一、引言

行政程序重开制度源于德国《行政程序法》第五十一条^①, 是指行政机关基于人民申请，在特定事由满足情况下通过开启一个新行政程序，对一个已逾法定救济期限的原行政处分所决定的事件重新进行实体审查，进而决定是否撤销、废止或变更原行政处分的一种程序历程^[1]。目前，我国法律尚未规定统一的行政程序重开制度，但司法实践已走在前列，2017年最高人民法院在“王建设案”裁定内容中首次引入“行政程序重开”这一制度^②。基于行政程序重开制度特殊的程序标的——已过起诉期限的行政行为，其能够有效规范我国“信访不信法”的司法实践现状，促进行政争议的实质性化解，行政程序重开制度也能够成为当事人维护自身权利的有效救济途径。

① 在德国《行政程序法》中有广义行政程序重开与狭义行政程序重开的内容，广义行政程序重开是指德国《行政程序法》第四十八条和第四十九条的内容，即行政机关有权撤销或废止某一行政行为；狭义行政程序重开专指德国《行政程序法》第五十一条的内容，指当事人有权向行政机关申请行政程序重开，本文的研究对象为狭义行政程序重开。

② 参见王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责案，最高人民法院(2017)最高法行申6100号行政裁定书。下述简称“王建设案”。

然而, 目前我国实践中行政机关应对当事人的重开申请存在不同的处理方式和处理决定，司法机关审查规则及判决方式也存有差异。对于实践中的乱状，有学者认为问题的根源在于现行成文法缺失对行政程序重开制度的规定^[2]，但这也只是立法层面的分析，没有触及当事人申请重开制度的根本，当事人申请重开制度最关键的问题在于是否承认当事人重开申请权的主观公权利特质。本文将立足于我国司法实践现状，试图结合德国行政程序重开原理以及主观公权利理论的内容，框定当事人申请重开制度的理论基础，并在此基础上解决当事人申请行政程序重开面临的实践难题。

二、实践现状：行政程序重开运行存在参差

实践是检验真理的唯一标准，一项制度是否起到应有的作用，与实践是否存在龃龉等，都必须从实践中寻找线索。本文在北大法宝案例数据库中，以“行政程序重开”“重开行政程序”“行政程序重启”“重启行政程序”为关键词进行搜索，得到相关案例共276件，筛去无关案例并进行类案合并后共118件。通过案例整理发现面对当事人重开行政程序的申请，行政机关存在不同的处理方式及处理决定，司法审查的规则及内容也不尽相同^①。

① 本文涉及的行政程序重开案件，是指原行政行为已过起诉期限，当事人对原行政行为合法性存在质疑，向行政机关提出重新审查案件合法性的案例。这里不可避免地涉及行政程序重开的程序标的，行政程序重开的程序标的是指重开程序所指向的行政行为范围。以涉案标的是否提起过诉讼分类，存在两种观点，一种观点认为凡具有形式存续力的行政行为，换句话说，经法院实体判决的行政行为，当事人仍然可以向行政机关申请程序重开。如果当事人的重开申请也符合提起再审的要件，此时产生请求权竞合，允许当事人择一行使。此观点认为行政程序重新进行制度，不会破坏行政诉讼再审制度，也不会影响法院判决的既判力。另一种观点认为经过法院实体审查的行政行为，不可申请重开。而且，指出若允许当事人申请重开行政程序，将有悖于程序经济原则，且与针对原行政行为的判决既判力相抵触。本文为了完整展现案例多样性采取第一种观点。

(一) 行政处理方式及处理决定的差异

行政机关应对当事人的重开申请，存在肯定或否认当事人重开申请权两种观点。否认当事人行政程序重开申请权的行政机关，对于当事人的申请多以其申请无事实和法律依据为由不予答复。如“刘子洋案”^②中，申请人刘子洋向行政机关提出申请要求撤销股权转让和公司登记的行政行为，行政机关未对申请人的请求作出回复，也未解释未予答复的原因。在庭审中被告行政机关表示，其作出的原行政行为(撤销股权转让和公司登记的行政行为)合法，且认为原告请求履行撤销登记职责并要求被告承担其损失的请求“无任何事实依据及法律依据”。也有部分行政机关以其无重开行政程序之权力为由不予答复，如“穆韦达案”^③中，当事人为某公司法定代表人和股东，2006年该公司被第三人注销登记。当事人认为此注销登记系第三人提供虚假材料、采取欺诈手段、隐瞒重要事实取得。2014年, 当事人曾提起行政诉讼要求撤销注销登记的行政行为，法院以已过起诉期限为由驳回起诉。当事人于2016年向被告提出申请，要求撤销原行政行为。行政机关对当事人的申请未作答复，当事人就此提起行政诉讼。行政机关在庭审中表示涉案行政行为“受生效裁判所羁束，我局无权更改”，该案行政机关实质上认为当事人并无重开申请权。相似案件还有“宏馨公司案”^④，宏馨公司请求行政机关撤销行政登记，行政机关以相关法律规范“没有关于撤销登记的规定，法无授权即禁止”为由拒绝撤销原行政登记。

② 参见刘子洋诉长沙市天心区市场监督管理局不履行法定职责案，长沙市中级人民法院(2019)湘01行终1095号行政判决书、长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初271号行政判决书。下述简称“刘子洋案”。

③ 本案涉注销登记行政行为，虽然当事人于2014年已经提起行政诉讼，但法院均以已过起诉期限为由不予受理驳回起诉，案涉行政行为并未经过实体审查。由此本文认为，该案行政机关以原行政行为已有生效裁判羁束为由不予受理并不合适，该案行政机关应当重新进行处理，该案再审法院亦持此观点，最高人民法院再审的王建设案中也是持此观点：“当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。”参见穆韦达诉广河县工商行政管理局不履行法定职责案，甘肃省高级人民法院(2018)甘行申140号行政裁定书。下述简称“穆韦达案”。

④ 参见南阳市宏馨房地产开发有限责任公司诉南阳市自然资源和规划局、第三人胡淑敏履行法定职责案，南阳市宛城区人民法院(2019)豫1302行初26号行政判决书、河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行终190号行政判决书。下述简称“宏馨公司案”。

对于肯定当事人重开申请权的情形，由于我国尚未有成文的重开案件行政处理程序规定，这里以德国“二阶段”行政处理程序为理论基础，对我国实践现状进行分类。德国“二阶段”行政处理程序包括：一为行政程序之是否重开，即形式审查，对当事人的申请是否符合法定要件进行审查。这些要件包括：首先，必须是以一定事由为基础(行政行为所依据的事实或法律情况已作出有利于相对人的变更)。其次，当事人不得有重大过失。最后，当事人请求重新进行行政程序也有时间上的限制(申请须在3个月内提出)，当事人还应有必要的证据证明其申请。二为重开后之审理与决定，即实质审查，行政机关重新进行实体审查并作出对原决定予以维持或变更的新的实体决定^[3]。

在此基础上，我国实践中肯定当事人重开申请权的可分为两种情况：一种情形是行政机关接收当事人的申请后，认为当事人的申请不符合行政程序重开形式审查要件，而作出不予受理或不予重开行政程序的处理决定。如在“白文泉案”^①中，申请人向重庆市江津区人社局递交申请书，请求江津区人力资源和社会保障局纠正白文泉的养老金缴费年限，行政机关以当事人表述不清、无法明确诉求为由不予受理。该案中，江津区人力资源和社会保障局虽没有直接指出当事人是否有申请江津区人力资源和社会保障局纠正的权利，但其在接收当事人申请后以表述不清、无法明确诉求为由不予受理，隐含的逻辑是首先承认当事人享有申请重开的权利，其次才是当事人需要通过表述清楚、明确诉求来合法地行使重开申请权，否则行政机关不予受理。另一种情形是行政机关经形式审查认为当事人的重开申请符合行政程序重开要件，决定重开行政程序后，作出维持或变更原行政行为的实体处理决定。在“广东广晟南方建设有限公司案”^②中，申请人向行政机关提出撤销行政许可申请后，行政机关对其重开申请立案调查并举行听证会，听取了申请人及第三人的陈述意见。但行政机关认为第三人申请案涉施工许可时提供的资料齐全，被告发放施工许可并无不当，最终决定维持原行政行为。也就是说，该案行政机关经形式审查后认为符合行政程序重开的要件，故受理当事人重开申请，而后在实体审查阶段作出维持原行政行为的处理决定，本案行政机关实质上承认当事人享有重开行政程序的权利，只是对原行政行为进行实体审查后认为应当维持原行政行为的效力。同类案件还有“周建国案”^③，当事人向金华市国土资源局提出重开程序的申请，金华市国土资源局作出维持原行政行为的决定。原告不服申请复议，金华市人民政府收悉相关申请材料后召开听证会，决定维持金华市国土资源局作出的处理决定。也有行政机关经形式审查后认为当事人的重开申请符合行政程序重开要件，决定重开行政程序后作出变更原行政行为的实体处理决定。如“临武县山林确权案”^④中，临武县政府根据旺田村七组的申请，重开行政程序后，认为原先将争议山地划归深渡村五组所有的行政行为没有事实和法律依据，决定将争议地山权、林权确认归旺田村七组所有。行政处理方式及处理决定类型如图 1所示。

① 参见白文泉诉重庆市江津区人力资源和社会保障局行政回复案，重庆市高级人民法院(2020)渝行申492号行政裁定书。下述简称“白文泉案”。

② 参见广东广晟南方建设有限公司诉道县住房和城乡建设局撤销行政许可案，湖南省永州市中级人民法院(2020)湘11行终212号行政裁定书。下述简称“广东广晟南方建设有限公司案”。

③ 参见周建国与金华市国土资源局、金华市人民政府行政复议、行政登记案，浙江省金华市中级人民法院(2018)浙07行终182号行政裁定书。下述简称“周建国案”。

④ 参见临武县水东镇深渡村民委员会第五村民小组(以下简称深渡村五组)诉临武县人民政府(以下简称临武县政府)、郴州市人民政府(以下简称郴州市政府)、第三人临武县水东镇旺田村民委员会第七村民小组(以下简称旺田村七组)林业行政裁决及行政复议一案，湖南省高级人民法院(2020)湘行终856号行政判决书。下述简称“临武县山林确权案”。

(二) 司法审查的差异

司法审查也存在否定或肯定相对人享有申请重开的权利两种观点。持否定论法院存在两种审理方式：

一种是将原行政行为认定为程序标的，当事人申请重开权不具有独立性且只是原行政行为救济请求权的外衣，法院审查的标的仍然是原行政行为而非行政机关应对重开申请的处理决定，因此对于行政机关不予答复或拒绝重开行政程序的行为，部分法院认为未对当事人所拥有的原行政行为救济请求权产生实际影响, 属于行政重复处理行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。例如：“刘子洋案”一审法院认为当事人的“实质目的在于撤销涉案工商登记”，行政机关不予受理的行政行为“没有创设新的行政法律关系，没有确定刘子洋的权利义务，不属于具有法律效果和法律意义的行政行为”^①。“穆韦达案”二审法院认为，当事人要求行政机关履行撤销注销登记行为，“旨在通过要求被上诉人履行法定职责的诉求，以实现撤销广河县电力达兴铁合金厂的注销登记行为的真实目的”，并认为对当事人权利义务产生实际影响的是原注销登记的行政行为，“被上诉人对上诉人要求履行法定职责的《函》答复与否，并不实际影响上诉人的权利义务”^②，不予支持当事人诉讼请求。还有“白文泉案”中，法院虽然认为行政机关形式审查并不得当，但仍然以行政机关作出的处理决定没有对当事人权利义务产生影响为由驳回起诉，该案法院实质上没有认可当事人的重开申请权。还有部分法院直接以原行政行为已过起诉期限，当事人就此丧失诉权为由，裁定驳回起诉。如“赵祥梅案”^③中，当事人向行政机关申请变更退休工龄，行政机关不予纠正，当事人以行政机关不履行职责为由提起诉讼。该案一、二审法院认为该案被诉行政行为是行政机关作出的原退休审批行为，因而原告提起行政诉讼已经超过行政诉讼法定救济期限，对原告请求不予支持。

① 参见刘子洋诉长沙市天心区市场监督管理局不履行法定职责案，长沙市中级人民法院(2019)湘01行终1095号行政判决书、长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初271号行政判决书。

② 参见穆韦达诉广河县工商行政管理局不履行法定职责案，甘肃省高级人民法院(2018)甘行申140号行政裁定书。

③ 参见赵祥梅诉吉林省人力资源和社会保障厅不履行法定职责案，吉林省高级人民法院(2018)吉行再26号行政裁定书。下述简称“赵祥梅案”。

另一种是将行政机关应对当事人重开申请的处理决定认定为程序标的，此种类型较为特殊，因为此情形下行政主体肯定当事人有申请重开的权利，只是经实质审查后决定维持原行政行为。而法院并不认可当事人享有重开申请权，认为被诉维持行政决定系被告驳回原告对原生效行政许可行为申诉的行政决定，行政机关维持原行政行为没有改变原行政行为确定的法律关系、没有给当事人已有的权利义务关系带来新影响，仍然属于行政重复处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告起诉，前述“广东广晟南方建设有限公司案”一、二审法院均采此观点。

持肯定论的法院认为当事人享有行政程序重开的请求权，行政机关有义务对当事人的重开申请依法进行审查，法院审查的标的是行政机关处理重开申请的行为。对于行政机关不予答复的处理决定，法院认为会对当事人的重开申请权产生影响，进而判决行政机关履行相应职责。如“赵祥梅案”，再审法院认为案件系赵祥梅对行政机关就其申请事项的拒绝行为不服而提起的履责之诉，一、二审法院以行政机关作出的原退休审核行为作为本案审理标的，属事实认定不清。“刘子洋案”二审法院认为行政机关负有对当事人重开申请进行处理的职责，判决行政机关对当事人的申请依法处理。“宏馨公司案”中，法院认为行政机关“没有对申请人提交的证明材料进行审核，没有说明是否采信的理由，没有重新审视是否出现了新的事实或者法律状态”“被告应当尽到审查义务”^④，也就是说，该案法院认为案件系履行之诉且行政机关有审查当事人重开申请的职责。对于行政机关重开行政程序后维持原行政行为的决定，法院认为行政机关重开行政程序的决定已经对当事人的重开申请权造成影响，因而属于新的行政行为，应当赋予当事人救济的权利。如在“周建国案”中，法院认为行政机关的处理决定系属于对周建国权利义务产生影响的行政行为，处理决定所涉的土地登记行为并未经司法审查确认，故应当赋予周建国相应的救济权利。对于行政机关重开行政程序后变更原行政行为的决定，如前述“临武县山林确权案”，法院既对行政机关形式审查是否得当进行审查，又对实质审查后变更原行政行为的决定是否合法进行审查，此情形目前无论是理论抑或是实践均无异议，本文对此情形不再赘述。司法审查脉络如图 2所示。

④ 参见南阳市宏馨房地产开发有限责任公司诉南阳市自然资源和规划局、第三人胡淑敏履行法定职责案，南阳市宛城区人民法院(2019)豫1302行初26号行政判决书、河南省南阳市中级人民法院(2019)豫13行终190号行政判决书。

(三) 观点评说

无论是行政机关抑或是司法机关，造成行政程序重开案件中行政处理决定以及司法审查差异的根源，在于行政机关和司法机关是否承认当事人申请重开权的主观公权利性质。质言之，当事人申请重开权的性质是一项“任何人都享有的权利”还是一项“主观公权利”？这是造成行政和司法实践存在差异的根源。

主观公权利是指公民基于法律行为或者为保护个人利益之法规范，得请求国家为或不为某种行为之法律地位。公民可以依据主观公权利请求行政机关为或者不为一定的行为，法官也必须以公民主观公权利是否受到侵犯作为行政诉讼是否展开的标准。回归行政程序重开制度，对于行政机关而言，造成行政机关处理决定存在差异的原因，在于是否承认当事人申请重开是一项主观公权利。倘若当事人享有的申请重开权是一项主观公权利，那么行政机关对于当事人的申请就必须处理。而后行政机关无论作出何种处理决定，均影响当事人的主观公权利。如果产生行政争议当事人起诉，人民法院都应该受理，在审查行政机关处理当事人的重开申请的适法性后，作出相应判决。相反，倘若申请重开权不是一项主观公权且不具有独立性，而是类似于信访权、知情权等政治权利，当事人的申请仅仅是督促行政机关作出行政行为的动力，行政处理决定没有对公民权利造成影响，此时行政机关的处理决定则不具有可诉性。法院也应当以构成行政重复处理行为、不属于行政诉讼受案范围为由作出驳回起诉的裁定。那么当事人申请重开权究竟是否为一项主观公权利?下文将对此进一步展开论述。

三、理论及实践分析：当事人申请重开权的主观公权利证成

拒绝承认当事人申请重开权的观点有两种，一种是目前当事人申请重开缺乏实体法的规定；另一种是认为赋予当事人申请重开必然会造成权利的滥用，以至于影响法的安定性。但以上两种观点不足以阻止当事人申请重开权主观公权利性质的证成。

(一) 驳斥主观公权的理由 1. 对“形式上法定主义”的恪守

实践中部分行政机关以当事人的重开申请“无任何法律和事实依据”为由，不予处理当事人的重开申请。此种做法看似是对“权利法定主义”的恪守，但本质上遵守的仅是“形式上的权利法定主义”。而“实质上的权利法定主义”并非权利仅由法律所赋予，而是权利由法律所保障，其证立和边界都以实定法作为依据和来源^[4]259。我国虽然没有概括性地规定行政程序重开制度，但是部分实体法的内容中已然包含行政程序重开的核心内涵，如《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，在特定情况下可以依利害关系人的请求撤销一行政许可。当事人虽然确实无法以统一的实定法为依据主张权利，但可以在部门实体法中寻找相关内容，不能因为权利尚未明文规定，就罔顾权利存在的事实。此外，目前我国实体法还不完善，如果固守职权来源必须是现有的法律规范，会导致相对人权利被严重限缩。最高人民法院试图通过“王建设案”扭转法院固守“形式上的权利法定主义”的格局，通过判例承认当事人申请重开的主观公权利，解决我国实体法规定不完善的问题。然而，我国并非判例法国家，且“王建设案”在法效力层级上并没有上升到指导性案例的层面，仅作为典型案例的“行政性”延伸不足，“王建设案”的裁判要旨因而并不能成为当事人申请重开的一般法依据，也无法成为行政机关履行重开职责的依据。因此，解决此问题的根本，还在于不让“形式上的权利法定主义”成为行政程序重开申请权法治化发展的桎梏。

2. 对“禁止权利滥用原则”的误用

有观点认为尽管主观公权利是一项有限制条件的权利，但相较于依职权重开，依申请重开对当事人而言显然更利于保障其权利，但当事人可能会滥用重开申请权，涌向行政机关，从而浪费行政资源，形成类似于缠访、缠诉的“纠缠性申请”的现象。对于此观点，本文并不赞同。

首先，需要明确的是，以个体权利行使影响到了公共权力主体为由，而判定前者行为构成权利滥用的观点并不合理。公共权力的支配性能力和权力滥用的人性假设，要求我们在将禁止权利滥用原则适用到公法领域时，应坚持利益权衡原则，在禁止权利滥用和有效保障权利对权力的监督制约这两者之间进行利益权衡，防止禁止权利滥用原则变异为对个体权利进行限制的借口^[5]。其次，一项制度存在的合理性，要考虑制度成本和可预期的收益之间的关系，如果依申请重开行政程序的引入会造成行政系统压力过载，或者造成社会秩序的紊乱，那么此制度的必要性确有考量的必要。仔细分析依申请重开制度，一方面，依申请重开制度能够精准定位亟待解决且有价值的行政纠纷。依申请重开作为一项法治化的纠纷解决机制，对申请重开的限制条件规定为行政机关重开程序提供了量化标准，而限制条件的严苛性，实际上阻拦了大部分无理案件，真正符合重开条件的案件正是诉求正当且亟待解决的。另一方面，依申请重开制度能够起到较强的监督作用，规范行政机关行使裁量权。仅规定行政机关依职权撤销行政行为，事实上是要求自己纠正自己的错误，这本身就很困难。当事人申请重开程序于个人而言是权利救济，于行政机关而言则意味着对行政权力的约束和监督。确认当事人重开权，能够规范行政裁量权的行使，防止行政机关肆意决定。总而言之，确认当事人申请重开权的主观公权利性质或者说确认依申请重开制度既能够有效化解纠纷，又能够起到监督作用，具有较强的合理性，得到较好的社会效益。最后，行政权与行政相对方权利之矛盾、冲突，往往呈现此起彼落之结果。这在某一具体事务、个案当中不足为怪。问题的关键在于，要通过行政法的调整、功能发挥，保持双方权利义务对比关系大致、总体上的平衡^[6]133。认为承认当事人的主观公权利必然会使已确定的法律关系回溯，不利于法治秩序的稳定，从而驳斥主观公权利的证成的观点，存在因噎废食的问题。任何权利都可能被滥用，不能因为权利容易被滥用就剥夺权利。任何权利都是受限制的权利，不存在不受控制的权利。正确的做法应当是对行政程序重开权施以合理的限制，找到法安定性与实质正义之间的平衡点，使其在化解行政争议、保障权利的同时能够不对法的安定性造成挑战，这也是将当事人申请重开权确定为主观公权利的应有之义。

(二) 主观公权利的理论证成

对于主观公权利的证成方式有两种，第一种是公法规范直接规定相对人对于某事项有请求权，则可以直接认定相对人的主观公权利。德国《行政程序法》第五十一条就直接规定了公民享有申请重开的权利，且对当事人的申请设置了颇为严格的要件，这些严苛的要件形塑了当事人申请重开权的主观公权特质，即人民有请求行政机关重启行政程序的主观公权利，此时行政机关无裁量余地，必须重开行政程序^[7]。德国行政程序重开制度对当事人申请的要件限制成为当事人主观公权利形式化的体现，也是约束行政机关履行重开义务的客观化标准。然而，就我国司法实践现状而言，如前文所述目前缺少成文的、统一的行政程序重开规定，只能通过第二种方法予以证成。

第二种是法律没有明文规定请求权时，就需要结合保护规范理论推断私人公法权利的存在^[8]。通过保护规范理论论证公民主观公权时，通常应先从一般法中寻找主观公权利; 如不能寻获时, 也可诉诸基本权的放射效应推导出公民的主观公权^[9]。对于我国而言，由于法律并未明文规定行政程序重开，因此行政机关是否有义务对重开申请进行审查，成为行政程序重开的司法审查中亟待解决的问题。有观点从一般法角度针对最高法再审的“王建设案”提出，可通过“特定性判断标准”将义务性规范解释为公法上请求权的依据，并由此使行政机关对重开申请之裁量收缩至零，此做法对于目前缺少法规范的司法实践而言具有借鉴意义，但个案的普适效应仍然有限。有学者认为可以将《中华人民共和国宪法》第四十一条规定的公民申诉权作为行使行政程序重开权的法规范，但是“即便是新保护规范理论，对于从基本权利推导主观公权利，即在规范外侧(normextern)，在规范素材本身缺失的情况下，借助基本权利构成主观公权利(基本权利的规范外效果)——也是极为审慎的”。同时，在我国现行制度框架下，“法院适用宪法的空间极其有限”，当期待我国法院以基本权利为依据认定主观公权利、认定行政诉讼原告适格时，不仅要考虑基本权利在我国当下法律生活中的角色与分量，还要考虑司法权的界限^[10]。这样看来，当事人申请重开的主观公权利性质在我国似乎没有可论证的余地。

然而，从立法渊源维度考察，建构于实质正义理念之上的当事人申请重开权与主观公权利的基本理论相耦合。在民法上，权利与义务总是相对应的，“从义务规范中通常可以推导出相应的权利”。但是，在公法上，绝大部分公法规范不是谋求个人利益的满足，而是在谋求或者主要是谋求公共利益的保护。因而，公法规范即便是课以行政机关一定的义务，也不能就此认为个人对行政机关有公法上的权利^[11]。也就是说，行政法上权利义务呈现不对称性，个人并无“概括的、一般的请求行政机关执行法律的请求权”，义务规范对应着个人主观公权利和反射利益两种情形, 所以就产生了两者界分的问题^[12]。只有一规范在服务于公共利益时也同时服务于私人利益时才能产生主观权利^[4]179。重新审视行政程序重开制度，其系用以解决行政法秩序于安定性与妥当性无法得兼时，为谋确保行政行为之合法与妥当，而舍弃行政法秩序之安定性之制度^[13]72，是给予未能在起诉期限内寻求救济的当事人一次“宽容”获得救济的机会，其制度设计目的就是保障当事人的权利。同时，当事人的申请重开权是一项受限制的权利，而非一项人人享有的普遍性权利。依申请重开的限制条件是立法者针对已过起诉期限行政争议中矛盾较为突出的、具有解决价值的争议，在进行价值衡量后，进行逻辑推演得出的法定化、强制性要件，是立法者对公共利益中包含个人利益部分的识别。因而，在当事人符合依申请重开限制要件时，也意味着其权利或法律上的利益确实已经受到损害，必然有权向行政机关申请重开行政程序。

从规范维度考察，一方面，尽管前述谈到宪法不可以直接作为当事人申请重开权的实体法依据，但是从抽象的规范意义角度看，宪法中规定的公民的基本权利中的申诉权实质上蕴含着保护公民申请重开权的内涵。申诉中就包含申请重开的类型，主要是指对已经终结的行政程序的补救行为，具体表现为相对人对已过复议和诉讼期间的行政行为不服，向原行政机关或其上级行政机关提出申请要求重新处理的行为^[14]。另一方面，目前我国涉及行政程序重开的规范更侧重于规定依职权重开的内容，但也存在部分立法直接规定当事人享有重开申请权，如《行政许可法》第六十九条、《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条。对此，地方行政程序规定走在前列并取得良好的成效，如《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、《山东省行政程序规定》第一百二十八条、《江苏省行政程序规定》第一百零三条等规定行政机关应当依申请自行纠正违法行政程序行为^①，部分法院在判决中也参考条文内容进行判决^②。

① 这里的“行政程序行为”存在疑义。不仅是《江苏省行政程序规定》，还有其他省市制定的行政程序规定在条文内容中通篇适用“行政程序行为”一词，引发“行政程序行为”与我们通常所指的“具体行政行为”之间关系的疑问，究竟这里的行政程序行为是指行政执法过程中的行政行为，还是指具体行政行为呢?本文对相关规范性文件和学者的研究进行考察，认为行政程序规定的内容不应当局限于程序，还包括实体内容，地方政府制定的“行政程序规定”中的“行政程序行为”突破了程序性行政行为的界限，本义上仍应指代“具体行政行为”(当然也有涉及程序性行政行为的内容，但本文此处所引用的相关条款的立法本意应当是指具体行政行为)，地方行政程序规定中的“行政程序行为”应属立法缺陷。此外，本文认为地方行政程序规定仅规定当事人享有申请重开权没有施以必要的限制，这一做法并不妥当，不过地方规定当事人重开申请权的立法思路和立法精神值得借鉴。

② 如前述“临武县山林确权案”中，行政机关根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定履行山林确权职责。史中帅诉东平县民政局履行职责案人民法院根据《山东省行政程序规定》第一百二十八条，认为行政机关有履行撤销婚姻登记的职责。参见山东省泰安市中级人民法院(2019)鲁09行终31号行政判决书。

(三) 主观公权利实践证成

首先，确认当事人行政程序重开权主观公权利性质，能够明确行政处理和司法审查的规则，增强实务操作规范性。一方面确认当事人申请重开权的主观公权性质为行政机关处理重开案件提供了客观的标准，能够有效促进行政执法科学化、精密化，羁束行政权在重开领域的恣意而为。另一方面，对法院而言，确认当事人申请重开权的主观公权性质能够明晰法院审理案件的审理规则，同时保障当事人的程序权利和实体权利。

其次，确认当事人行政程序重开权主观公权利性质，能够解决实践中行政程序重开案件管辖权不明的问题，促进案件分流，缓解信访部门的压力，实现已过起诉期限行政争议的实质性化解。基于行政程序重开权的主观公权利性质，其本应是当事人的一项特殊的行政救济权，应由原行政行为的作出机关或其上级部门处理。但由于缺少统一的规定以及实践中行政机关对当事人申请重开权性质理解存异，部分行政机关不知如何处理当事人的申请或甚至回避当事人的真实诉求，将案件移交信访部门处理，由此造成信访部门压力倍增。然而，信访作为一种程序处理机制，信访部门并无实体处理权，只能将案件交由主管行政部门进行处理，造成重开案件在行政部门间“踢皮球”，行政争议无法得到实质性化解。确认当事人行政程序重开主观公权利的性质，使其回归有权行政部门，明确案件由作出行政行为的行政机关抑或是其上级部门管辖，能够缓解信访部门压力，实现已过起诉期限行政争议的实质性化解。

最后，确认当事人申请重开的主观公权利性质能够保障并规范当事人行使权利。“主观公权利的实践意义在于司法救济”^[15]153，确认申请重开权的主观公权利性质能够保障当事人获得救济的权利，同时当事人作为一项权利的享有者意味着其拥有了程序主动权，能够在权衡利弊后，选择是否重开行政程序，一改其受制于行政机关的“被动”局面，促进实质正义的实现。此外，确认申请重开权的主观公权利行政，意味着当事人行使权利必然受到重开要件的约束，有利于规范当事人行使权利、防止权利滥用。

四、独立性归位：重构行政处理程序和司法审查规则

确认当事人行政程序重开权的主观公权利性质，能够理清我国行政程序重开案件的司法实践现状，为行政机关履行重开职责提供明晰的标准，也有利于规范司法机关审理重开案件审理规则，当事人的权利也能够得到“看得见”保障。

(一) 规范行政处理程序

基于当事人申请重开的主观公权利性质，兼具程序公权与实体公权两项内容^[16]，因而当事人申请重开也包含了两种请求：其一，请求行政机关重新进行程序；其二，请求行政机关经由重新进行的行政程序，对原行政行为作出实体决定。因此对于当事人的请求，行政机关亦是分两个层级或阶段对其进行审查：一为行政程序的是否重开，即形式审查；二为予重开后的审理与决定，即实质审查^③。在第一阶段，行政机关除了审查申请是否符合行政程序的一般合法性要件外，还要审查行政程序重开的特殊构成要件，如是否属于行政机关管辖、申请人是否适格、法定救济期间是否经过、是否提供了新证据，以及申请是否超出行政程序重开的最长法定期限，审查行政相对人或利害关系人所主张的行政程序重开事由是否存在，此处的决定重开仅表示行政机关将重新审查该案件，并不意味着须作出撤销或变更原行政行为的决定。在第二阶段，行政机关则独立于原已结束的行政程序，重新进行实体审查并作出对原决定予以撤销、变更或废止的新的实体决定。具言之，对行政机关来说，在形式审查阶段接收当事人申请后，应当进行严谨、妥当的审查，判断其申请是否符合行政程序重开的要件。符合行政程序重开的要件，行政机关应当履行重开行政程序的义务；经审查后认为不符合行政程序重开要件的，应当驳回当事人的重开申请。行政机关形式审查后决定重开行政程序的，案件将进入实质审查阶段，行政机关此时再对原行政行为适法性进行审查。

③ 此处采德国通说“二阶段说”，另有“三阶段说”的观点。

于当事人而言，若对行政机关形式审查处理决定，如不予受理、拒绝重开的决定不服提起诉讼，此时应当提起何种诉讼呢？德国多数观点认为当事人应当提起课予义务之诉。此时存在疑问的是，法院审查的范围是行政机关履行的形式审查职责，还是深入案件，对原行政行为进行审查？有观点从程序经济的角度考虑，认为法院应当对程序和实体一起进行审查。也有观点认为，当事人此时向法院提起重开仅为行使程序请求权，并无实体请求权，法院应仅对行政机关形式审查是否得当进行审查。本文认为第二种观点与主观公权利理论更相契合，当事人提起诉讼仅需请求法院判决被告行政机关重开程序即可，至于行政机关重开行政程序后作出何种处理决定，由行政机关裁决，当事人如有不服再提起另一诉讼^[17]414。倘若法院直接对原行政行为进行审查，然而原行政行为并未经过行政机关实体处理，法院此时审查原行政行为，有司法权僭越行政权之虞。如前述“刘子洋案”“穆韦达案”“宏馨公司案”中，行政机关在接收当事人的申请后，应当就其是否符合行政程序重开的要件进行形式审查。行政机关若对当事人的重开程序申请消极处理，不予答复或不予受理，当事人可以向法院提起履责之诉，要求行政机关履行相应职责。前述“白文泉案”中，行政机关以当事人申请“表述不清、无法明确其诉求”为由不予受理，当事人应当有权就此向法院提起诉讼要求审查行政机关形式审查决定是否得当。若当事人对行政机关实质审查后维持原行政行为的决定提起诉讼，此时当事人得依其实体请求权提起撤销之诉，法院应当就行政机关形式审查和实质审查是否得当进行审理。

(二) 理清司法审查规则

首先，确认行政程序重开案件的诉讼标的是解决我国重开案件司法审查乱状的首要及根本问题。基于当事人申请重开权的主观权利特质，当事人的重开申请是特定的、独立的权利，而非附着在原行政行为救济请求权的、促使行政机关行使权力的动力。当事人寻求司法救济的诉求是“对程序重开决定进行审查”，希望其请求重开的申请能得到行政机关的回应和处理，法院的审查也应当围绕“行政机关程序重开与否的决定是否合法”来进行，而非以“原行政行为”为诉讼标的进行审查。前述“赵祥梅案”一、二审法院直接以已过起诉期限为由驳回起诉，事实上是法院没有承认当事人主观公权利的性质，将原行政行为作为诉讼标的。

其次，法院要辨明行政机关作出的处理决定的性质。对于符合重开要件的申请，当事人即享有申请重开程序的主观公权利，而主观公权利兼具程序公权利和实体公权利两种特质，此时行政机关无论是在形式审查阶段抑或是在实质审查阶段作出的处理决定均为新的行政行为，原因在于在形式审查阶段作出的处理决定会影响公民的程序公权，而在后一阶段作出的处理决定则会影响公民的实体公权，因而均属于新的行政行为，均具有可诉性。重新审视我国司法实践，前述“刘子洋案”一审法院、“穆韦达案”二审法院、“白文泉案”法院，认为行政机关不予答复或拒绝重开行政程序的处理决定未影响当事人权利义务关系、构成行政重复处理行为，事实上忽视了公民的程序公权，该行为理应具有可诉性。对于行政机关重开行政程序后维持原行政行为的处理决定，影响当事人重开申请权，“广东广晟南方建设有限公司案”法院以未影响当事人的权利义务从而构成行政重复处理行为，则忽视了公民的实体公权，该做法也不可取^①。

① 退一步讲，就算不认可当事人申请重开的主观公权特质，在行政机关决定重开程序之时，原行政行为存续力已然松动，原行政行为确定的权利义务关系也就此发生变化，法院以行政行为未影响公民权利义务属于因而行政重复处理行为为由驳回起诉的做法也有违法理。

最后，要规范具体案件中司法审查规则：其一，法院应当审查行政机关是否履行了形式审查的义务。如果行政机关对于当事人的重开申请不予答复，那么就属于未履行形式审查的义务，应当判决行政机关对案件进行形式审查。前述“刘子洋案”“穆韦达案”“赵祥梅案”等案件行政机关不予答复当事人的申请，即为未履行形式审查的义务，法院应当判决行政机关履行答复职责。其二，法院应审查行政机关履行形式审查义务是否得当，即是否符合行政程序重开形式要件。如果根据现有证据无法判定行政机关是否切实履行义务，那么法院应当判决行政机关重新履行形式审查义务。“白文泉案”中，当事人向行政机关提出重开行政程序的申请，行政机关以当事人申请“表述不清、无法明确诉求”为由不予受理。依照前述理论，法院应当就行政机关对案件类型的判定是否正确进行审查，该案法院也进行了审查，认为当事人的请求是“明确、具体的”，行政机关以诉求不清为由不予受理并不妥当。也就是说，法院认为行政机关形式审查并不得当，但又无法根据现有证据直接判断是否应当重开程序，法院理应判决行政机关重新履行形式审查职责。但该案法院仍然判决驳回上诉，不予支持原告诉讼请求，只是在判决书内容中，以类似司法建议的形式建议行政机关履行职责。法院的司法建议并不具有强制约束力，是否履行重开职责仍然由行政机关决定，案件在法院以及行政机关之间“推诿”，当事人权利无从得到保障。其三，如果法院认为根据现有证据能够认定行政机关形式审查不当，则应根据个案作出履行判决^②。如“赵祥梅案”中，当事人向行政机关申请行政程序重开，但行政机关拒绝重开行政程序。再审法院认为当事人的申请符合行政程序重开的要件(当事人找到遗失的个人档案并符合实体法律规范)，且“行政机关有义务对当事人的重开申请依法审查”，最终判决撤销一、二审行政裁定。其四，倘若法院认为行政机关形式审查适法，再对案件实体进行审查。在“广东广晟南方建设有限公司案”中，行政机关在受理当事人的重开申请后，召开听证会，最终维持了原行政行为。案件本应当进入实体审查阶段，即判断行政机关作出原行政许可的行为是否合法，但该案法院并未对案件进行实质审查，认为行政机关维持原行政行为的处理决定系行政重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围，法院最终裁定驳回当事人起诉的做法与法理相违。

② 特殊情形下，法院可以判决行政机关履行指定的法定职责，被告没有实体内容上的裁量空间，即为实体性判决。

五、结语

在推动行政争议实质性化解的时代背景下，已过起诉期限行政纠纷的解决是其中的“硬骨头”。对于已过起诉期限行政争议的化解，存在行政调解、行政信访、检察监督以及本文涉及的行政程序重开等多种解决渠道。行政程序重开制度能够使已过起诉期限的行政争议得到集中、高效、法治化的化解，但该制度没有得到应有的重视，其制度功能分流至行政信访、行政调解领域。行政程序法专家意见稿第11稿也并没有明确行政程序重开这一制度，仅规定了行政机关在特定情形下应当撤销或废止原行政决定的内容，缺少本文研究的狭义行政程序重开的内容，有必要在未来立法中予以完善。具体而言，一方面，要明文规定行政程序重开制度，明确行政程序重开的补充性和救济性功能。同时要确认当事人申请重开的权利以及满足条件下行政机关应当重启程序的义务。另一方面，要明文规定依申请重开的限制条件，以防申请重开权滥用。

本文研究内容聚焦于当事人申请重开的主观公权利性质厘定，该问题是行政程序重开的源头，也是基础性问题。只有确定当事人申请重开的主观公权利性质，后续行政程序重开的制度设计才能展开。然而，当事人的重开申请权是一个错综复杂的问题，除本文研究的当事人重开申请权的性质问题外，更重要的是形塑其主观公权利特质的限制要件问题。而对于限制要件的内容更加庞杂，有待另文探讨。