一、问题的提出

民族要振兴，乡村必振兴。党的二十大报告中明确指出：“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”^①作为全面推进乡村振兴战略不可或缺的组成部分，农村人居环境整治因涉及工程庞大、主体多样、外部性特殊等原因而成为重点攻坚任务。由于我国长期的城市发展偏向，目前农村人居环境总体水平仍然不高，环境卫生、基础设施、社会服务、住房改造等方面难以满足农民对美好生活的期盼。党和政府对改善农村人居环境高度重视，党中央、国务院分别于2018年和2021年印发了《农村人居环境整治三年行动方案》和《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》，对改善农村人居环境作出了重大决策部署。需要看到的是，新时代乡村的转型、发展与跃升必然是突破自然法则、打破资源平衡的过程，蕴含着潜在的风险和危机；持续推进的城乡一体化建设带来的冲击，也在不断降低农村人居环境系统的稳定性和适应性。与此同时，推进乡村振兴战略更加注重激发乡村内在活力，增强可持续发展能力，这是一个长期过程，相应地，农村人居环境治理也必然面临全面的意识变革和理念更新。因此，在乡村振兴的背景下，通过韧性治理降低农村人居环境系统的脆弱性，全面提升治理效能和可持续发展水平，具有重要的现实意义和实践价值^[1]。

①   参见http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。

我国对农村人居环境治理的研究主要经历了“新农村建设—美丽乡村—乡村振兴”三个阶段。学界从多个维度对农村人居环境治理的特点和困境进行了探讨，研究成果蔚为大观。总体而言，主要有以下四个方面：一是农村人居环境问题的现状及成因。王宾等^[2]通过调研发现，多数农民对现在的人居环境设施表示满意，但由于长期治理失位，农村人居环境仍处于较低水平。赵霞^[3]认为土壤和水污染、垃圾处理不善、居民住宅缺乏规划、教育文化及社会服务资源短缺是农村人居环境面临的主要问题。徐顺青等^[4]则从政府主体责任不清晰、顶层设计缺乏、市场机制尚未完善、治理技术模式不适用等方面分析了农村人居环境问题的成因。二是农村人居环境治理模式的实践与总结。沈费伟^[5]通过典型案例研究，分析了农村生态环境参与式治理的实现机制和对策建议。杜焱强等^[6]基于演化博弈分析框架，探讨了农村生态环境治理PPP模式中多元主体共生的条件。姚志友等^[7]则提出通过培植社会资本，强化公共参与和协同合作，促进农村环境治理。三是农村人居环境治理面临的问题及困境。张诚等^[8]认为当前农村人居环境治理面临严重的碎片化问题，并提出整体性治理作为消解路径。韩玉祥^[9]从治理知识的视角，分析了农村人居环境治理过程中国家与农民关系面临的“知识悬浮”困境。四是农村人居环境治理的对策与路径。于法稳等^[10]认为应从强化顶层设计、科学合理规划、加大资金投入、技术模式创新、完善制度机制等方面努力。朱琳等^[11]将研究目光投向农村人居环境整治技术管理政策，提出要强化政策系统协调性、建立技术评价和审查制度、加大研发支持、健全和推广市场体系的对策建议。李宁等^[12]提出通过农村环境治理与协商民主在结构上的互动融合，推进治理现代化。

既有研究探讨了现阶段我国农村人居环境治理的现状和问题，总结了有益实践经验，并从管理学、社会学、法学等多学科角度提出提升治理绩效的有效路径，为理论研究和实践探索提供了依据和参考。但现有研究也存在一些不足，如研究视角侧重于关注农村人居环境治理的结构性困境，忽视了其作为一个系统的整体性和复杂性；治理路径方面，趋向于发现问题后的被动式治理，而忽视了对存在问题的风险防范和恢复力提升；研究策略上偏重于增强农村人居环境系统的脆弱性治理能力，忽视了应对不同外界扰动冲击的韧性提升路径。据此，本文基于韧性理论，以整体观、系统观构建乡村振兴背景下农村人居环境韧性治理的框架，分析现有治理模式的局限性及韧性治理的契合性，探讨乡村振兴背景下农村人居环境韧性治理的内在机制，并提出相应的实践路径。

二、从刚性管制到韧性治理：范式转型与机制框架 (一) 农村人居环境治理范式的转型变革 1. 传统刚性管制治理模式的路径依赖

在中国历史的纵向治理结构中，农村治理的行动单位和价值认同是血缘共同体^[13]。中华人民共和国成立以后，农村治理日益嵌入国家自上而下的科层体制结构，国家政权力量开始加强对农村社会的控制。然而，由于长期的城市发展取向和城乡发展失衡，农村人居环境一直饱受诟病。改革开放以来，农村社会经历了重大转型变革，农村人居环境问题呈现出复合性、风险性、衍生性等样态，并引发诸多社会矛盾和问题。在此背景下，国家通过政策供给、资金投入、机构重组、考核监督等“自上而下”的压力传导机制，逐步形成以政府为主导的刚性管制治理模式。

然而，面对农村人居环境的复杂治理情景，传统的刚性管制治理模式已日益捉襟见肘，治理效能出现边际效率递减，在不断衍生的风险应对中显露出被动与窘境^[14]，面临诸多挑战。第一，治理主体过度依赖政府，农村人居环境治理成为政府的“独台戏”，而农民作为受益主体却参与度不高，治理的内生力量日渐式微，刚性管制表现出“刚而无力”。第二，治理依据针对性不足，主要以政府制订的、具有普遍约束力的正式规则作为治理依据，包括各类法律法规、中央到地方的政策、规章和制度等，人们按照既定的、理性的规则和标准办事，制约了治理体系中个体参与者的自由度和创新力。第三，治理手段单调生硬，强调通过政府行政权威，自上而下地推进治理，例如依靠刚性考核，倒逼地方政府重视治理工作；以资金投入和资源整合的形式，加大治理力度；采用运动式治理方式，即通过政府的政治动员，采取专项整治行动。第四，治理目标缺乏系统全局规划，以实现政府目标为导向，以局部最优替代全局最优，治理目标过度追求完成率、普及率和时限要求等量化指标。

综合而言，传统的刚性管制治理模式能够充分发挥政府的权威，有助于农村人居环境问题的快速解决，但随着农村社会的变革，农村人居环境问题的复杂化嬗变使得刚性管制显现出诸多局限性。嵌入“韧性”理念，“以柔克刚”增强系统韧性，形成良好治理，将成为农村人居环境治理现代化的重点。

2. 韧性治理的现代化转型

韧性(Resilience)概念在西方最早源自力学领域，原意是跳回(原始状态)，随后被引入生态学，经过修正与发展，现已成为一门横跨工程学、生态学、社会学、管理学等多领域的“韧性科学”。韧性概念自提出以来经历了两个阶段的发展，即从工程韧性(Engineering Resilience)到生态韧性(Ecological Resilience)，再到演进韧性(Evolutionary Resilience)的转型，每一次转变都丰富了韧性的概念内涵。工程韧性指系统在受到干扰后恢复到均衡或稳定状态的能力，强调系统发展变化是有序、线性的，韧性的衡量即系统恢复正常状态的速度与程度^[15]。Holling^[16]从生态系统运行规律得到启发，提出生态韧性，强调系统多元的均衡态，也可能在越过某个“门槛”后达到全新的一个或多个平衡状态。Folke等^[17]在社会系统领域，提出演进韧性框架，尤其凸显社会韧性的价值，认为系统不存在永恒的“均衡态”，而是复杂、非线性和自组织的，充满不确定性和不连续性，不仅强调社会系统在遭受冲击后恢复原始状态的能力，而且强调在风险应对过程中实现变革与创新。韧性概念的发展也不断丰富和完善了韧性治理的内涵。顾名思义，韧性治理是韧性理论与治理理论有机结合而形成的一种新的治理理念，倡导培育、提升系统对外部环境的适应性及自组织能力，通过“应对危机—调整定位—采取行动”等系列措施，持续提升系统韧性，最终达到化解风险、抵御危机的目的。韧性治理在现实场域的嵌入大体分为三种路径：一是以韧性治理的“冗余度”突破僵化的科层行动^[18]；二是以韧性治理的“全周期”理念为基础，建构系统化的整体性治理范式，打破应对复杂风险过程中的碎片化约束^[19]；三是利用韧性治理的“自主性”特点，将特殊时期的应急治理纳入一般时期的常态治理，从依赖外力转向自主应对，强化治理内生动力，实现长效治理^[20]。

乡村振兴战略的总要求是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。农村人居环境治理对实现乡村振兴战略目标具有重要促进作用。农村人居环境治理能提升乡村环境宜居性，促进生态振兴；良好的治理模式有助于提升农村组织力和凝聚力，促进组织振兴、文化振兴，实现治理有效和乡风文明；人居环境的提升能吸引人才、留住人才，治理实践能培养基层管理人才，促进农村人才振兴；在人才带动、资源集聚和环境吸引等因素作用下，能为农村产业发展夯实基础，促进农业经济发展，实现产业兴旺；最终使农民生活水平和农村发展水平得以提升，实现生活富裕和全面振兴的目标^[21]。由此可见，韧性治理理念与乡村振兴战略内涵具有内在逻辑契合性，而作为推进乡村振兴的重要内容和途径，农村人居环境的韧性治理将为农村治理转型、实现全面振兴提供理论和实践支撑。农村人居环境治理范式转型逻辑框架如图 1所示。

具体而言，第一，韧性治理多元主体的协同合作，有助于农村人居环境治理资源的整合。韧性治理强调关注多元主体需求，建立合作包容的协同治理机制，不仅注重发挥政府等正式组织在治理中的主导作用，而且要求强调发挥市场、农民等各主体资源优势和自发组织能力，通过社会动员、利益共享、制度创新等形式，调动治理的内生力量，以实现农村人居环境的自治。韧性治理以多元网格形塑基层治理结构，将成为农村人居环境治理的力量源泉^[22]。第二，韧性治理的全周期全流程管控，是维持农村人居环境系统稳定的现实需求。韧性治理强调对外部扰动冲击进行预判和响应，在全周期全流程管理的过程中积极调和冲突矛盾，以提升系统应对外部变化和维系自身平衡的适应能力、参与能力和处置能力。第三，韧性治理的整体性机制，是农村人居环境长效治理的重要保障。韧性治理视域下的农村人居环境治理是一项系统工程，不仅重视提升系统的韧性，而且注重构建综合长效的治理机制。因此，通过韧性治理推动实现共建共治共享治理新格局，是农村人居环境韧性治理的关键保障。

(二) 农村人居环境韧性治理的框架机制 1. 分析框架

在现有的研究成果中，学者们根据不同的治理维度以及外界冲击扰动对农村影响的不同层面，对农村韧性治理的内涵从经济、生态、文化和基础设施等多个层面展开分析。在农村人居环境的治理场域中，韧性治理立足于农村自身主体，基于对农村人居环境系统面临的冲击扰动和治理困境分析，通过人才、技术、组织和文化等要素，构建更具包容性、感知力、应变力和适应性的长效治理机制，关注农村人居环境系统如何培育和提升韧性。本文基于对已有文献的梳理，将农村人居环境系统的韧性划分为生态资源韧性、产业经济韧性、治理结构韧性、社会网络韧性、基础设施韧性、组织制度韧性六个维度。

2. 内在机制

构建农村人居环境韧性治理内在机制须回应如下三个问题：首先，农村人居环境韧性治理要解决什么？其次，由谁来进行农村人居环境韧性治理？最后，农村人居环境韧性治理蕴含了哪些内容？本文围绕这三个问题展开探讨，从“输入端”控制外界环境扰动因素，在“过程中”强调多元主体协同共治，并力图实现构建六个韧性维度长效互动机制的治理目标。

(1) 扰动因素甄别：农村人居环境韧性治理的问题导向。农村人居环境系统的脆弱性是其反复恶化和治理效果难以持续的主要原因，导致农村人居环境系统脆弱性的因素包括政策、市场和社会等方面。随着乡村振兴战略及各项专项整治行动的推进，农村人居环境在得到改善的同时，也催生出诸如人地关系冲突、绩效目标虚高、农民获得感与参与度不高^[23]等更加隐蔽、治理难度更大的问题。因此，应面向更深层次、更广范围进行发掘和甄别扰动因素。具体而言，农村人居环境系统可能受到如自然灾害、公共卫生事件等自然因素，资金、技术、人才投入等经济因素，人力流动、公共设施、公共服务等社会因素，法律法规、制度规则等政策因素的影响。因此，外界扰动的类型和大小是农村人居环境韧性治理首要关注的问题，应有针对性地加强抵御冲击的能力，即提升系统的韧性。

(2) 多元主体共治：农村人居环境韧性治理的组织保障。在甄别外界扰动因素的基础上，下一步要聚焦的是由谁来主导解决问题。事实证明，压力型体制下强调政府作为单一主体的刚性管制治理模式已呈现出短板和弊端，而引导多元主体参与的机制，有利于整合治理资源，发挥组织优势，打造更具开放性和包容性的农村人居环境治理新格局。基于治理实践，本文着重讨论政府、农民及市场作为治理主体所发挥的作用及相互间的关系。在多元主体参与的韧性治理体系中，政府发挥了“元治理”的作用，是重要的基础保障，其主导作用主要体现在制度设计、资金投入和公共服务供给等方面。同时，要充分尊重农民的主体地位，发挥其自主性；作为受益群体，农民自身持续发展的积极性是维系农村治理内生力量的关键。市场的积极力量也不能忽视，农村人居环境韧性治理的实现，需要市场在资金、技术和信息等方面的广泛参与。

(3) 六个韧性维度：农村人居环境韧性治理的运行机制。作为农村地域系统的重要组成部分，农村人居环境系统并非孤立存在。韧性治理的互动运行机制就是通过六个维度韧性的构建和培育，实现农村各要素的良性互动，进而推动各层面治理举措的逻辑统一，持续提升治理绩效。下面具体从六个韧性维度的互动关系进行分析。

第一，生态资源韧性是基础。良好的生态资源禀赋是农村人居环境韧性治理的前提，提升农村生态环境的承载力是韧性治理首要关注的问题。相比城市，农村与生态环境的联系互动更为紧密。然而，受到来自诸如城乡一体化、工业化、自然灾害等事件的冲击，农村生态资源的保护与开发面临着矛盾，传统的粗放开发利用方式不利于农村的可持续发展。韧性治理以生态环境保护为导向，提升自然资源的冗余度，着眼于提升生态系统的调节和恢复能力，增进农民的生态福祉。在乡村振兴背景下，韧性治理坚持绿色可持续发展理念，将生态资源转变为现实效益，与建设宜业宜居和美乡村的要求相契合，能够为农村人居环境韧性治理夯实基础。

第二，产业经济韧性是动力。在农村人居环境韧性治理的框架下，良好的农村产业经济韧性能够为其他子系统提供经济支持。对欠发达、底子薄、能力弱的农村地区而言，发展经济是第一要务，只有经济发展了，才能为农村社会发展和人居环境治理提供有力支持。经济的良性发展有助于挖掘农村内在潜力，兼顾农村经济效益和社会效益^[24]，留住农村人才，促进资本下沉，实现生态、土地、人力、资金等要素联通互动。韧性发展的农村经济所提倡的规模化和多样性，可以立足于农村本色，整合经济发展要素优势，提高农产品附加价值，分散系统性风险，实现农民增产增收，从根本上激发治理内生动力。

第三，治理结构韧性是载体。治理结构是指政府、市场及农民等多元主体围绕共同利益而形成的治理共同体，其韧性体现在保障农村人居环境系统在遭受冲击时恢复稳定状态或迈向新平衡的协同能力，也表现在治理共同体维持自身稳定和不断完善的能力^[25]。在韧性治理过程中，不同主体通过制度化的权力安排和互动模式，扮演着不同角色，承担不同职能，避免了对政府治理的路径依赖。同时，多元主体基于平等协商、共享共治的原则，构建多层次、网络化的治理架构，发挥协同效应，实现优势互补，治理全面有效。

第四，社会网络韧性是纽带。社会网络韧性是指通过社会信任、邻里关系、乡风习俗等农村社会资本，将其余子系统紧密连接，依靠农村内部力量应对问题和危机的能力，集中体现在农村社会的自发组织能力。社会网络韧性在农村人居环境韧性治理框架中能起到“黏合剂”和“润滑剂”的作用，能在系统受到冲击时，激励农民积极开展自助和互助，提升自治能力，降低治理成本，提升治理效能。农村社会网络韧性可通过积极的引导和培育来进行建构。

第五，基础设施韧性是支撑。公共基础设施包含道路、电力、网络、通信、数字乡村、农田水利、污水处理等农村公共服务系统，是农村人居环境的重要组成部分，对经济社会发展及基层治理具有重要支撑作用。基础设施韧性是指通过畅通信息、技术和资源等要素，为运用现代化治理手段提供支持，解决农村人居环境问题，缓解外界扰动冲击，进而提升生活水平和质量的能力。伴随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的发展，完善的基础设施是现代技术与农村人居环境治理深度融合的支撑条件，有助于提升治理的精细化、科学化水平，构建信息和技术的冗余，发挥精准治理和简约治理的优势。

第六，组织制度韧性是保障。组织制度韧性是指政府及其他治理主体通过正式或非正式的制度规则，组织引导多元主体有效开展治理的能力。中国特色社会主义制度优势是脱贫攻坚战取得胜利的根本保证，在农村人居环境韧性治理进程中，应充分发挥这一制度优势。在具体表现形式上，制度韧性主要体现在完备性和有效性两方面。完备性即制度规范体系科学完善，除正式的政策法规外，各类非正式制度形成有益补充；有效性即制度得到农民认可，在治理实践中有效执行。

综上所述，农村人居环境韧性治理的概念框架明确了“甄别扰动因素—多元主体参与—多维度韧性互动”的治理模式，通过多主体、多维度的相互支持，实现内部和外部的互动联系，构建包容的内生激励机制，提升农村人居环境系统的韧性水平，进而促进治理效能，具体机制框架如图 2所示。

三、农村人居环境韧性治理的困境与挑战

韧性治理全过程、全方位的主动应对及其前瞻性、适应性、协同性等特征，能有效识别农村人居环境系统的脆弱性问题，缓解治理过程中的冲击风险。但是，在社会转型期，农村人居环境韧性治理还面临着诸多困境和挑战。立足现实场域，本文以广东省为例，针对农村人居环境治理情况及农民满意度开展抽样调查^①，以期较为全面、客观地剖析当前农村人居环境韧性治理的现实制约。

①   广东省历经40多年的改革开放，处于社会经济深度转型期，但南部地区与东西北部地区发展反差较大，在全面推进乡村振兴的进程中，农村人居环境治理还存在短板。统计样本来自广东省中南部3个县域(534个样本)、东部4个县域(501个样本)、西部3个县域(479个样本)和北部4个县域(556个样本)，共14个县域29个乡镇176个自然村。调查采用定点拦截和问卷星相结合方式，执行样本量2 070人(家庭)，有效样本量1 965人(家庭)，问卷有效率95%。

(一) 生态资源的过度开发与粗放利用

农村生态资源包括自然资源、自然环境和生态系统，是天然形成的人类赖以生存发展的物质基础和环境载体^[26]。良好的生态资源禀赋意味着较强的生态承载力，是构成农村人居环境的重要子系统，也是实现农村人居环境韧性治理的关键基础。较城市而言，农村因地处偏僻、地域辽阔、人流量小等原因，蕴含着丰富的生态资源。然而，随着人类社会利用范围的扩大和程度的加深，农村生态资源已显现出稀缺性和脆弱性。传统的农村生产生活方式以“资源—产品—废物”粗放式路径为主，农民经济发展和物质生活条件的提升以牺牲生态资源为代价。一方面，生态资源过度开发除带来水污染、空气污染外，还引发地表裸露、泥石流、塌方等灾害，进而造成农村人居环境的恶化；另一方面，人居环境恶化又导致了劳动力外流和贫困问题发生，加剧了农民对生态资源的过度开发利用，对可持续发展构成巨大威胁，导致农村陷入“生态—贫困”的恶性循环。近年来，广东省以乡村生态振兴为抓手，系统推进农村污染治理。但是，农村生态环境全面改善的基础还不牢固，问题短板依然突出，广东省抽样调查结果显示，48.67%的农民认为保护生态环境是农村人居环境韧性治理需要加强的工作，而对“生态环境保护”的满意度得分为6.58(10分制)，可见当前的生态环境与农民预期仍有差距。

(二) 农村产业的结构性矛盾与格局固化

农业是农村经济发展、物质文明建设的基础，也是农村人居环境韧性治理的动力源泉。良好的产业格局有益于盘活农村生产要素，促进农民增收，提高民生保障水平^[27]，激发农民参与公共事业的积极性。我国灿烂的农耕文明，奠定了农业相对固化的基本格局。习近平总书记指出，中国小农生产有几千年历史，“大国小农”是我们国家的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度^[28]。虽经历了多年市场化改革，但“人均一亩三分地、户均不过十亩”的小农户经营方式尚未退出历史舞台。“大国小农”的结构性矛盾增加了农业治理、实现产业兴旺的难度，具体体现在小农户与农业现代化的矛盾：一是细碎化耕作与规模化经营的矛盾，农业人口众多，而耕地稀少，经营土地被划分为零散细块，不利于实现规模效益。二是自给自足与市场化生产的矛盾，小农户生产首先是满足家庭需要，缺乏市场交换的动力，而低水平市场化又让农民收入低下，无法加大生产投入，在互为因果的作用下，小农户经营的脆弱性更加突显。三是低附加值与产业化运作的矛盾，小农户生产品种单一，质量难以保证，同时附加价值低，产业链条不完善，产业化发展缺失基础，难以实现农产品增值。“大国小农”格局下粗放式、小规模、单一化的经营方式，制约了农村经济发展，降低了农村人居环境系统的经济韧性，无法发挥韧性治理框架下产业发展的主动力作用。根据广东省自然资源厅公布的数据，截至2020年底，全省耕地总量2 848万亩^①，人均耕地面积仅0.23亩，不足全国平均水平的1/5^②。耕地呈现出数量少、破碎程度高、保护压力大等特点，严重制约了农业产业化发展。农民的主观感知也反映出对农业发展和收入增长的期盼。抽样调查结果显示，广东69.6%的农民认为增加农业营收是农村人居环境治理的首要目标，41.6%的农民认为应加大对农业产业化发展的支持力度，满意度方面，农民对“收入水平”的满意度得分为6.15，对“农业生产”的满意度得分为6.27，低于其他指标，可见让“荷包鼓起来”仍是农民的首要期盼。

①    1亩≈666.67平方米。

②    参见http://www.gd.gov.cn/hdjl/hygq/content/post_3952980.html。

(三) 政府治理的路径依赖与锁定

我国农村人居环境的治理主体长期以政府为主导，然而在市场化环境中，政府作为单一主体的治理模式已无法满足需求。具体而言，由政府主导的农村人居环境治理主要表现在专业化治理、运动式治理和项目式治理三方面。专业化治理是根据治理问题的性质和领域，将治理责任划分给相应职能部门，如农业农村部门负责农业发展和生态保护，水利部门负责水利建设和水资源保护，住建部门负责农村住房建设规划等。运动式治理是指各地政府以政治动员为主要手段，依据治理考核指标开展专项治理，如各地农村开展的“厕所革命”等。项目式治理指政府按照优先次序和项目目标，将农村人居环境治理划分为单个具体项目逐步推进，如近年来开展的垃圾分类、农村生活污水治理等。传统以政府为主导的治理模式有利于行政强制性和权威性的发挥，但也存在着治理成本高、社会参与弱、缺乏可持续性等弊端。由于历史和文化影响、组织欠缺合法性及缺乏有效参与方式等原因，农村人居环境治理依旧无法摆脱政府主导的治理路径依赖，而农村治理力量薄弱，也进一步加剧了路径锁定效应。广东省相关政府部门积极发挥在农村人居环境治理中的主导作用，在聚焦财政投入和顶层设计的同时，通过“打擂台”“电视比武”等评比考核形式，推动农村人居环境治理提升，取得了重大成效。然而延伸至基层工作，仍然存在着激励不足与过剩并存的问题，不乏“操之过急”和“畏难拖延”的现象。究其原因，与政府部门过多干预，代替基层决策是分不开的，也一定程度上影响了社会参与和农民主体的积极性。在抽样调查结果方面，仅有19.3%的农民认为应继续加大政策支持力度，表明政府治理力度已充分传导至农村基层；而“村民参与集体治理”满意度指标得分为6.47，有近四成的参与治理“期望”未能实现。

(四) 社会资本的缺失与萎缩

农村社会资本是农村社会网络韧性的主要载体。目前被公共管理领域普遍认同的社会资本定义由帕特南^[29]提出，他认为社会资本由信任、规范与网络组成，能通过协调行动提高社会运行效率。在农村人居环境韧性治理进程中，社会资本可通过加强农民信任关系、规范行为约束、拓宽参与路径等方式，构建互助合作网络，促进互动和共享，降低交易成本，进而采取集体行动抵御冲击和解决问题。然而随着社会深度转型，农村经历了“乡土化—政治化—市场化”的巨大变迁，社会资本呈现萎缩态势，“熟人社会”的人情原则被利益原则所代替，亲熟关系网络被经济理性所解构，社会网络关系紧密度大大松弛。此外，由于农村日益开放，农民社会流动增多，也导致了农村“空心化”日益严重，村民交往大大减少，农民对参与公共事务和公共物品供给已无暇顾及或漠不关心，难以形成统一共识开展集体行动，道德和舆论监督更是无从谈起。社会资本的萎缩降低了农村社会网络韧性，增加了农民合作的成本和难度，弱化了农村应对扰动冲击和有效治理的能力水平。广东作为改革开放前沿，农村的面貌已发生深刻变化，发达的商品经济重塑了广东农村社会关系，传统的人情和礼俗受到挑战，农民的人际关系也呈现出明显的契约化倾向。同时，作为流动人口大省，广东省外来人口数量庞大，但是，省内农村人口也大量流出，不利于构建起信任度较高的社会网络关系，乡风文明的传承与重塑也受到冲击，适应于新时代治理语境的乡俗民俗形成缓慢，凝聚农民共识的文化积淀和氛围不足，缺乏引导农民积极参与的机制。根据抽样调查结果，仅有6.56%的农民关注到培育乡风乡俗对农村人居环境治理的重要性，这在一定程度上映射了农民对传统人情礼俗、参与公共事务的弱化和忽视。

(五) 基础设施的供给和管护困境

完善的公共基础设施是农村人居环境韧性治理的支撑条件。近年来政府先后出台系列举措，在巩固道路畅通、供水保障等传统农村公共基础设施的基础上，越发注重数字乡村、信息技术等方面的新型公共基础设施建设，以助力农村产业升级，提升治理效能。当前，我国农村公共基础设施已形成规模，但仍面临供需失衡、“重建轻管”等矛盾问题，对农村人居环境韧性治理形成双重压力。一是农村公共基础设施的供给与农民实际需求相脱离，降低了农民的积极性和获得感，如部分地方政府在推行农村“厕所革命”时片面追求“覆盖率”等量化指标的提升，忽视当地风俗民情、农民意愿，反而导致了公共厕所闲置、使用率不高等情况。二是农村公共基础设施建设“无规而建、建而无管”，导致功能弱化，难以为韧性治理提供有力支持。囿于前期经费缺乏、统筹意识不足等因素，农村基础设施规划及其论证时可能流于形式，设计方案合理性不强，项目实施随意性大。例如，各类线缆、电路改造升级要求对农村道路反复翻修，导致财政投入浪费，还存在养护责任落实不到位，缺乏后续维护、运营管理混乱等现象。近年来，广东省在财政和政策方面对农村公共基础设施建设给予了倾斜支持，同时大力推广“以工代赈”等方式，动员农村劳动力参与，农民对公共基础设施建设规划的积极性和关注度显著提升。然而，部分地方政府为追求政绩，拔高建设目标，偏离农民实际需求，同时因长效管护机制不完善，导致设施闲置，难以持续有效运作。抽样调查结果显示，有34.3%的农民认为农村人居环境韧性治理应着力加强道路交通、“数字乡村”等基础设施建设，“厕所改造”“生活污水处理”等专项整治工程的满意度得分为6.36，与乡村振兴总体满意度得分(7.56)存在差距。

(六) 公共规则的弱化与失序

农村公共规则包括政府制订的正式制度和由村规民约、乡风民俗、道德规范等构成的非正式制度，是农村人居环境韧性治理的行动依据和指南。传统的农村乡土社会关系紧密，具有封闭性和稳定性，强大的公共舆论环境能够监督权力运行，对治理主体行为进行约束和引导。但随着农村社会的转型，乡镇之下的行政村实行以村民委员会为载体的村民自治，传统治理制度的规范和约束功能被弱化，参与主体往往从经济理性角度对公共规则采取选择性执行或策略化应用。例如，一些农村“治理精英”利用对政府信息的垄断和政策执行中的自由裁量权来解释国家政策，让资源向特定群体倾斜；或利用自身的民意代表性，来规避村民和上级政府的监督惩罚。公共规则的弱化与失序体现了农村组织制度韧性的缺失。究其原因，一方面是由于现行的农村人居环境韧性治理制度供给不足，以城市韧性治理延伸出的制度体系在农村缺乏完备性和适应性；另一方面，是因为非正式制度在社会变迁中的削弱、萎缩甚至消失，未能与正式制度形成有益补充，甚至存在冲突。此外，农村执法力量薄弱、监督机制失效、信息不对称等现状，也会给农村人居环境治理制度的执行带来多重挑战。农村“两委”干部是实施农村人居环境治理的主要基层组织力量，广东省注重村“两委”班子建设，在选优配强基层干部队伍方面开展了大量卓有成效的工作。然而，由于治理法规不完善、监管失灵等原因，在农村人居环境治理项目实施中仍存在民主决策和公众参与“脱嵌”的现象，为村干部贪腐提供了机会，虽只是偶有发生，但也足以形成“木桶效应”，降低农民对干部队伍和公共规则的信心和观感。根据抽样调查结果，29.7%农民对“村两委工作表现”的满意度得分为6.43，“干部廉洁”满意度得分为6.31，可见基层干部队伍表现距离农民预期还有较大提升空间。

四、农村人居环境韧性治理的实践路径

改善农村人居环境，打造宜居宜业和美乡村是实现乡村振兴的必然要求，农村人居环境的韧性治理，是新时期实现农村善治的重要途径。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等纲领性文件明确提出了建设生态宜居美丽乡村、推进农业绿色发展、持续改善人居环境、建立健全整治长效机制、提高农民参与程度、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系等重要举措。结合农村人居环境治理的政策执行和具体实践，本文从构建的六个维度韧性出发，提出走绿色发展道路、推进农业规模化经营、加强多元主体协同、培育高质量社会资本、加快公共基础设施建设、加强制度创新与供给等农村人居环境韧性治理实践路径。

(一) 走绿色发展道路，践行“绿水青山就是金山银山”发展理念

农村生态振兴要以绿色生态发展为引领，着力推进农村人居环境的治理改善，实现农业强、农村美、农民富的目标^[30]。农村生态资源韧性为人居环境韧性治理提供了保障和基础。农村生态资源韧性的提升关键在于如何构建“绿水青山”与“金山银山”的融通之道，要紧紧抓住农村生态资源优势，以农业产业绿色化为重点支撑，构建可持续发展体系，打造人与自然和谐共生的发展新格局。一方面，要加大对农村绿色产业的投入，对传统农村产业进行绿色化改造，发展特色生态旅游服务业，以生态效益优先，正确处理开发与保护的关系，科学规划，合理布局，减少生产生活对自然环境的污染和破坏；另一方面，要着力提高农民的生态文明素质，通过多层次的农业生态技术和宣传教育活动，让生态文明深入人心，根植绿色发展理念，形成良好的环保意识，营造积极正向的生态舆论监督环境。

(二) 推进农业规模化经营，激发农村经济韧性增长活力

农业的规模化经营是消解小农户经营格局结构性矛盾的重要路径，也是提升农村经济韧性的主要动力。通过规模化经营，有助于激活农村各类生产要素资源，提高农业生产的质量和效益，带动农村经济发展，进而提振农民改善人居环境的意愿和能动性。推动传统农业的规模化经营，关键在于因地制宜地配置生产要素，并应用现代农业技术改造传统农业，促进产业融合，进一步延长产业链并提高农产品附加值，促进经济内生增长。一方面，要加强对现代农业劳动力的培育，加大对青壮年劳动力的技能培训和鼓励引导，以现代技术和先进理念推动农村产业转型升级，提高经营水平；另一方面，以特色项目和产业链为抓手，完善农业社会化服务体系，调整产业结构布局，提升产业要素禀赋，为经营主体提供生产性、服务性支撑，从而实现农业的产业化、规模化发展。

(三) 加强多元主体协同，实现韧性治理优势互补及资源整合

面对社会转型期的复杂扰动和风险，仅强调政府的刚性管制及运动式治理已不合时宜，有效化解农村人居环境系统所受到的复杂扰动和叠加风险，需要的是多元主体的持续适应及协同治理能力。韧性治理通过构建多元主体共同参与的网络化治理结构，让政府、市场、农民的自发组织发挥作用，整合治理资源，以实现对农村人居环境的协同共治。首先，政府作为规则的制定者和权力的主导者，应通过政策制订、财政投入、组织重构等途径，为多元主体的合作创造良好的政治和制度环境，激发多元主体参与治理的积极性，同时避免资源投入的“挤出效应”。其次，市场、企业等社会力量作为农村人居环境韧性治理的重要参与者，应兼顾经济利益和社会责任，结合农村的实际情况和治理需求，充分利用自身的资金、技术、人才、信息等优势，为农村人居环境韧性治理提供有力支持，实现自身发展与农村建设有机结合。最后，农民作为农村人居环境的治理主体和受益主体，应主动提升治理积极性和参与度，发挥舆论监督、效果评估、信息反馈的作用。

(四) 引进高质量社会资源，激发农村人居环境韧性治理的内生动力

社会资源在社会网络中促成信息的流动，从而降低交易成本，在凝聚共识、规范监督、增进互助、信息流通等方面具有不可替代的作用。社会资本参与农村人居环境韧性治理，发挥着建立信任、扩大参与、规范约束、组织协调等作用。在农村社会转型阶段，亟须引进优质社会资源，实现农村人居环境善治。首先，应夯实信任基础，通过挖掘农村传统文化、弘扬传统礼俗，重塑现代农村社会信任机制。其次，应加强网络合作，既要构建基于血缘、地缘、业缘的稳固社会关系网络，又要积极利用普及的现代通信技术和传播平台打破信息壁垒，实现信息共享；同时要促进民主协商机制在农村的顺利运行，进一步丰富农民参与的渠道和手段，体现农民的主体地位。最后，应重塑乡村规范，进一步丰富和完善原有的乡村文化、村风民俗等，营造监督舆论氛围，规范农村人居环境治理行为，从而实现长期有效治理。

(五) 加快公共基础设施建设，提高农村人居环境治理的智能化精细化水平

农村公共基础设施的完善，既是生态宜居的必要条件，又是实现农村治理现代化、推进农村人居环境韧性治理的有力支撑。应充分利用完善的公共基础设施为治理赋能，增强农村人居环境治理的智能化和精细化水平^[31]。对此，首先要科学制订建设规划和建设标准，循序渐进推进，分清轻重缓急，着力优先改善农村经济基础设施；同时进一步推动农村社会基础设施建设，提升人居环境质量，支撑农村社会治理；还须因地制宜补齐村落“短板”，确保农民的满意度和获得感。其次要健全管护体制机制，根据投入主体和规模确定公共基础设施的产权归属和责任主体，理顺管理机制，切实解决多头管理的“搭便车”问题，将养护经费纳入一般公共财政预算，强化“建养一体化”，杜绝“重建轻管”的现象。最后要加大对现代化农村公共基础设施建设的引导和投入，推动技术下乡，加强农村5G通信、光纤覆盖等信息基础设施建设，推进打造数字乡村，加强培训引导，提升农民使用技术能力，弥补农村与城市间的技术鸿沟，推进城乡技术发展与服务一体化，切实为农村人居环境韧性治理提供技术支持。

(六) 加强制度创新与供给，完善农村人居环境韧性治理的政策保障

有法可依、有据可循是农村人居环境韧性治理的重要保障。针对农村所面临的公共规则弱化与失序困境，治理主体须进一步加强制度创新与供给，确保韧性治理的可持续性。首先，要加强正式制度的供给完善。政府作为农村人居环境的“元治理”主体，要以法律法规和公共政策作为治理的主要依据，明确政府、市场和农民在治理过程中的责任范围，制订标准体系和发展规划，并为治理实践和维护权益提供依据。其次，要以村规民约、村风民俗、村落传统等非正式制度作为重要补充。相比正式制度的权威性和强制性，非正式制度具有更强的地方性和灵活性，有助于引导农民达成共识，统一农民行动，为开展农村人居环境韧性治理提供指引。最后，要确保制度的有力执行。要加强对政策制度的宣传解读，准确、及时、有效地传达政府工作意图，引导农民树立公共意识，配合规范遵守，同时优化和加强治理绩效考评，驱动治理主体自觉承担责任，进一步提升治理能力和水平。