人类已经进入风险社会，致灾因子耦合叠加、新兴风险骈兴错出，风险外溢效应更加显著，这些现状对跨行政区域的应急管理提出了新要求。在党的二十大报告中，习近平总书记指出，“完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”^[1]，这为我们推进应急管理提出了要求、指明了方向。然而，在社会转型期，公众风险感知的复杂性和行动策略的未知性，极大地增加了风险的高度不确定性。例如，台风、洪涝等自然灾害所波及的范围，并非局限于风险源，在时间和空间上具有外溢的不确定性。除此之外，新冠感染、非典疫情等公共卫生事件，也呈现出风险传播速度快、涉及范围广、治理难度大等特点，应急管理的行动策略面临着更大的挑战。如何有效回应跨域应急管理协同问题，是实务界和理论界需要共同思考的重大命题。

粤港澳大湾区建设是国家战略层面的政策谋划。一个国家，两种制度，三个关税区和三种货币的特有属性，人缘相亲、山水相连、文化同源、经济互补的独特因素，使得粤港澳三地的交流合作十分紧密。与此同时，粤港澳大湾区同样面临着各类风险的挑战，各种致灾因子高度复合化。粤港澳大湾区“9+2”的组合模式及其内生特性，使得其所面临的风险具有高度的同质性与跨界性等特征。这也使跨境应急协同面临新的考验，跨区域间应急管理的重要性和迫切性日益彰显。基于此，充分发挥我国制度和治理优势，协同粤港澳三地共同携手应对灾害，推进应急协同，提高跨域整体性管理效能，建设应急管理共同体，对于落实国家重大战略、建设韧性湾区而言，具有重要意义。

在跨区域应急管理实践中，区域间的府际协同是提升治理效能的重要结构性力量。应急管理的不确定性，与科层制管理的确定性之间存在必然的冲突。这是因为在不同的制度场域下，区域间的风险波及性较强，各地处置突发公共事件在实践标准层面缺乏共识^[2]，跨域间应急协同机制的运作效果并不理想。如何精准把握府际关系的特殊性，从府际协同角度，深刻理解府际冲突中内耗与创能的转化，加强应急管理的跨区域合作研究，成为学术界重点关注的议题。

在中国纵向府际情境中，应急管理实践存在立场摇摆不定等现象，这主要是因为激励与监督机制在纵向府际关系发展中的缺失^[3]。王频等^[4]认为是不同政府力量的失衡导致出现了腐败、选择性执法、竞争无序等失序现象。陶鹏等^[5]描述了不同层级政府的应急协同困境，探讨政治注意力演化为国家治理现代化的价值，为府际合作与协同研究提供了新的研究视角。除此之外，陈剩勇等^[6]从成本和效率的角度，阐释了纵向府际间的关系逻辑。上下级政府之间的合作障碍，实质上源自等级链条与地方信息私有化之间的矛盾，这影响着突发事件的信息传播质量和风险处置速度。陶鹏^[7]基于权责关系，探讨了纵向府际关系转型所面临的严峻挑战，通过制度文本分析，深度剖析处置应急事件政府协同的府际障碍。

在风险社会中，不同区域的府际合作并不局限于上下级之间，同样存在于横向府际关联合作之间。随着风险的不确定性增加，各类复杂且关联紧密的突发事件，对中央政府与地方政府之间、地方政府间以及政府内部各部门间的互动合作形成了新考验。新兴风险的外溢性趋向对创新和优化府际管理、实现应急协同提出了新挑战^[8]。Godschalk^[9]、陈朋^[10]基于府际间利益关系协调视角，关注政府自利性的命题，强调政府间的信任度较低、合作动力不足、合作规则失效等府际冲突，是横向府际间协同的重要症结，导致地方政府难以有效应对跨区域的突发事件。地方政府还受限于多目标任务竞争格局^[11]，面对复杂的跨区域风险，府际间存在利益冲突，难以有效实现横向的府际协同。现有跨区域应急管理的研究，从应急主体、功能职责、区域划分和层级归属等方面进行了讨论^[12-14]，强调关注不同区域的政府协同治理要素。针对不同风险因子的突发事件，推进了应急协同的理论探索，为强化应急管理效能提供了很好的启示。但总体而言，较少有研究将粤港澳大湾区作为分析样本，关注粤港澳大湾区在政治制度、规则体系等方面的差异，也比较缺少关于粤港澳应急管理协同的研究，对大湾区在府际关系的特殊性关注不够，导致相应的理论解释力不足，难以有效回应粤港澳大湾区应急管理实践中的各种议题。

如何立足“一国两制三关税区”的特有属性，聚焦粤港澳大湾区应急协同研究，优化交流合作创新的制度环境，推进大湾区内部之间的府际合作，推进应急资源的高效、便捷、有序流动，加快韧性湾区建设，不仅是坚定不移维护国家安全，推进国家应急管理体系和能力现代化的重要研究议题，而且是推进不同制度场域的应急协同的关键所在。为此，有必要以系统性和整体性思维，从理念、制度、体制和机制等维度，探讨相应的制度设计，推进粤港澳大湾区应急管理共同体建设。

在当今社会，各类风险存在高度的不确定性。突发事件影响的外溢性特征以及不同主体的异质性结构，使应急管理面临着严峻挑战。跨区域的应急协同往往存在严重的信息壁垒，沟通交流不够畅通，跨域理解存在差异，资源很难有机整合等突出问题。

然而，粤港澳大湾区建设，需要遵循“一国两制”的基本国策，坚定不移地履行维护国家安全的共同义务，维护“港人治港”“澳人治澳”的高度自治，这是粤港澳大湾区天然存在的制度场域差异。粤港澳大湾区的应急协同，不仅要回应跨区域协作存在的突出问题，而且要关注各类风险要素的交叉流动，甄别庞杂的危机管理信息，有效抑制风险的模糊性，减缓突发事件发生的紧急性，克服各类风险要素的跨区域衍生，避免产生系统性风险。与此同时，应急管理须正视应急管理制度的差异，关注不同制度场域的理念差别，克服应急管理措施的不同步问题，推动共识凝聚和要素衔接，有效填补应急管理的协同落差，加快推进应急管理共同体实践。正是在复杂的府际关系背景下，不同价值理念、制度、体制等内容难以完成有效匹配^[15]，应急管理结构呈现出较大的不稳定性，导致跨区域应急管理成效欠佳^[16]，难以实现制度优势向治理效能的有效转化。为此，本研究立足于“一国两制”特性，坚决维护国家主权、统一和领土完整，聚焦粤港澳大湾区跨界应急管理协同落差，充分发挥两种制度的优势，针对应急管理症结，构建粤港澳大湾区应急治理共同体研究框架，如图 1所示，推进粤港澳大湾区的应急管理共同体建设。

图 1(Fig. 1)

图 1 粤港澳大湾区应急治理共同体研究框架

粤港澳大湾区是一个存在制度差异的管理场域，粤港澳三地政府之间的应急理念与管理制度存在一定差别，体现在应急理念、机制协调、制度对接、资源整合等方面，须激发应急协同的内生需求，突破跨区域应急协同的瓶颈。

在应急管理理念维度下，粤港澳大湾区应急管理共同体建设要关注多主体如何达成理念共识的命题。当前，在粤港澳大湾区的发展过程中，不同主体之间联系更加紧密，管理事务日渐复杂，不同领域的协同性组织网络逐渐增多，受到灾害衍生风险影响的可能性大幅增加。要达成粤港澳大湾区的应急协同目标，各地需要实现对彼此应急治理理念的相互认同，对应急管理的总体制度框架相互认可。这是推进跨区域应急协同，构建应急管理网络的前提基础。

内地政府与香港、澳门特区政府的应急协同行为，沿袭不同制度的路径依赖影响，在应急管理理念方面拥有不同的价值取向。内地的应急管理以人民为中心，遭遇突发事件时可以紧急调配多方资源，共同应对应急事务。在应急管理的过程中，政府居于主导地位。经过多年的建设，应急事务的管理责任逐步转换为以属地管理为主。各级政府都高度重视应急管理工作，形成了明确的职责分工与权限划分的组织体系，强化应急管理成为全社会的共识。香港多是延续美国、英国、加拿大的应急管理理念，在应急管理框架建设上主要吸收上述国家的应急管理实践经验，重视应急处置的公信力，注重应急信息的及时发布，关注应急体系建设中的专家作用，重视激发民间组织及志愿者的相关力量。澳门则是注重与内地的紧密合作，充分发挥“一国两制”的制度优势，在应急管理领域，澳门与广东省签订《粤澳合作框架协议》，重视吸收内部的应急管理经验，组建了常态化应急指挥机构与临时性应急指挥机构，建设形成了应急管理的顶层体系与基层网络。

粤港澳三地的应急管理理念各有差别，因此，目前在应急管理共同体建设中，还难以很好地满足统一行动的基本要求。粤港澳大湾区各地在构建应急管理共同体时，在应急管理领域也呈现不同的举措。当面临跨域的共同应急管理事务时，三地政府多会因自身应急管理的惯性，表现出不同的应急状态。例如，在重大公共卫生事件处置中，在紧急状况下公共权力行使的边界方面，内地与港澳之间存在差异。对于如何做好紧急状态下的公民权利保护等议题，三地均存在不同的价值取向。三地政府在应急处置的优先选项中，通常会采取不同的应急举措，呈现出不同的关注要点，如在应急信息的优先发布、保障公民的知晓权利、紧急状态的执行效率、应急结果的及时反馈等方面均存在理念上的不同。

粤港澳大湾区应急管理共同体的建设，要求跨区域形成应急管理制度与行动框架的统一。粤港澳大湾区处于一个完整的地理单元，区域内出现的各类风险容易关联，形成衍生风险。各地如何用应急管理实践，采用固定制度的形式，以确定性的措施，处置各类不确定风险，成为粤港澳三地融合行动框架的关键所在。因此，做好大湾区应急管理制度的衔接，可以充分发挥粤港澳三地在不同领域的各自优势，有助于推进应急处置过程中的模糊性命题研究，有效调节各利益关联方之间的矛盾冲突。在此背景下，如何在粤港澳大湾区的国家战略背景下，激发不同主体的应急协同需求，形成相互契合的应急管理制度与行动框架，是跨域应急管理的主要议题。

实践中，粤港澳三地采取不同的应急管理制度，拥有不完全一致的事件处置程序和危机等级划分标准，一定程度上影响了跨区域的协调联动。首先，内地的应急管理制度，在制度设计层面，具有较强的纵向府际协同特性。在常态管理时多遵循从上至下的贯彻执行原则：由国务院作好应急管理的顶层规划，各级地方政府具体推进应急管理中的“一案三制”，负责各项应急准备以及预警制度建设，强化常规风险排查，做好应急预防与应急准备等工作。在应急处置中，则是遵循属地管理原则，基层政府作为责任主体，采取综合协调的管理方式，具体负责实施危机应对工作，相关事务信息采取由下向上的形式逐级请示，有效推进应急管理事务处置及善后恢复。其次，香港的应急管理制度明确了管理机构的具体职责。跨领域的应急事务管理，主要存在于管理机构的内部沟通，或是机构间的横向协同，较少关注香港区域内的纵向应急协同，参与应急的不同机构基于以往的应急管理实践，拥有较好的协同意识，相互之间的信息沟通充分，横向协作配合较为默契，能够高效处置危机事件。最后，澳门的应急管理制度，总体处于应对单灾种灾害的发展阶段。相应的应急管理制度建设侧重于单灾种的处置，由主导职责部门牵头具体应急事务。由于缺乏权威性的整体推进机制，应急管理机构权力层级较低，部门间配合意识不强，澳门的应急管理制度存在多个机构缺乏有效协同、各自为政的问题，容易相互推诿，应急管理力量相对分散，难以有效整合资源去应对综合性灾害频发的实际状况。

粤港澳三地的应急管理制度存在差别。在应急管理共同体建设中，难以满足统一行动的基本要求。在预防与应急准备等环节上，粤港澳三地会采取不同的应急管理行动。例如，内地的应急准备与应急预案多是由国务院统一制定后，地方依据有关法律法规，结合本地区实际情况进行组织编制，负责所在辖区的安全管理事项，并落实消除隐患的职责。香港多是根据危害程度，按照应急预案，区分紧急情况与危急情况，遵循高效、灵活的行动方针，授予紧急处置事务的机构与人员以相应的权限与职责，确保应急管理事项的有效实施。澳门以单项灾害预防及处置为主，采取行政主导的方式，将应急准备职责赋予不同的管理机构。面对同一突发事件，在应急管理准备上，内地与港澳之间存在差异。对于如何界定应急范畴，明确负责部门等议则，三地存在不同的制度与行动框架。相较于内地由应急管理局负责应急事件，澳门将灾种加以细分，并形成相应的对口单位：需要跨区域的应急协作事件，归属于行政长官办公室；公共卫生事件则归属于卫生局及其下设机构；民防领域则由警察局、消防局及其下设机构负责等，实现不同灾种各有归属。由此可见，粤港澳三地应急预案赋予的职能，与其现实实践未能有效衔接。

应急管理体制是围绕突发事件处置的静态结构，对应急管理体系的潜在功能所作出的规定，目的是保障公共安全，减缓或避免突发事件对社会带来的危害。应急管理体制总体上是一个横向与纵向相结合的复杂系统^[17]。粤港澳大湾区应急管理共同体的建设，需要地区间形成应急管理体制与跨界资源整合的统一。在粤港澳大湾区国家战略背景下，国家推进粤港澳三地应急管理体制的相互衔接，涉及许多操作层面的难点堵点，需要更多的应急协同管理体制创新，推进资源的统筹管理。

应急管理体制是保障应急管理运转的重要基础，粤港澳三地的应急管理体制存在差异，一定程度上影响了应急管理共同体的建设。首先，内地政府的应急管理体制遵循“统一领导、分级负责”的原则，按照应急管理的具体事项，分别由应急管理部门、卫生健康部门、政法(公安)部门具体承担法定职责，负责突发事件预警与应急准备、危机监测与应急响应、应急处置与救援、事后恢复与善后等环节，构建了一个“横向到边、纵向到底”的制度框架。其次，香港特区政府的应急管理体制更多借助市场、社会的多元力量，在政府层面组建了以保安事务委员会为核心的组织机构，再由行政长官指挥具体实施。在遇到突发事件时，香港特区政府政务司和财政司统一调度，协调中枢指挥机构、执行机构、信息机构以及保障机构分别发挥职能，减缓或避免突发事件给社会发展带来的消极影响。最后，澳门特区政府的应急管理体制具有相对明确的权责分工，管理主体相对具体。按照不同的应急事项，分别交给行政长官办公室、卫生局(下设疾病预防控制中心)、消防局(下设民防行动中心)、旅游局(下设旅游危机处理办公室)等机构，由其负责处置不同领域的常规突发事件。

粤港澳三地的应急管理体制存在差别，在应急管理共同体的建设目标下，仅依靠当前差异化的体制，难以衔接各类应急管理事项，无法保证跨界资源整合的效率。当前，粤港澳三地的横向府际交流聚焦经济社会发展事务，却较少关联应急管理事项，缺少较高层级、更加高效的跨域统筹体制，总体处于跨域应急管理体制的初期阶段。在此情况下，粤港澳大湾区在构建应急管理共同体时，会面临资源整合低效、不良竞争与资源错配等问题。例如，在通航安全风险因应中，由于粤港澳三地政府对船员的管理标准不一，所依据的自身辖区法域完善的细则存在差异，导致在应急处置过程中人力资源的低效配置。对于如何作好船员管理，保障良好的航运环境，三地均存在配合各自体系所形成的法律法规。除了共同遵守的国际公约，内地依据《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国船员条例》《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》以及《中华人民共和国海事行政许可条件规定》等加以管理；而香港则依据《本地合格证明书考试规则》《甲板部海船高级船员适任证明书规例(2018)》等书面决定加以管理；澳门则一直遵循1999年修订的《设立海员登记制度》以及船上工作之事宜等。体制差异下的跨境资源整合难度，进一步呈现在三地船员身份未能实现互认互通上，这也造成重复管理下的资源浪费，降低了应急协同程度。可见，粤港澳大湾区“9+2”的组合模式在面对共同的应急管理事项时，仍缺乏有力的应急管理体制，容易面临跨域协同的困境，影响了应急资源的有效整合。

粤港澳大湾区应急管理共同体建设对地区间应急管理机制的运作效率与协调标准提出了更高的要求。当前，灾害危机波及面广、影响大，且复杂程度日渐增加，发生频率日益增多，越发呈现出跨界性的特征。应急管理本身涉及预防、准备、处置以及善后等多个环节，是一个综合性的管理过程。在粤港澳大湾区的场域下，不同地区的管理场域与组织习惯存在巨大差异，应急处置规范化程度参差不齐，应急管理一体化有待提升，应急管理横向协同机制失灵情形频现，尚未形成结构化的风险应对方式。

在实践中，粤港澳三地已经具备基本的应急管理机制，但这些机制在具体实施中还存在明显差异。首先，内地应急管理机制具备相对完善的规范程序，拥有较大的应急处置权限，能够较好地形成规范统一的应对行动。内地政府还通过细化管理举措，按照分类处置原则，关注到了特殊性的致灾因子。其次，香港特区政府的应急管理机制设置了三级制应急响应程序^[18]，更加重视社会力量与市场主体的作用，并且依据危机的不同等级，分别设定了启动预警、应对处置与恢复重建的管理规范。例如，第一级的紧急应变级别主要由隶属保安局的警务处和消防处出警因应履行，第二级的紧急事故级别由保安局值班主任具体负责，第三级的紧急救援级别由保安局局长或是指定的高级主管负责具体实施，不同级别适用的应急事项、波及范围、责任主体均存在差异。最后，澳门应急管理机制，大体涵盖国际应急合作机制、公共卫生应急机制、民防机制、旅游危机应对机制、突发事件应对机制等五个类别，呈现出较为零散分割的特点。澳门特区政府在处置危机的过程中，多是由兼职或是临时人员处置，如遇急难险重的危机事件，则由消防局具体负责应对，尚未形成良好合作。

粤港澳三地的应急管理机制存在差别，在应急管理共同体建设中，当前机制仍难以保证较高水平的协调效率。港澳特区政府注重市场化配置，内地政府更多强调政府主导，且各地区相应的应急资源储备程度不同，调配效率存在差异。不同地区之间不仅缺少事前整体规划，缺乏对接的制度接口，较少关注不同主体的应急协同，而且不同地区应急资源调配互不隶属，协作关系不够清晰，要素资源流动不畅，很难形成共同参与的协同举措。例如，对重大安全生产事故处置中，在应急规划和计划的设定方面，内地与港澳之间存在差别。对于消防工作计划的设定，相较于内地详细的指导和考核，港澳倾向于方向性的指导，内容简洁清楚，更注重发挥基层的主观能动性。又如内地有较为成熟的“十四五”规划，澳门出台了“二五”规划，而香港则以年度计划为主，配合好国家的“十四五”计划。三地政府不同的规划与计划，呈现出不同的目标导向，难以从整体上实现规划与计划的有效衔接。以上差异的出现，最终导致在“应急管理共同体”目标下的应急资源整合机制尚未形成。

粤港澳大湾区应急管理共同体建设，试图通过有序且高效的合作协同，解决应急管理碎片化的困境。各地区须凝聚应急管理共识，加快规则应急管理对接，有效整合应急管理资源，融合应急管理机制，有效提升应急协同治理效果，实现大湾区的同频共振与共荣发展。

应急管理共同体以统一应急管理认识为基础，有效凝聚不同地区的应急管理理念。应急管理工作作为政府治理的重要组成部分，涉及面广、专业性强，须树立“可防、可控、可管理”的理念，推动应急管理理念更新，实现应急管理价值的引导^[19]。粤港澳大湾区具备“一国两制”的政治体制特性，承载着国家发展的战略部署，要以理念共识逐步健全应急管理体制、机制和法制，使得粤港澳大湾区在应急预案和应急管理体系建设中产生较好的协同效应。

凝聚应急管理共识是粤港澳大湾区应急管理共同体建设的基础要素，各地政府须提高站位，实现互利共赢。具体要做到以下几点：一是树立整体理念，增强价值协同。要突破传统的本位主义倾向，站在整体的立场，推进粤港澳大湾区应急协同治理。相较于内地，香港和澳门作为特别行政区，享受较为优厚的政治待遇和行政优益权，须对粤港澳三地政府间的平等地位达成共识，消解“府际歧视”带来的摩擦和协同障力。应基于应急协同的内生需求，变外在驱动为内在认同，引导彼此向共同立场转变，以实现粤港澳大湾区的整体利益最大化为共同价值追求。二是寻求共同利益，强化目标共识。基于目标一致理论，融合共同利益，通过积极回应共同的应急利益诉求，转化为粤港澳大湾区实现应急协同的行为动机。当粤港澳大湾区内的单元主体的目标相一致时，应急协同治理可能会事半功倍。三是构建联动系统，推进多方协同。充分发挥同宗同源的文化优势，通过实践摩擦出新的协同火花，减少沟通阻力，增强粤港澳大湾区应急协同的能力。基于相同相近的文化和语系，更有效地表达三地的理念，更透明地进行信息传递，提升应急协同能力。四是设置科学标准，评估应急事务的客观绩效。强化民众的风险沟通，整合多元主体的制度力量，依据应急资源的内生需求，建立科学分级的评估标准，优化应急管理制度绩效，提升应急管理能力，优化应急管理体系。

应急管理共同体需要构建系统完备的应急管理制度，以保证不同地区应急管理规则实现有效对接。在错综复杂的危机情境中，各地政府须根据应急管理需要，采取非常规的管理手段，将管理关口前移，以制度的力量对抗社会发展的不确定性。应急管理规则的有效对接至关重要，这不仅有助于重塑传统危机处置手段，延续动态处置原则，全面识别风险，而且有助于建立统一的指挥体系，保障整体应急管理体系的高效运转。总体上，各地政府可以采用更有效的行政化与市场化手段，提升应急管理制度协同效益，在与域外规则的对接中获取更多的外部力量支持，扩充应急管理的延展性，推进韧性湾区建设，达成粤港澳大湾区的深度合作。

内地与香港、澳门之间根据协同目标实现应急管理规则的对接，是粤港澳大湾区应急管理共同体建设的应有之义。三地需切实解决好应急管理制度与行动框架难以契合的问题，以规则对接实现应急管理全过程标准化。具体要做到以下几点：一是通过多方沟通，促进已有规则转化为国家标准。各地政府应基于平等的主体地位，进行规则认定上的相互认可与认同，对协同行为进行正向鼓励，实现良好的应急协同循环。例如，在预案编制过程中，不是简单地整合套用，而是要注重其对粤港澳大湾区的针对性和实用性，进一步做好规则衔接的细节确认，提高大湾区的风险韧性。二是通过平等协商创立新规则，满足应对新兴风险的需求。在规则创立过程中，要从整个主体上对细则进行主动探索，摒弃超越城市因应能力的被动适应，实现大湾区整个主体上的平等协商。三是以尊重差异性为前提，探索沟通协商的基本规则。各地政府须在国家总体战略框架下，按照国家政策要求，在保证国家战略目标不受改变的情况下，尊重差异、求同存异，允许各地探索创新具有本地特色的应急管理规则。四是明晰危机处置的功能定位，提升应急管理标准化建设水准。应关注风险演变的动态特征，适应科技、技术与社会系统之间的相互影响，建立满足应急需求的标准化规则体系。

应急管理共同体建设要求通过整合应急管理资源，有效提升应对危机的管理能力，更好地履行管理职责，最大限度地降低突发事件对社会的负面消极影响。粤港澳大湾区的快速融合，加快了区域内各类人、财、物等资源要素的充分聚集。与此同时，粤港澳大湾区的致灾因子愈加复杂，城市脆弱性日趋凸显，城市整体灾害承载体的特征日趋明显，激发了实现资源跨界整合的需求。在整合粤港澳三地的应急管理资源上，各地政府须关注政府、市场、社会等多个主体，关注危机情境下不同组织的应急能力，关注危机处置过程中的权责关系与资源匹配。

资源整合是对不同资源进行重新配置和有机融合，积极寻找配置和需求达到最佳契合点的动态过程，是粤港澳大湾区建设应急管理共同体的重要保障。具体要做到以下几点：一是要提高识别资源的敏锐性，以发现有待整合的关键资源。通过及时掌握发展动态，增强资源吸引能力，加快结合大湾区各自擅长的领域，对准应急协同所需，主动进行应急资源探索，克服粤港澳大湾区功能重叠所致的资源浪费，从而增强应急资源储备能力，构建大湾区应急协同的强劲优势。二是要采取有效的政策设计，增强应急资源整合能力。粤港澳大湾区常年面临台风、暴雨等灾害，巨灾传播速度之快、波及范围之广、影响程度之深，在不同城市各有体现。要基于大湾区危机多发、频发、重发等高度不确定性，对应急资源进行优化配置，实现“1+1>2”的深度融合。三是实施有效沟通，重视对应急资源的价值共创。积极推进粤港澳三地协调联动，有机整合粤港澳大湾区内各个城市的资源优势，充分发挥优势互补的辐射带动作用，渐次重构粤港澳大湾区核心应急资源体系，形成具有良好弹性的应急资源布局。通过不断激发资源价值性，配置好增量资源，实现粤港澳三地应急资源融合共享，提高应急协同治理能力。换言之，粤港澳大湾区应急资源要向权力隶属更明晰、资源情况更透明、资源分配更科学、流动高效化、配置最优化发展，这对在高度不确定性、复杂性以及时间紧迫性下的危机处置尤为重要。

粤港澳大湾区应急管理共同体建设，要以符合粤港澳三地应急管理的共同利益为基础，驱动健全以互通共享为核心的应急联动机制。基于危机周期理论以及危机管理的4R模型，应急管理机制多是分别贯穿于减灾、整备、反应、恢复等各个阶段^[20]，核心目标是关注风险治理的脆弱性特征，围绕风险治理需求，聚焦本地风险源特征，整合多方力量，优化升级风险管理手段以完善相关应急管理机制。为此，在粤港澳大湾区发展过程中，要有效管控各类致灾因子，突破应急管理机制之间的条块分割，消解自然与科技危险源，实施社会脆弱性评估，提升应急管理能力。

优化应急管理机制要坚持源头管理理念，夯实应急管理基础能力建设，达成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的治理目标。具体要做到以下几点：一是完善跨境信息共享机制，降低信息冗余度。应急信息共享贯穿于应急协同治理始终，应加快推进信息共享向网络化、扁平化和规范化发展。推进信息平台规范化和标准化，保障信息传递的及时性，主动消解因时效性不够而错过应急“窗口期”的被动情况。同时，加快完善信息协同机制，将信息内容和形式上的完整性协同起来，防止信息碎片化引起的协同落差，提高应急协同决策科学性。二是引入跨境脆弱性评估机制，助力科学研判和决策。重视因地制宜在协调应急管理利益格局中的重要地位，通过对粤港澳大湾区内脆弱群体的识别，基于各个城市不同的应急文化，结合各地经济发展水平，评估各方对因应突发事件的能力，形成粤港澳大湾区应急协同的适用性指标体系。三是推动跨境应急机制标准化，提高运转效率。结合粤港澳大湾区整体社会特征，学习借鉴国内外应急协同模式，从多方位、多领域、多角度建立一套应急协同原则与规范，规避因制度场域差异、发展环境有别、语言使用习惯不同等因素所导致的应急程序冗杂、应急成本增加问题，为融合大湾区应急管理利益提供强有力的支撑。

建设应急管理共同体，是充分发挥中国应急管理体系的特色与优势，积极推进应急管理体系与能力现代化的应有之义。面对复杂多变的致灾因子以及衍生的管理特征显著的应急管理情境，须强化应急管理的整体协同。特别是多灾种的城市风险管理，超越了单一主体应对的能力，突破了行政区域的时空限制，呈现复杂耦合和级联效应，给城市公共安全治理带来严峻挑战，催生应急协同治理的强烈需求。为此，跨行政区域的应急协同，不仅需要通过横向沟通协作，打破组织间的责任壁垒，促进危机信息共享，提高应急处置效率，而且需要明确主体责任边界，降低应急治理成本，激发应对主体主动性，提升应急管理能力。

由于粤港澳三地具有不同的制度体系，可以深入探讨粤港澳大湾区中不同管理场域的应急情境差别，深度分析不同主体的应急协同行为逻辑。粤港澳大湾区应急管理共同体建设是一个长期、动态且渐进的过程。建立应急协同治理机制，充分发挥不同主体的比较优势，实现资源配置最大化，可以深化粤港澳三地互利合作。粤港澳大湾区拥有不同的政治制度，三地遵循不同的法律体系，形成多样的管理场域，使得应急管理协同更具挑战性，为跨域应急管理提供了一个绝佳观察样本。为此，须打破传统的应急管理模式，克服主体责任的边界意识，消解属地管理的局限思维，加快推进应急协同治理，这是纾解城市风险治理难题，突破城市安全治理困局，深化建设韧性湾区的重要途径。

基于此，笔者提出“应急管理共同体”的概念，从理念、制度、体制和机制等层面，探讨应急治理的症结与协同落差，阐释应急管理共同体建设的具体路径。当然，粤港澳大湾区应急协同治理是一个非常复杂的实践命题，本文仅是一项探索性研究。对于这一议题，还有待未来研究立足经验事实，运用实证研究方法，拓展应急协同治理研究边界，进一步丰富中国在应急管理领域的自主话语体系。