内区域整体性环境问题之必要，而且从比较法的角度来看，也被国外立法实践所证明。在国外，针对流域、高原、海域等具体的生态环境区域进行保护立法起步较早，并成为许多国家的通行做法。在流域立法方面，现代流域立法产生于20世纪初期。瑞典于1902年通过的《阿尔托巴河流域法》(The Alta River Act)是最早的流域管理立法之一。在高原保护立法方面，秘鲁的高原区域保护立法可以追溯到20世纪初。1900年，秘鲁政府颁布了《保护国家安第斯山脉草原的法令》以保护安第斯山脉草原区域的生态系统和水资源。而在海域保护立法方面，日本于1973年颁布的《濑户内海环境保护特别措施法》也是特殊地理区域保护立法的典型代表。

在党的十九大报告中，习近平总书记指出“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”^[29]，党的二十大报告则明确人与自然和谐共生是中国式现代化的典型特征。人与自然和谐共生，“是对现代社会应然意义上人与自然关系的高度凝练与总结”^[30]，是新时期坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，它要求尊重自然、顺应自然、保护自然，与自然形成和谐共生的状态。人与自然和谐共生是中国式现代化的基础与保障。一方面，人与自然和谐共生在一定程度上能够确保自然资源的可持续，进而能够不间断地为中国式现代化的实现提供物质基础；另一方面，人与自然和谐共生为中国式现代化的实现提供了价值引领与主体保障，促进中华民族的永续发展^[31]。

生态文明是实现人与自然和谐发展的新要求^[32]，人与自然和谐共生的中国式现代化要求建设生态文明。环境法作为专门服务于生态文明建设的法律部门，是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的重要法治保障。人与自然和谐共生的中国式现代化的实现又对环境法治建设提出了新的期许。特殊地理区域保护立法就是环境法对人与自然和谐共生的要求作出的积极回应，并且，特殊地理区域保护立法也将人与自然和谐共生作为任务与使命。首先，特殊地理区域保护法在我国环境法律体系中是一种新类型的法律。以《长江保护法》的颁布为标志，我国开启了特殊地理区域保护立法的进程。特殊地理区域保护立法在人与自然和谐共生理念的指导下展开，并服务于人与自然和谐共生的目标。一方面，其制度内容既强调了对生态的保护与修复，又加强了对生态环境区域内人类所有环境资源利用行为的管控，力求实现生态环境区域的可持续；另一方面，其对整体性生态系统的关注和综合协调机制的构建，有助于实现生态系统整体效益的最大化。其次，法律的目的是法律内在价值的体现，立法目的是法律追求目标的彰显。特殊地理区域保护法以人与自然和谐共生为终极目标，并在其立法目的中加以体现。例如，在《长江保护法》中，立法目的包含两个层次五项内容：在初级层面，具体包括生态环境保护和修复、资源合理高效利用以及生态安全保障；在终极层面，则体现为追求人与自然和谐共生及中华民族永续发展。再如，在《黄河保护法》中，立法目的同样可以分为两个层次：初级层面包括生态环境保护、生态安全保障(黄河安澜)、水资源节约集约利用、高质量发展及黄河文化保护传承弘扬，终极层面同样表现为实现人与自然和谐共生及中华民族永续发展。因此，以人与自然和谐共生为任务与使命的特殊地理区域保护立法是环境法治为建设人与自然和谐共生的中国式现代化作出的积极回应。

特殊地理区域保护立法是近年来环境保护立法的新领域，立法实践领先于理论研究，存在着实然与应然差距明显的症结。在这样的背景下，合理确定特殊地理区域保护法在中国特色社会主义法律体系中的定位是一个前提性和基础性的问题。

一方面，特殊地理区域保护法对我国环境法律体系具有完善作用。第一，特殊地理区域保护法在一定程度上填补了我国环境法律体系的立法空白。在一系列的特殊地理区域保护法颁布之前，曾有部分学者主张应当制定渤海管理法、黄河法等法律规范，但相当长的时间里我国并不存在针对某一自然单元进行整体性保护的立法。虽然《自然保护区条例》等法律规范被学者们称为“特殊生态区域保护法”，但与特殊地理区域保护法相比，两者存在显著的差异。具体差异前文已言明，不再赘述。因此，特殊地理区域保护立法是我国环境保护领域一种新型立法安排，它弥补了我国在生态环境区域保护层面的立法空白，促进了环境法律体系的完备。第二，基于特殊地理区域保护立法调整对象综合性的特征，在体例安排上，特殊地理区域保护法采用了全新的立法模式，具体表现为针对不同的领域分别设立专章予以规定，对我国环境保护立法体例安排进行了创新。例如，《黄河保护法》针对生态环境保护与修复、资源利用、生态安全、污染防治、绿色发展、文化传承等领域，分别设立了“生态保护与修复”“水资源节约集约利用”“水沙调控与防洪安全”“污染防治”“促进高质量发展”“黄河文化保护传承弘扬”等章节。这种体例安排方式对后续环保立法能够起到一定的借鉴作用。比如，当前学界主张的生态环境法典编纂体例，与特殊地理区域保护立法的体例安排较为相似。第三，特殊地理区域保护立法促进了环保立法价值导向的转变。特殊地理区域保护立法是强调生态系统整体性保护的立法，是非线性立法，是重视生态系统方法运用的立法。相较于以往环境要素或特殊生态功能保护的立法，特殊地理区域保护立法转变立法思路，从整体性、系统性、协同性等方面对“社会-经济-自然”的复合系统加以综合考虑，采用多元手段对不同领域的问题予以规范，同时还加入了地域特殊性要求的考量。

另一方面，特殊地理区域保护法也对我国环境法律体系产生了一定的冲击。目前，我国环境保护领域的相关法律已达30余件，行政法规100余件，地方性法规1 000余件，已初步形成生态环境保护法律体系当一种新类型的立法产生时，必然涉及其与原有法律体系的协调融合问题，容易对原有法律体系产生冲击。首先，特殊地理区域保护法是我国环境法律体系的重要组成部分，需要明确其在环境法律体系中的定位。特殊地理区域保护法的体系定位影响着环境法律体系的发展完善，同时也增加了我国环境法体系化任务的难度。其次，从环境法治发展路线来看，我国环境法律体系在发展过程中不断整合分散立法，向“大一统”的方向发展，但特殊地理区域保护法的颁行并没有迎合环境法律体系发展的趋势^[6]，就像在大树主干上萌发了新的侧枝。另外，当前特殊地理区域保护立法的数量很少，未来仍有可能针对其他重要的特殊地理区域开展立法工作。因此，特殊地理区域保护法对环境法律体系的影响是长期的，需要对其深入研究加以把握，了解立法动向，掌握立法规律。

第一，特殊地理区域保护法是适用特定生态环境区域的特别法。在适用范围上，特殊地理区域保护法并不是适用于全国所有国土空间的立法，而是依据有关标准划定了具体适用地域的法律规范。例如，《长江保护法》适用于在长江流域开展的生态环境保护和修复以及各类生产生活、开发建设活动。“长江流域”指的是长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海、四川、西藏等11个省(自治区、直辖市)和甘肃、陕西、河南等8个省(自治区)的部分相关县级行政区域。与《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)等适用于全国的环境法律相比，特殊地理区域保护法的适用范围更小，两者是一般法与特别法的关系。因此，特殊地理区域保护法作为适用特定生态环境的特别法具有以下表现。其一，法律适用的优先性。根据法理的一般要求，在同一位阶的法律适用方面，采取特别法优于一般法的规则。特殊地理区域保护法这些特别法与《环境保护法》等一般法在适用上，应当遵循特殊地理区域保护法优先适用的规则。例如，《黄河保护法》第二条第一款规定，“黄河流域生态保护和高质量发展各类活动，适用本法；本法未作规定的，适用其他有关法律的规定”。其二，内容更加具体细致。由于特殊地理区域保护法属于特别法，是对特定领域的规范要求，其内容规定应当更加具体细致以便于操作。《环境保护法》第十六条对污染物排放标准的制定进行了规定，明确了污染物排放国家标准和地方标准的制定主体及相应要求。《黄河保护法》则对污染物排放标准制定的规定予以细化，第七十四条规定了黄河流域省级人民政府补充制定地方水污染物排放标准和制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准的情形。其三，规定更加严格。特殊地理区域保护法是对国家一部分国土空间区域进行单独立法予以保护，必要性在于该部分区域生态价值更高、生态系统更脆弱，因此，应采用更严格的保护措施。例如，《黄河保护法》不仅对传统污染物防治进行了规定，还将污染物范围扩展到持久性有机污染物等新污染物。

第二，特殊地理区域保护法是解决多元问题、实现多重目标、运用多样手段的综合法。其一，解决多元问题是指特殊地理区域保护法并不是针对某一特定环境问题制定的环境单行法，而是综合考量环境全要素与社会、经济、文化等领域交织融合的现实，进而解决生态环境区域内各方面问题的综合法。比如流域立法应当“按照生态规律，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等问题一体考虑”^[26]。其二，实现多重目标是指特殊地理区域保护法力求实现的目标具有多样性、综合性的特征，同时这也是解决多元问题的必然要求。例如，《黄河保护法》的目标就涉及生态、资源、安全、经济、文化等多个方面。其三，运用多样手段是实现立法目的重要保障，这是由解决多元问题、实现多重目标决定的。特殊地理区域保护法因应满足解决问题多元、实现目标多重的要求，在手段选择上，须综合运用私法与公法手段，既包括行政命令型措施，也包括激励性措施；既涵盖污染物排放总量控制等污染防治措施，也包括取水许可等资源保护措施，以及生态环境修复等生态保护措施。因此，特殊地理区域保护法应当属于综合法，进而与其他法律有所区分。需要注意的是，《中华人民共和国黑土地保护法》虽然也具有跨省级行政区域的特征，但是其核心内容是保护黑土地、促进黑土地资源的可持续利用，而黑土地只是土壤的一种类型，既可看作是一种特殊的环境要素，也可看作是一种资源类型。因此，对黑土地保护立法不属于特殊地理区域保护立法。同样地，《湿地保护法》中的湿地类型多样，范围不具体，并且其立法目的旨在保护湿地这一资源，因此，也不属于特殊地理区域保护法。《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》等法律规范同样也因不具有综合性的特征而不属于特殊地理区域保护法。

第三，特殊地理区域保护法是复合生态系统国土空间的调整法。生态环境区域是一个包含“社会-经济-自然”的复合生态系统。虽然社会、经济和自然是三个不同类型的系统，但它们彼此制约、相互影响，呈现出一种“社会-经济-自然”复合系统结构^[33]。自从优化国土空间开发保护格局成为新时期的重点任务，我国生态环境法治实现了“向服务于以生态功能为基础、融合‘自然-经济-社会’三重功能的系统空间”^[34]转变。特殊地理区域保护立法就是这种转向的重要表现。以流域立法为例，流域是以水为核心要素构成的“社会-经济-自然”复合生态系统，是一种特殊的空间形式。这一空间特质形塑了流域法律治理机制，涵盖法律机制的维度、边界、组织机构以及具体手段^[35]。空间视角成为环境法学研究的新视野，从环境要素向环境空间转向也成为环境立法新的关注点。特殊地理区域保护法应当确立为复合生态系统空间的调整法，用以实现国土空间用途管制，优化国土空间开发格局。一方面，生态环境区域由各种环境要素和人文要素构成，特殊地理区域保护法的立法目的不仅在于生态环境保护，还包括资源利用、文化传承等多重要求，因此，其调整范围覆盖整个复合生态系统。另一方面，生态环境区域与国土空间重合，特殊地理区域保护法在调整区域所有的环境资源开发利用行为的同时，也优化了国土空间开发格局。

法典是法律规范体系化的最高表现形式。在环境(生态环境)法典被纳入《十四届全国人大常委会立法规划》、环境法学界对环境法典编纂研究不断达成共识的背景下，探讨特殊地理区域保护立法与环境法典编纂的关系正当其时。首先，特殊地理区域保护法需要纳入环境法典。特殊地理区域保护立法作为近年来环境保护领域立法的新动向，体现了我国环境立法的发展方向，是我国环境保护法治建设新的增长点，理应纳入环境法典。特殊地理区域保护法是我国环境法律体系的重要组成部分，但基于环境法典“适度法典化”的定位与要求，应当在范围上将其全部涵盖，但在内容上对其合理取舍。其次，需考虑特殊地理区域保护法应当如何纳入环境法典。基于特殊地理区域保护法的本质特征，应当将其纳入“自然生态保护编”^[36]，作为与环境要素保护法并列的内容，进而形成从要素保护到生态系统整体保护的制度架构，实现从环境要素到生态系统整体的全方面保护。具体思路可以将特殊地理区域进行类型化区分，分成流域、海域、高原山脉等部分，对于实践和理论较为成熟的部分作为单独章节进行规定。例如，将流域立法中最重要、最特殊、最能体现立法特色的内容予以归纳概括，进而纳入法典，而将未成熟的部分纳入其他生态环境区域进行原则性规定，以便为将来特殊地理区域保护立法留出空间。为此，特殊地理区域保护法需要从内部与外部两方面加强完善。在特殊地理区域保护法内部，应当从内容全面性、价值一致性以及逻辑连贯性等方面加以完善，并根据国家战略需要以及生态环境紧迫状况等适时地制定其他特殊地理区域保护法，例如针对区域海保护的相关立法；在特殊地理区域保护法外部，应当做好相应的衔接，包括与《环境保护法》、自然资源立法、污染防治立法以及其他生态保护立法的衔接，从而取得环境法律规范的体系化效益。

从具体层面对特殊地理区域保护立法的研究已然展开，但在整体层面上对特殊地理区域保护立法基础范畴的探讨仍有欠缺。对特殊地理区域保护立法的概念、功能与体系定位进行明确，是研究特殊地理区域保护立法的基础和前提，也是把握特殊地理区域保护立法发展动向之必要。但仅对特殊地理区域保护立法的基础范畴进行探析也是远远不够的，在特殊地理区域保护立法领域仍存在其他许多需要研究解释和值得研究探讨的问题。例如，当前特殊地理区域保护立法正处于迅速发展的阶段，法律规范数量较少且内容分散，并且在某些领域还存在立法空白，实然的状态与应然的要求之间差距较为悬殊，尚不能满足特殊地理区域保护立法内容全面性、逻辑自洽性、价值一致性、制度完备性的要求。基于对特殊地理区域保护立法整体性的把握，可以明确特殊地理区域保护法应然的立法目的、基本原则、制度构建、管理体制、保障措施、法律责任、体系构成等内容，并通过对我国当前特殊地理区域保护立法的实然状态进行检视，进而发现不足、找出问题，以便“对症下药”，同时为未来立法积累经验。为此，本文希望通过对特殊地理区域保护立法基础范畴的探讨来抛砖引玉，促进特殊地理区域保护立法研究走向深入。