2022年12月，世界银行发布宜商环境评价指标概念说明书(business enabling environment，BEE)，相对原营商环境评价(doing business，DB)，BEE不仅在文字表述上作出改变，而且在内容及评价方法上作出重大革新^[1]。“商事破产”是宜商环境评价的一级指标，其包含对董事在公司濒临破产阶段的信义责任的评价，但并未对信义责任的范围作出限定。配合清算义务人在实际参与公司经营或者掌握公司财务层面往往与公司董事的角色重合，其在公司濒临破产阶段承担配合清算义务也蕴含着信义义务的转化，而保护债权人应是公司法的一项重要原则，是公司依法成立、有效存续与可持续发展的前提与基础^[2]。配合清算责任是信义责任的组成部分，完善配合清算责任制度有利于健全“商事破产”领域的规范框架，提升我国营商环境成熟度。

一、问题的提出

配合清算义务人是指在公司清算程序中协助清算组开展清算工作的公司内部人员，妥善保管并向清算组移交公司财产、账册、重要文件等是其重要的配合清算义务^[3]。在企业破产领域，《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)第十五条第一款规定，主体的配合清算义务包括：(一)妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料；(二)根据人民法院、管理人要求进行工作，并如实回答询问；(三)列席债权人会议并如实回答债权人的询问；(四)未经人民法院许可，不得离开住所地；(五)不得新任其他企业的董事、监事、高级管理人员。司法实践中，问题较为突出的是第(一)项义务的履行情况，普遍存在管理人因债务人财务账册等材料灭失或有关人员拒不提交财务账册而无法接管破产企业的情形。在企业已经发生破产原因以及进入破产程序后至管理人接管前，配合清算义务及责任涉及《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》) ^①与《企业破产法》之间的衔接问题。尽管《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》(以下简称《批复》)(法释〔2008〕10号)、《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《九民纪要》)(法〔2019〕254号)对配合清算义务及责任作出了规定，但实践中债权人仍面临权利主张困境。笔者于2023年5月16日在“全国企业破产重整案件信息网”上以“无法接管”为关键词，以破产案件为案件类型，共检索出862条记录。其中，约占99.1%的文书显示，管理人因股东不配合破产清算工作而发布“债务人企业证照、印章无效”的公告，或者管理人因无法接管企业财务账册而提请人民法院终结破产程序。结合文书内容来看，配合清算义务人不履行法定义务会导致企业破产工作难以开展，迫使破产程序终结。一方面，破产程序因此被终结可能成为债务人实施“逃废债”的手段；另一方面，在破产文化相对落后的背景下，尽管管理人是依法提请终结破产程序，但债权人可能因未受偿而向管理人主张履职责任，增加管理人的工作负担及执业风险。此外，破产程序终结但债权人未受偿的结果也将增加社会公众对破产制度的误解以及抵触情绪。

① 全文采用2023年12月29日公布，2024年7月1日施行的《公司法》条文。

《批复》第三款规定，配合清算义务人不履行法定义务的，人民法院可以依法追究其相应的法律责任，其行为导致无法清算或者造成损失的，有关权利人可以请求其承担民事责任。《九民纪要》进一步明确，人民法院适用《批复》第三款时，应当依据《企业破产法》的相关规定来确定配合清算义务人的义务内容与责任范围，不得依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(二)》(以下简称^②要求其承担连带清偿责任。《九民纪要》纠正了实践中将《批复》第三款的民事责任解释为连带清偿责任的问题。正如上海市高级人民法院在审理相关案件中所指出的，应当准确区分公司解散清算与破产清算的制度功能和适用。债权人仅以债务人股东未履行配合清算义务而导致企业无法清算为由，要求债务人股东对个别债权人进行清偿，既违反了破产程序的集体清偿原则，也不利于实现破产程序彻底了结债权债务的制度功能^③。《九民纪要》厘清了《批复》第三款与《公司法解释(二)》第十八条第二款的关系，那么剩下的问题就在于，债权人应当如何依据《企业破产法》及《批复》的规定追究配合清算义务人的法律责任。

② 《公司法解释(二)》)(法释〔2008〕6号)第十八条第二款的规定《公司法解释(二)》第十八条第二款规定：有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

③ 参见上海市高级人民法院(2020)沪民申613号民事判决书，上海市高级人民法院(2020)沪民申530号民事判决书。

在破产清算中，债务人不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务，此时债权的完全实现本身已受到影响，实践中，即便债务人可以顺利地破产清算，债权也可能无法获得完全清偿，尤其是无担保债权。如果债权人不能请求配合清算义务人承担连带赔偿责任，那么其应如何寻求救济？所谓依据《企业破产法》的规定来确定义务内容和责任范围应作何种解释？本文从破产企业无法接管时债权人应如何寻求救济的角度出发，提出配合清算责任条款在适用中的若干问题，通过重构配合清算责任条款，理清责任条款的适用要点，并提出完善建议，以期为《企业破产法》相关条文的修订提供思路。

二、司法观照下配合清算责任条款的适用困境

笔者于2023年5月16日在“威科先行·法律信息库”平台上以“与破产有关纠纷”为一级检索范围，以“法律依据：《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》”为二级检索范围，以“判决书”为文书类型进行案例检索，共检索出233个结果。人民法院适用的法律条款主要包括《企业破产法》第十五条、《批复》第三款，在裁判说理部分则主要援引《九民纪要》第118条的规定，这些条款在司法实践中并未完全解决《批复》第三款的适用问题。各地人民法院对配合清算责任条款产生了不同认识，案件中涉及的争议焦点折射出现行立法的缺陷，且对司法适用造成干扰。只有充分剖析配合清算责任条款的适用情况，才能认清制度供给对企业破产实践需要的回应状况，找出立法应当回应而未回应和回应不充分之处，以便提出制度完善方案。

(一) 配合清算义务人的范围问题

在笔者分析的案例中，76.92%的案件存在多个被告的情况，这些被告均为破产企业的股东，只是在职务上有所差异，或为企业的法定代表人，或为财务管理人员，或为公司监事，而有些被告仅为普通股东，不参与企业的经营管理。法院通常会先分析被告是否属于配合清算义务人，若不属于，法院将以原告无证据证明个别被告属于财务管理人员或其他经营管理人员为由，不予支持其诉讼请求^①。

① 参见广东省佛山市中级人民法院(2021)粤06民终4241号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初6858号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初4684号民事判决书。

《企业破产法》第十五条第二款明确规定，债务人的有关人员包括法定代表人，经人民法院决定，可以包括企业的财务管理人员和其他经营管理人员。《公司法》第十条第一款规定，公司法定代表人由代表公司执行公司事务的董事或经理担任。据此，如果被告仅为公司股东，而未担任与公司经营、财务管理相关的职务，则不属于《企业破产法》第十五条第二款规定的有关人员，依法不应承担赔偿责任。例如，有法院认为，虽然被告是债务人公司的股东，但在原告没有证明被告同时是债务人公司的财务管理人员或其他经营管理人员的情况下，原告主张其承担损害赔偿责任不具有事实和法律依据，不予支持^②。

② 参见广东省佛山市中级人民法院(2021)粤06民终4241号民事判决书。

企业法定代表人、财务管理人员的主体范围较为明确，而“其他经营管理人员”的范围则相对模糊。控股股东、实际控制人、监事等人员是否属于《企业破产法》中的有关人员，对此存在争议，尽管实践中掌握公司财产、账册等重要文件的人员通常都是对公司有控制力的股东、实际控制人以及高级管理人员^[4]。《公司法》第二十二条第一款规定，公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员应当履行忠实义务，不得利用其关联关系损害公司利益。这说明上述人员对公司的实际经营具有一定的影响力，且公司董事、高级管理人员一般与《企业破产法》中的债务人有关人员重合。对于实际控制人，《公司法》第二百六十五条明确释义，“实际控制人，是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”，实际支配公司行为包含了实际支配公司财务账册、重要文件保管行为，可认定其属于《企业破产法》规定的配合清算义务人。至于控股股东、监事则须具体分析。

在控股股东方面，《公司法》第二百六十五条强调控股股东对股东会决议的影响作用。法院普遍认为控股股东应当承担赔偿责任，但在法律适用上却有所偏差。《批复》第三款应当在企业破产的情景下适用，其“无法清算”是指无法进行破产清算，而非《公司法》意义上的解散清算。在公司解散清算的情形下，责任追究侧重对控股股东的身份考察；而在企业破产清算的情形下，有法院认为还须明确控股股东是否实际参与经营管理^③，即控股股东本身并非破产法下配合清算义务人的完全要件，实际参与经营管理才是关键因素。但实践中也有法院直接依据《公司法解释(二)》第十八条第二款的规定判决控股股东承担连带责任^④。

③ 参见浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03民终2296号民事判决书。

④ 参见浙江省台州市椒江区人民法院(2021)浙1002民初94号民事判决书，浙江省台州市椒江区人民法院(2020)浙1002民初4121号民事判决书。

在监事方面，公司成立监事会的初衷是监督、制衡公司其他权力机关，监事会的职权主要包括财务监督与对董事及高级管理人员的经营活动进行监督^[5]148。按照董事与监事的职能分工，《公司法》第七十六条第四款明确规定不允许董事、高级管理人员兼任监事，否则就形成了自我监督的局面，削弱监事制度的作用。对于监事是否属于企业经营管理人员的问题，实践中须根据个案探究该监事是否实际占有和管理企业财务账册，或者参与企业的经营管理，而不能在抽象规则层面作统一认定。例如，有法院认为，虽然监事在企业中具有一定职权和地位，但其并不属于实际参与经营管理或财务管理的人员，如果权利人没有证据证明其占有和管理企业财务账册等文件，则须承担举证不能的后果^⑤。在另一案件中，被告虽是公司监事，但同时也是公司的实际控制人，有责任保管公司财务账册，法院据此判决其承担赔偿责任^①。

⑤ 参见浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初6858号民事判决书。

① 参见浙江省温岭市人民法院(2020)浙1081民初9054号民事判决书。

(二) 责任承担范围存疑

《批复》第三款后半段规定，因债务人的有关人员行为导致无法清算或者造成损失的，有关权利人可以要求其承担相应的民事责任。结合《九民纪要》第118条第2款，在企业破产情形下，应当将配合清算义务人的责任追究机制转介到《企业破产法》中，依据《企业破产法》的规定确定配合清算义务人的责任范围。《九民纪要》第118条第4款对此作出了补充说明，《批复》中的“损失”是指“给债权人利益造成损害”，符合侵权责任构成，首先应当明确债权人的损失范围，并以此判断配合清算义务人的责任范围。但该补充说明并未提及债权人的损失应当包含哪些内容，法院对此也持不同意见。笔者通过案件梳理，发现实践中主要存在如下观点：

第一，认为配合清算义务人的责任承担范围以破产财产不足以清偿的部分为限，如果破产财产无法查明，那么责任范围为全部已确认的债权^②。

② 参见上海市第三中级人民法院(2020)沪03民初418号民事判决书，浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03民初528号民事判决书，浙江省台州市椒江区人民法院(2021)浙1002民初297号民事判决书，浙江省台州市椒江区人民法院(2021)浙1002民初4902号民事判决书，浙江省杭州市萧山区人民法院(2022)浙0109民初17087号民事判决书，上海铁路运输法院(2022)沪7101民初830号民事判决书。

第二，认为配合清算义务人的责任承担范围包括破产财产不足以清偿的部分以及利息^③。也有法院认为，配合清算义务人责任纠纷属于侵权责任纠纷，在裁判生效前，责任尚未确定，不存在计算利息损失的基础，因而不支持利息部分的赔偿请求^④；或者因利息损失的请求权于法无据，所以不予支持^⑤。

③ 参见浙江省临海市人民法院(2021)浙1082民初539号民事判决书，浙江省台州市黄岩区人民法院(2021)浙1003民初571号民事判决书，浙江省台州市黄岩区人民法院(2021)浙1003民初591号民事判决书。

④ 参见浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初11113号民事判决书。

⑤ 参见浙江省三门县人民法院(2020)浙1022民初3635号民事判决书。

第三，认为配合清算义务人的责任承担范围包括破产财产不足以清偿的部分以及破产费用、执行费用、财产保全费用等其他费用^⑥。

⑥参见浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初6056号民事判决书，广东省佛山市南海区人民法院(2020)粤0605民初29886号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初11492号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初11694号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2021)浙0381民初549号民事判决书。

实践现状体现了《批复》第三款中“损失”范围模糊的弊病，同时，也折射出行为与损失在责任范围因果关系认定上的立法缺陷，即配合清算义务人的违法行为与损失在什么范围内构成因果关系。这决定了配合清算义务人的责任承担范围。但立法对此并未明确阐述，由此形成了司法实践中的多种解释。

(三) 责任成立的因果关系证明问题

《批复》第三款对责任成立方面的因果关系作出明确规定，配合清算义务人的行为导致无法清算或者造成损失的，应当承担相应的民事责任。从民事诉讼举证规则来看，权利人应当对责任成立方面的因果关系承担举证责任。实践中，有些法院相对侧重于认定责任成立的因果关系，如果原告没有举证被告行为与债权损失之间因果关系成立，则不支持其诉讼请求^⑦。有法院认为，造成债权不能清偿的原因是多重的，如公司经营不善、破产资产贬值或职工安置费用过高等，并非仅仅因为配合清算义务人未提交完整财务账册，不能据此要求配合清算义务人对全部债权损失承担赔偿责任^⑧。此外，有法院根据破产程序终结的原因，即因管理人无法取得财务资料及重要文件，导致无法清算，且公司财产不足以清偿债务及破产费用，破产程序被裁定终结，进而认定被告行为与债权人损失之间存在因果关系^⑨。

⑦ 参见广东省深圳市龙岗区人民法院(2020)粤0307民初11148号民事判决书。

⑧ 参见广东省佛山市中级人民法院(2021)粤06民终4241号民事判决书。

⑨ 参见浙江省三门县人民法院(2020)浙1022民初3635号民事判决书，浙江省瑞安市人民法院(2020)浙0381民初4684号民事判决书。

实际上，责任成立因果关系的证明取决于前述损失内涵认定，若将债权人的损失认定为全部债权数额，剥离因企业破产而须按比例清偿的因素，那么债权人的诉讼请求等同于要求配合清算义务人对公司的所有对外债务承担连带责任。法院在贯彻《九民纪要》精神的前提下，难免对责任成立的因果关系认定采取谨慎态度。同时，因无法清算而导致破产程序终结成为部分法院认定责任成立因果关系的佐证。从实践角度来看，该做法有利于原告举证，但在法理上有所欠缺。债权人遭受损失根本上是因为债务人破产，而非无法清算，无法清算仅是造成债权人损失扩张的一个介入因素。至于债务人破产是否有可归因于配合清算义务人之处也须结合《企业破产法》第一百二十五条的规定进一步分析论证，但这已经脱离配合清算义务及责任的范畴了。

此外，以无法清算为由认定责任成立的因果关系，还可能产生配合清算责任的追究时点问题。《批复》和《九民纪要》均未规定相关权利人可以在什么时点追究配合清算责任。实践中主要存在四种情形：一是个别债权人在程序终结后对配合清算义务人提起诉讼；二是管理人在程序终结后对配合清算义务人提起诉讼；三是管理人在其职务终止后提起诉讼；四是管理人在程序中提起诉讼。其中，第二和第四种情形在实践中尚未产生问题，而第一和第三种情形则可能会导致原告败诉。对于第一种情形，有法院认为，债务人因不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务而被宣告破产，并裁定终结破产程序，应视为破产债权债务已得到统一概括清理，个体债权人仍以债务人公司法定代表人不配合清算为由主张其承担赔偿责任，于法无据^①。对于第三种情形，有法院认为，管理人已经终止履职资格，无法再行使职责，故应由全体债权人或个别债权人代表全体债权人提起诉讼^②。实际上，以无法清算作为因果关系的佐证会形成一种悖论：如果破产程序因无法清算而终结，相关权利人再追究配合清算义务责任则须小心翼翼地找准时点，否则将承担败诉责任；如果无法清算的条件未满足，权利人可能会因为行为与损失之间成立因果关系的证据不足而败诉，由此增加了相关权利人的维权成本，同时也降低了责任条款的威慑力。

① 参见广东省深圳市龙岗区人民法院(2020)粤0307民初11148号民事判决书。

② 参见浙江省台州市路桥区人民法院(2020)浙1004民初4467号民事裁定书。

三、配合清算责任条款的立法检讨

可以说，正是由于配合清算责任立法存在模糊、不明确等缺陷，影响了司法机关在类案中适用法律的统一性。对此，应当对这些立法缺陷产生的实证法规则、制度功能定位、规则衔接以及法理困境等原因加以分析，为责任条款的完善明确问题导向。笔者对司法适用情况与责任条款文本进行对比后，认为应当从如下三个层面展开立法检讨。

(一) 破产法“义务-责任”配套不足

《企业破产法》第一百二十六条、第一百二十七条及第一百二十九条的责任适用条件限定为部分配合清算义务，仅包括列席并如实作答的义务、提交真实财务账册资料的义务以及未经法院许可不得离开住所地的义务，这种“义务-责任”配套现状不足以解决“无法清算”或管理人“无法接管”的问题。一方面，《企业破产法》的责任规定没有将配合清算义务整体涵盖在内；另一方面，责任涉及的配合清算义务与《企业破产法》第十五条规定的义务有所差异，妥善保管财务账册等材料的义务不同于提交真实财务账册资料的义务。尽管责任主体未妥善保管财务账册与拒不提交或提交不真实的财务账册可能导致相同的后果，但目前破产立法仅着重解决拒不提交或提交不真实财务账册的问题，而未追溯前置的妥善保管义务。申言之，《九民纪要》第118条第3款将《批复》第三款释义为，“债务人的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员不履行《企业破产法》第15条规定的配合清算义务，人民法院可以根据《企业破产法》第126条、第127条追究其相应法律责任，或者参照《民事诉讼法》第111条的规定，依法拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《企业破产法》第十五条中，涉及财产状况不清的债务人的有关人员的义务主要是妥善保管企业相关资料。在责任规则供给方面，人民法院可依据《企业破产法》第一百二十七条规定追究配合清算义务人的责任。但是，《企业破产法》第一百二十七条的适用本身存在疑惑，其明确配合清算义务人的不法行为是“拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况”，以及“拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料”，或者“伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明”。其强调“抗拒”“提交不真实资料”，在文义解释上没有涉及配合清算义务人是否有义务妥善保管相关的企业资料。换句话来说，主体未妥善保管相关企业资料的行为并没有被直接纳入《企业破产法》第一百二十七条的调整范围。

另外，《企业破产法》没有为配合清算义务配置相应的民事赔偿责任条款，因配合清算义务人未履行法定义务造成利害关系人损失时，管理人或债权人的请求权基础仅为《批复》，没有破产立法层面的依据，立法位阶较低。值得关注的是，破产企业无法清算的直接后果是债权不能实现，《企业破产法》规定的罚款、训诫、拘留等责任形式是对维护破产案件审判秩序的回应，而非对债权人实际损失的直接填补，民事赔偿责任在破产立法上的缺失意味着维护配合清算义务所承载法益的手段缺少了重要的一环。对于配合清算义务人违法违规的问题，除课以公法责任外，追究具体个人的民事赔偿责任更有助于遏制破产程序中的不法行为，增加债务人的责任财产，保护债权人的利益^[6]。配合清算义务人虽然同时出现在《企业破产法》《公司法》两个领域，且《公司法解释(二)》第十八条第二款对配合清算责任作出明确规定，但《九民纪要》第118条规定的意旨是将企业破产中的配合清算赔偿责任转介到《企业破产法》中，而不是《公司法》或其他法律规范。法院适用《批复》规定时，其结果与适用《公司法解释(二)》第十八条第二款具有相似的效果，即配合清算义务人事实上承担企业所有对外债务的赔偿责任。

(二) 侵权责任成立要件模糊

第一，破产法中的配合清算义务人易与公司法领域混淆。《企业破产法》《公司法》区分了配合清算义务人、清算义务人以及清算人，三者分别承担不同的义务，而实践中存在三者相互融合的倾向，主要是将配合清算义务人、清算义务人以及清算人等多个角色的义务和责任都强加给股东^[7]，而公司法领域也存在股东、董事孰为清算义务人的争议^[8]，使该三个主体更加难以认定。主体认定是适用配合清算责任条款的前提，也是实践中法院适用配合清算责任条款的第一要务。除法定代表人外，破产法关注的是相关人员是否实际参与公司的经营管理，是否实际保管、占有公司的财务资料及其他重要资料，而非人员是否形式上在公司中具有一定地位。由于破产财产已经不足以清偿所有债权，对配合清算义务人的认定直接关涉其个人责任的承担，因而须更契合实质要件，而非形式要件，否则有悖于实质公平。

第二，损失范围不明。《批复》第三款规定，配合清算义务人承担责任的前提之一是“造成损失”，《九民纪要》第118条第4款将损失释义为“债权人利益的损害”，而债权人利益损害的可赔范围不可直接与全部债权额度等同，否则，就将企业破产中的配合清算赔偿责任又转介到《公司法解释(二)》第十八条第二款，明显不符合《九民纪要》的精神。同时，实践中存在多种对损失范围的认定，呈现出“狭义”“中义”“广义”并存的格局。“狭义”范围仅包括债权人未受清偿的部分，“中义”范围包括债权人未受清偿的部分及相应利息，“广义”范围则没有相对固定，除“中义”范围外还包括与破产程序相关或与债务人其他诉讼相关的费用，存在不当突破股东有限责任之虞。损失范围认定不一的问题除影响法律适用统一性外，还会影响行为与损失之间因果关系的证明。相关权利人在主张损害赔偿时，可能会因为不恰当地主张赔偿范围，无法证明被告行为与损害后果的联系而承担不利后果。

此外，损失范围不明还模糊了破产清算与解散清算的边界。公司解散清算是指公司出现解散事由后，在公司财产尚足以清偿全部债务的前提下对公司的债权债务进行清理，了结公司对内对外的所有法律关系而启动的清算程序，公司解散清算适用《公司法》的相关规定。破产清算则是指公司不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务时，法院基于债务人、债权人以及其他权利人的申请启动的清算程序，公司破产清算适用《企业破产法》的相关规定^[9]12-13。易言之，在公司解散清算中，《公司法解释(二)》规定所隐含的适用前提是公司资大于债^[10]，债权人因配合清算义务人的不法行为所遭受的损失即为债权总额。而在公司破产清算中，债务人的责任财产已经不足以清偿全部债务，所以不能将企业债务总额直接认定为债权人的损失额度，否则，其与破产清算程序的适用条件相矛盾，制度上难以自洽。

第三，对无法清算与损失的关联性缺乏准确认识。管理人不能执行清算职务的后果是无法清算，而无法清算本身须由法院作出破产程序终结的裁定来加以佐证，由此产生配合清算责任追究时点的问题。需要注意的是，在企业破产清算中，无法清算只是加重债权损失程度，而非债权损失产生的根本原因，这是公司破产清算与解散清算的质的差异。应当把握无法清算与损失的关联性程度，将关注点回归到行为人不履行配合清算义务与损失的因果关系，不履行配合清算义务的行为本身应有其证明标准，在责任条款适用上不应再通过无法清算的“后果”来佐证债权人遭受损失的“后果”。另外，理清追究配合清算责任的时点，避免产生管理人在终止职务后继续履行职责等违背破产法原理的怪象，并为权利人提供明确的责任追究时期，防止个别债权人“慌不择路”地重新援引《公司法解释(二)》提起诉讼，既无法实现权利主张的目的，也浪费司法资源。

(三) 企业破产中配合清算责任的功能定位失准

《九民纪要》第一百一十八条的基本精神是区分破产清算与解散清算中的配合清算责任，二者存在责任功能定位方面的差异，但现有规则没有突出企业破产中配合清算责任的特殊性。在企业破产清算中，应该贯彻一种底线思维，当企业财产不足以清偿所有到期债务时，破产财产分配成为各方主体的利益角逐领域，而配合清算是顺利推进破产程序的前提要件，由此彰显配合清算义务的重要价值。

从实证法规则来看，根据《批复》第三款的规定，配合清算义务是同时配置司法处罚复合责任型义务，其结构表达为“应当+行为+司法处罚责任及民事赔偿责任”。主体违反配合清算义务的，法院可以对其进行处罚，其违反义务的行为造成公司无法清算或债权人利益损失的，须进一步承担民事责任。据此，企业破产中的配合清算责任是嵌入公权力的责任类型，其不仅包含法院居中裁判的司法被动性，还包含法院对不履行法定义务的配合清算义务人进行处罚的司法主动性，体现了司法权在破产程序中的能动性，突出企业破产中的配合清算义务存在双向责任激励的特点。

在配合清算责任的诉讼类型方面，《九民纪要》第一百一十八条第四款着重阐明，配合清算义务人的赔偿应当归入破产财产，供全体债权人分配，即便是个体债权人提起诉讼，也是由个体债权人代表全体债权人进行权利主张。该诉讼并非个人私益诉讼，否则，不符合破产程序概括清偿的制度理念。应该说，企业破产中的配合清算责任诉讼是法定的集体诉讼，这是廓清破产法与公司法领域中配合清算责任差异的另一具体体现。但目前规则层级较低，既不能体现配合清算责任诉讼在破产法领域的价值，也不能充分延续《九民纪要》中区分两种程序的基本精神。

从义务类型及责任的法治增量来看，一方面，妥善保管企业财务账册的配合清算义务是横跨破产法和档案法、会计法的法定义务，这意味着多个部门法会对配合清算义务予以责任规制。如此，势必要处理好制度目的与规制手段之间的契合与张力关系。在财务管理人员或者公司会计没有履行资料保管义务的情况下，依据《中华人民共和国会计法》(以下简称为《会计法》)第四十二条的规定，应当对相关人员处以行政罚款。由于相关政府部门对企业破产认识不深，所以在企业进入破产程序时，政府部门没有积极介入，《会计法》条款实际上处于“休眠”状态。在法律体系上，以问题为导向虽然可以积极协调各法律部门的资源来解决社会问题，但在破产程序中，责任适用效率往往成为程序参与主体的重点考量因素。法院发现义务主体没有依据《会计法》的相关规定保存会计资料时，是否有义务告知县级以上人民政府财政部门，再由该部门对相关主体处以行政责任，这需要进一步从法院与政府的地位、二者关系以及职权配置方面来进行阐述。但可以预见的是，在破产法没有构建政府职责体系之前，如果法院在破产程序中发现不法行为还须告知相关政府部门，将降低责任适用的效率，且徒增法院的工作负担，反而不利于统合各法律部门的资源。另一方面，配合清算义务人并非特指某一个体，而是指所有须承担配合清算义务的主体，包括企业法定代表人、财务管理人员以及其他经营管理人员，由此形成配合清算义务主体集体。当民事赔偿责任成立时，主体内部事实上存在诉讼利益冲突，既有制度框架未充分利用这一诉讼利益冲突对企业破产秩序营造积极效应。此外，配合清算责任作为一种制度工具，与前置的企业财务会计管理制度未形成制度闭环与合力，充分利用责任主体之间的诉讼利益冲突才能有助于缓解实践中民营企业因未严格遵守《会计法》等规定造成财务管理不规范的现状。《九民纪要》《批复》仅在抽象层面规定债务人的有关人员应对不当行为承担赔偿责任，而未具体涉及主体及内部如何承担赔偿责任的问题。

从根本上讲，司法实践对配合清算责任的高需求没有反馈到破产立法上，在坚持企业破产中的配合清算责任须转介到破产法的前提下，应当在破产立法中构建配合清算责任，并充分关注法院在破产程序中的主导性及能动性，关注政府部门在规制配合清算行为方面的职责，形成司法权与行政权的合力，加强对配合清算义务人的行为规制。

四、配合清算责任条款的完善进路

企业破产中的配合清算责任在立法上存在诸多需要完善及解释的地方，《企业破产法》修订时应加以补充及修正，其关键在于作好非破产法与破产法的衔接，帮助管理人顺利接管破产企业，为管理人的正常履职提供依据。总体而言，应首先填补配合清算责任在立法上的空白，为司法适用提供更为清晰的指引。企业破产中的配合清算责任应体现破产法的底线思维以及企业破产案件复杂性、综合性的特点，须积极协调司法权、行政权的资源，寻求法院与政府部门的合作进路，避免与解散清算中的配合清算责任混淆。

(一) 增设配合清算赔偿责任立法条款

首先，《企业破产法》在修订时应当充分结合《批复》第三款以及《九民纪要》第118条的规定，单独设立配合清算赔偿责任条款，为配合清算义务配置破产法上的民事赔偿责任，填补制度空缺，强化对配合清算义务人的责任激励。管理人是处理破产事务的专门机构，有责任保障主体的合法权益，在这个角度上，统一由管理人担当诉讼主体是较为妥当的做法。可以考虑在《企业破产法》法律责任章节增设一条规定，第一款为：“债务人的有关人员违反本法第十五条规定，导致无法清算或者造成损失的，管理人应当请求债务人的有关人员依法承担赔偿责任。”一方面，债务人有关人员未履行配合清算义务的直接后果是管理人无法接管债务人财务账册，管理人相对其他权利主体可以更早地发现配合清算义务人未履行法定义务，统一由管理人行使诉讼实施权可以有效提高配合清算责任条款的适用效率。另一方面，将追究配合清算义务人赔偿责任纳入管理人职责范围，潜含着管理人应当规范履职的意思，当管理人未及时履职时，债权人可以对管理人进行问责^[11]。在管理人提起赔偿责任之诉可以充分保障债权人合法权益的情形下，没有必要再将诉讼实施权赋予个别债权人，也可避免产生因个别债权人不当行权而造成全体债权人利益损失的后果。同时，在第二款中明确，“诉讼所得赔偿应当归入债务人财产”。

需要注意的是，根据《企业破产法》第一百二十一条、第一百二十二条的规定，破产程序终结后，管理人应当及时注销破产人的法人资格，而后终止执行职务。《企业破产法》第一百二十二条规定的除外情形仅限“存在诉讼或者仲裁未决”，该情形主要是回应第二十五条第一款第(七)项的规定。立法之所以未规定管理人在破产程序终结后即终止执行职务，是因为管理人还需一定时日准备履行最后职责——注销破产人的主体资格。尽管不能排除管理人可以在“十日”期限内提起诉讼，但从配合清算赔偿责任构成的复杂性来看，“十日”期限并不利于管理人准备诉讼，特别是在大型企业破产或者债权人人数众多的案件中，何况管理人在十日内还承担注销破产人主体资格的职责。在既有立法框架下，要求管理人在十日内完成上述职责，无疑加重了管理人的履职负担。因此，管理人提起配合清算义务人侵权损害赔偿之诉的时点与其履职期间并不协调。即便《企业破产法》第二十五条第一款第(九)项“兜底性条款”规定了“人民法院认为管理人应当履行的其他职责”，也不能以此承接配合清算赔偿责任条款的规定，因为第二十五条规定的管理人职责是在破产程序过程中履行的，与提起配合清算义务人侵权损害赔偿之诉的时点不符。为理顺管理人在追究配合清算责任中的职责履行，应当对《企业破产法》第一百二十二条规定加以修正，即“管理人于办理注销登记完毕的次日终止执行职务。但是，存在需要追究债务人的有关人员法律责任或其他诉讼、仲裁未决情况的除外”。

(二) 重释赔偿责任范围

适用配合清算赔偿责任条款强调侵权因果关系理论，“债权人的损失及其范围与相关主体行为之间应当存在因果关系为必要前提”^[12]597。从归责意义上来说，因果关系的判断有两个层次：一是责任成立的因果关系，即判断加害行为与权益侵害的后果之间是否存在因果关系；二是责任范围的因果关系，即责任成立之后，具体判断损害赔偿范围时的因果关系。按照行为人对损害后果发生的原因力确定其侵权责任范围，这也是自己责任原则的具体体现，行为人只需要对自己行为造成的损害后果承担责任^[13]383。适用配合清算赔偿责任条款的关键在于：责任范围意义上的因果关系应当如何认定？为此，应明确债权人在企业破产语境中的损失范围，而后对其责任范围上的因果关系进行认定。

《九民纪要》所表达的裁判精神是，如果将债务人负担的债务总额等同于债权人的损失，要求配合清算义务人在债务人客观上不能清偿债务时承担连带清偿责任，则属于过分强调债权人的债权保护，不当突破有限责任原则，将“有限责任公司”变为“无限责任公司”，造成当事人之间的利益失衡。根据公司解散清算与破产清算的差异性，债务人对外债务的总额并非破产法层面的债权人损失。该“损失”应当是债权人按照正常的破产清算程序所能获得的清偿额。

(三) 实施契合主体间连带关系特征的程序法机制

《企业破产法》第十五条第二款对债务人有关人员的释义既存在模糊性，也未体现责任主体之间的连带关系。应当充分吸收《九民纪要》中将“债务人有关人员”直接定义为“债务人的法定代表人、财务管理人员和其他经营管理人员”，而无须再由人民法院决定的理念。因此，建议将《企业破产法》第十五条第二款修改为：“前款所称有关人员，是指企业的法定代表人、财务管理人员和其他实际参与企业经营或占有印章和账簿、文书等资料的人员。”而后在法律责任章节的赔偿责任立法条款上新增一个条款：“管理人应当同时起诉企业的法定代表人、财务管理人员和其他实际参与企业经营或占有印章和账簿、文书等资料的人员。管理人仅起诉个别人员的，人民法院应当追加相关当事人参加诉讼。”由此将负有实际责任的配合清算义务人都纳入赔偿责任的威慑范围，为充分利用责任主体间的利益张力奠定基础。

在诉讼举证责任配置方面，不宜由原告承担企业破产下损失范围的举证责任，而应当由被告承担，即被告应承担因举证不能而可能赔偿全部债权损失的风险。原告在企业财务账册等资料损毁灭失的情况下无法计算债权清偿比例，也就不能举证证明清偿额。对此，应当在举证责任配置上作出调整。一方面，在责任范围认定上，减少原告的举证负担；同时，应当给予被告风险规避空间，以承担举证责任的方式对原告请求其承担全部债权损失提出抗辩。另一方面，企业无法破产清算系由配合清算义务人违反义务规定造成的，不能因责任范围的不确定而弱化配合清算义务人的责任。具体做法上，原告起诉时可以将全部债权损失作为赔偿范围，由被告承担原告债权清偿比例的证明责任；被告不能证明，或者被告的证明不能达到高度盖然性标准的，法院可以裁判被告承担全部债权损失。本质上，此举是将企业无法清算的风险向配合清算义务人转移。其与法院依据《公司法解释(二)》第十八条第二款直接判定被告承担连带清偿责任做法的区别在于，配合清算义务人在企业破产程序中并不必然承担清偿全部债权的责任，但需要承担证明债权清偿比例的责任，若其证明达到高度盖然性标准，法院应当根据该清偿比例确定责任范围。

此外，在责任主体内部，有关人员可以举证证明其遵守《会计法》《中华人民共和国档案法》(以下简称为《档案法》)等财务管理、档案管理制度的情况。人民法院根据责任主体的举证情况合理地确定个人的具体赔偿范围，酌情减少已尽《会计法》《档案法》所规定义务的主体的赔偿比例，借此回应《会计法》第六条、《档案法》第七条的立法精神^①。

① 《会计法》第六条规定：对认真执行本法，忠于职守，坚持原则，做出显著成绩的会计人员，给予精神的或者物质的奖励。《档案法》第七条规定：国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。

(四) 构建司法处罚、行政责任与民事赔偿的责任衔接机制

构建多类型责任的衔接机制主要涉及不同责任之间信息互通以及责任“互证”的问题。破产法是兼具民商法与经济法双重属性的法律部门^[14]9，而综合性是经济法责任的特征之一^[15]50，破产法对公私法等各类法律责任的综合运用是其公私交融性的集中体现。由于各主体在破产程序中的利益诉求不同，关系复杂多变且相互联结、渗透，静态地运用一种法律责任手段来保障主体合法权益几无可能^[16]。在企业破产中，配合清算义务人的不法行为同时侵害了三个法益：一是阻碍破产程序，扰乱公平清偿秩序；二是破坏财务管理秩序及档案管理秩序；三是侵害债权人的合法利益。据此，该不法行为应同时纳入司法处罚、行政处罚以及民事赔偿的范围。其中，根据《会计法》规定，行政处罚包括财产罚与资格罚两类，而司法处罚的罚款与行政罚款虽分属两种不同的法益，但同属于公权力机关与个人之间的法律关系，惩罚形式相同。相较之下，司法处罚在企业破产下更具特殊性。对此，就罚款而言，为增加责任适用的可行性，提高程序效率，根据《会计法》第四十二条第四款规定，“有关法律对第一款所列行为的处罚另有规定的，依照有关法律的规定办理”，可以将罚款的处罚形式转介到《企业破产法》中，由《企业破产法》规定法院对配合清算义务人的不法行为处以罚款；同时，由相关部门依据《会计法》对人员处以资格罚，剥夺相关人员的专业资质。因此，可以考虑在《企业破产法》第一百二十七条中增加一个条款：“债务人违反本法规定，未妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。”

在司法处罚、行政责任与民事赔偿之间的责任信息互通方面，当法院作出司法处罚或政府部门作出行政处罚决定在前时，管理人可以将该责任的成立作为配合清算义务人违反义务规定的佐证，结合损失的要件，请求配合清算义务人承担民事责任。相应地，当配合清算义务人的民事责任成立在前时，法院、政府部门可继而依法对其处以相应法律责任。

在复合型责任的激励程度方面，结合破产企业档案管理的实践情况来看，“个体企业的档案数量巨大且繁杂，而企业的管理者又缺乏档案管理意识，对档案处置的随意性较强”^[17]，而强化配合清算责任是帮助企业管理者树立档案管理意识的手段和途径，目前缺乏“妥善保管破产企业档案材料”的责任规则。如此，复合型责任规则恰可弥补制度规则的空白。再者，由于非国有企业的管理者与企业之间往往形成债务担保关系，根据《企业破产法》第一百二十四条的规定，“破产人的保证人和其他连带债务人，在破产程序终结后，对债权人依照破产清算程序未受清偿的债权，依法继续承担清偿责任”，破产企业因财务账册灭失而不能清算，致使债权人不能获得清偿的，破产程序终结后，债权人可以请求破产企业的保证人和其他连带债务人承担清偿责任。若破产企业的保证人或者连带债务人为配合清算义务人，在配合清算义务人承担清偿责任，填补债权人的债权损失后，债权人不得再请求配合清算义务人承担民事责任^①。相反，如果配合清算义务人不能承担清偿责任，造成债权人损失，债权人可以继续以民事责任条款请求配合清算义务人承担赔偿责任。在此，尽管其二者的责任主体是一致的，但其所属的法律关系不同，责任亦不相同。前者是债务担保责任，后者是侵权损害赔偿责任。此外，当配合清算义务人不能承担债务担保责任时，说明其财产也不足以承担赔偿责任，这就需要将其债务清偿关系转介至个人破产制度。在这个意义上，该制度设计可以倒逼个人破产制度的全面建立，加快完善我国的法律制度体系。

① 若破产企业的保证人或连带债务人为第三人，破产程序终结后，债权人不能获得清偿的部分，可以请求该第三人承担清偿责任。若该第三人足以清偿债务，则债权人不得再向配合清算义务人主张赔偿责任；若第三人不能清偿债务，则债权人可以继续向配合清算义务人主张赔偿责任。若破产企业的债务是多人保证的，应当按照《中华人民共和国民法典》第六百九十九条规定处理。

此外，在上述情形中，无论权利人是否主张配合清算义务人承担民事责任，都不妨碍法院、政府部门根据情形依法追究配合清算义务人的法律责任。

五、结语

因企业财务账册等资料损毁灭失而无法清算的破产案件近年来逐渐增多，这不仅造成管理人履职困难，而且侵害了债权人的利益。这一现象要求我们将视线转移到《企业破产法》对配合清算义务人的责任规定上。可以说，配合清算义务人是否履行义务对后续的企业破产工作具有重要影响，其掌握的企业财务账册等资料是管理人开展工作的基础。否则，管理人无法继续开展债权审核、财产收集等清算工作。当下，《企业破产法》对配合清算义务人的责任规定并不周延，《批复》虽在一定程度上对责任空白予以填补，但其仅为司法解释，位阶较低，而《九民纪要》则更不具有法律属性。借着《企业破产法》修订的机会，应当对配合清算责任制度予以改进和完善，同时须注意不同责任之间的衔接，结合《公司法》《档案法》《会计法》等非破产法的相关规定，提高配合清算责任制度的科学性及合理性。