一、问题的提出

老龄化问题在我国日趋严重。为积极应对人口老龄化，党和国家发布了一系列关于发展老龄人口事业的文件。2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将应对老龄化上升为国家战略。2021年，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布。2022年，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，其中涉及大量关于建设和完善老龄人口社会保障法律制度体系的内容和要求，这说明老龄人口社会保障面临着一系列的新情况、新问题，亟须在宪法和法律制度层面作出应对。对此，有学者建议适时由全国人大及其常委会立法，形成《中华人民共和国老年人救助法》《中华人民共和国老年人长期护理保障法》《中华人民共和国计划生育家庭老年扶助法》《中华人民共和国老龄人口弹性退休法》《中华人民共和国老年人终身教育法》等一系列法律，建成以基本法律为核心，以普通法律、行政法规、地方性法规为骨干的老龄法律体系^[1-3]，该法律体系中必然包含全面而具体的老龄人口社会保障规定内容。为使这样庞大的立法计划成为全国人大的立法计划并付诸实践，范进学等^[1]学者提出这些立法的基础在于修改《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)，在《宪法》序言、总纲中加入大量涉老规范，为法律、法规等规范性文件涉老立法与合宪性审查提供《宪法》依据。但是，我国作为制定法国家，修宪程序严格，并且2018年修宪也未将老龄化问题作为考量重点，因此，为之大幅修宪恐难以在短期内实现。此外，学者们的分析并未从规范本质层面指出老龄人口社会保障为何需要大规模采取立法的模式来实现，现有立法效力偏低和立法空白只是社会事实层面的依据，缺乏规范本质层面的依据分析。

基于如上思考，在暂不修宪的背景下，推进建设老龄人口社会保障法治体系是否具备《宪法》基础？在党和国家政策全面铺开推行的背景下，全面推进老龄人口社会保障立法建设在宪法规范本质层面的依据是什么？如何将抽象的宪法规范具体化到立法当中？这几个疑问实际上都涉及一个问题：老龄人口社会保障宪法规范的规范性质是什么？因为，规范的性质决定着规范内容解释方式、规范效力发挥方式和规范的具体化方式。就此，本文首先分析老龄人口社会保障宪法规范的内容及其规范类型与性质，然后基于其规范类型与性质分析老龄人口社会保障立法实施的必然性，进一步就老龄人口社会保障宪法规范的具体化方式进行分析。这些内容的确定，可以为推动积极应对人口老龄化以及老龄人口权益的全面保障提供可行的参照路径。

二、老龄人口社会保障宪法规范的内容

根据党和国家的政策以及法律规定，老龄人口社会权益的规范内容涉及养老保障、健康支撑、养老服务、社会优待和社会参与等内容^[1]，这些内容囊括了老龄人口的社会保障、社会发展和劳动权保障，形成了一个庞大的“权利群”或“权利束”，基本构成了老年人社会权保障的完整体系。社会保障、社会发展和劳动权保障三者在保障内容、保障目的、保障主体和客体、保障方式等方面均存在差别^[4]。限于文章篇幅，本文仅关注老龄人口社会保障的内容，即与老年人有关的社会保险、社会救助(救济)、社会福利和社会补偿问题。老龄人口社会保障宪法规范即《宪法》中对老龄人口社会保障的直接或间接相关规定。从宪法规范的内容结构来看，包括与老龄人口社会保障相关的宪法指导思想、制度建设规范和基本权利规范等内容。《宪法》规定的老龄人口社会保障的条款散见于《宪法》文本的各个章节，须作类型化分析。

第一，社会主义制度建设规定。由于社会保障权属于社会权，而社会主义制度是社会权在我国的制度基础，《宪法》序言第七自然段中的社会主义相关内容对准确理解社会权乃至社会保障、老龄人口的社会保障的内涵都具有重要意义，是老龄人口社会保障立法实施的根本依据^[5]。首先，国家根本任务的规定——“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”。其次，最后一句话提及的“完善社会主义制度”“健全社会主义法治”，推动“物质文明、精神文明、社会文明”协调发展以及“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，这些内容都指向全体公民的生存环境的改善、生活品质的提升，自然包含对老龄人口群体的关注以及促进老龄人口社会保障的内容。此外，《宪法》总纲第一条规定了我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度，确定了《宪法》的社会主义基调，其后的内容均应在社会主义体系条款的辐射下发挥效力，解释老龄人口的社会保障具体条款时不能忽视其与总纲第一条的关联^[5]。

第二，社会保障制度建设条款。《宪法》第十四条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这就必然包含对建立健全同经济发展水平相适应的“老龄人口社会保障制度”的要求，而“同经济发展水平相适应”实际上已经指出了完善老龄人口社会保障的内容，因为积极应对人口老龄化的战略总目标包括经济社会发展始终与人口老龄化进程相适应，妥善应对人口老龄化是实现经济高质量发展的必然要求^[6]。

第三，公民社会权条款。《宪法》第二章关于公民基本权利的规定中，涉及老龄人口社会保障的规范主要包括“平等权”条款、“国家尊重和保障人权”条款和其他社会保障条款。前两者是老龄人口社会保障宪法规范的实质内容基础。从《宪法》第三十三条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”“国家尊重和保障人权”条款、第三十八条规定的“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”条款中，都可以分析出“国民作为社会主体，应保有尊严地、体面地生活在这个世界上，国家应积极作为，保障每个人平等地参与社会生活”的内涵^[7]。这些规定也适用于老龄人口的社会保障，年老者应有尊严地、体面地生活在这个世界上，还应获得国家的保障，得以平等地参与社会生活。其他具体的老龄人口社会保障条款则包括如下三条：首先，《宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这里要求国家实行的退休制度中包含退休金等制度，以保障劳动者年老退休后的生活来源。其次，《宪法》第四十五条第一款规定了物质帮助权利条款：“中华人民共和国公民在年老……的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对老龄人口社会保障之社会救助基本权利的直接规定，要求国家和社会为年老者提供物质帮助。最后，《宪法》第四十五条第二款规定：“国家发展为公民(年老者)享受这些权利(从国家和社会获得物质帮助的权利)所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里直接要求对老龄人口(年老者)进行最低程度的社会保障——社会救助，并要求国家通过发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业的制度建设等几个层面来实现。

综合来看，从建设社会主义制度这一宏观内容到建设相应的社会保障制度、退休制度、社会救助制度，再具体到社会救助权规定，《宪法》为老龄人口社会保障构筑出了一个由宏观到微观的规范框架。此外，国家机构的组织与职权条款还为这一框架的实践提供了实施主体。虽然从形式来看，《宪法》只在社会救助层面特别提及年老者的物质帮助权，在退休制度层面提及部分年老者生活的社会保障，但通过对《宪法》社会主义制度建设和发展社会保障等相关规定的解释与对比，至少从实质层面来看，我国老龄人口社会保障具备《宪法》依据。

三、老龄人口社会保障宪法规范的性质 (一) 规范归类：宪法积极规范

根据规范内容和功能的差异，我国宪法规范可以划分为积极规范和消极规范两种类型。要求国家积极作为以达至某种政策目标的宪法规范被称为积极规范，宪法积极规范指向未来、蕴含国家“执行”义务。多元主体根据宪法积极规范判断立法是否适当，国家“不适当”执行宪法积极规范，将产生直接的宪法责任。宪法积极规范区别于《宪法》规定的自由权规范和国家权力规范，后者的功能在于划定国家权力的边界，可以称为消极规范，消极规范指向现在，蕴含国家“遵守”的义务^[8]。在《宪法》中，存在着多组宪法积极规范，它们跨越了《宪法》的序言、总纲、基本权利和义务章，由国家目标规定、国家任务条款两种类型的宪法规范组成，均要求国家积极作为，如关于公民劳动权保障、受教育权保障、环境保护的内容等。而公民社会保障权的内容则最为典型，其所涉及的老龄人口社会保障宪法规范应归属于宪法积极规范^[9]。具体理由如下：

第一，社会主义制度建设条款和社会保障制度建立健全条款，这两条规范属于《宪法》“国家目标规定”的范畴，符合《宪法》国家目标规定的一般内涵：属于“一种具有法律效力的宪法规范，它要求国家持续地关注或者履行特定的任务——即事实上已经确定的目标”^[10]。其表现形式是“国家发展”“国家致力于”“国家建立健全”，形成宏大而长远的目标。《宪法》要求国家持续地关注或履行社会主义制度建设以及社会保障制度建设的任务，并且内在地要求关注老龄人口这一群体的社会保障。

第二，老龄人口社会保障中的《宪法》社会权条款规定属于“国家任务条款”。“国家任务条款”是相对于“国家目标规定”更为具体的概念，指向具体的活动领域，如退休保障、养老保险、医疗服务等，可以从“国家任务条款”中导出国家机关的具体行为命令，用以指导包括立法活动在内的国家法律和政策的形成^[5]。《宪法》要求相应的国家机关实施退休制度，保障相应人员的退休生活；要求相应的国家机关通过发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业保障年老者的社会救助权。因此，老龄人口社会保障宪法规范包含了宪法积极规范和国家机构两种类型的宪法规范，从而形成了一组宪法规范体系。该组宪法规范体系拥有一个共同的特征：需要国家积极作为——均以“国家”为主体，要求国家“坚持”相应原则，“建设”“建立健全”“发展”“实行”相应制度，或者要求国家积极给付，应归属于宪法积极规范的范畴。

第三，尊重和保障人权条款、平等权条款也主要是积极指向的条款。尊重和保障人权条款虽然包含消极意义上的“尊重”和积极意义上的“保障”两个层面，但在老龄人口社会保障这一语境下，主要是强调“保障”层面的内容，即“尊重”关注的是老龄人口的其他权益内容，但保障关注的是积极层面的内容，因此该条款在本文语境下可以纳入宪法积极规范的范畴。平等权条款则包括形式平等与实质平等两个层面，不同于资本主义的形式平等，社会主义的平等权包括实质平等的内涵。而且，社会主义国家的实质平等对形式平等具有纠偏的功能^[11]。老龄人口社会保障宪法规范语境下的平等权条款结合了其他相关《宪法》社会权条款规定，是对特殊群体的特殊保护，体现的是实质平等的内涵。而实质平等的实现同样要求国家积极调控与作为，通过制度设计规定国家给付、优惠照顾等方式来帮助特殊群体。

因此，老龄人口社会保障宪法规范的基本底色是宪法积极规范，需要国家积极作为。此外，世界卫生组织于2002年1月在《积极老龄化：政策框架》中提出了积极老龄化原则，该原则已经成为世界积极应对人口老龄化的全球战略。其认为如果政府、国际组织和民间社团制定“积极老龄化”的政策和计划，国家就能应对老龄化的挑战^①。在国家层面，积极老龄化原则应包含两个层面的内容，一是国家需要积极地制定法律和政策应对人口老龄化，保障老年人的健康权、参与权等；二是指老年人可以在参与社会、经济、文化、精神、公民等领域的各种事务方面展现出积极性、活跃性^[1]。这也从侧面表明了老龄人口社会保障需要国家积极作为，这与其《宪法》依据——老龄人口社会保障宪法规范的积极规范性质要求一致。基于对老龄人口社会保障宪法规范的性质判断，可以对为何《宪法》不对老年人社会保障进行专门性规定作出如下回应：社会权的主要作用是通过国家的积极介入，调节不同群体之间既存的无法通过个人努力改变的差异，保障机会平等，进而促进社会公正。《宪法》上规定了社会主义制度，将促进社会公正作为国家的目标和任务确定下来，实际上已经内在地包含了国家应当对老年人这一弱势群体提供社会保障，消除既存差异所造成的机会上的不平等，也就无须再区别国家对不同类型的既存差异提供帮助的义务来源^[5]。

① 积极老龄化——政策框架. 陕西省提高老年人生活质量对策研讨会论文集[J]. 2002(10): 28-31.

(二) 规范属性：目标规范与弱行为规范

前述将老龄人口社会保障宪法规范归类为积极规范的阐释，只是对其规范的语言内容和效力进行了基本确认，并不能为其在法理上究竟属于何种类型的规范以及其本质属性是什么提供完整的信息。老龄人口社会保障宪法规范在本质上属于广义的法律规范，欲对其性质作进一步探究，还应回归到对法律规范性质的类型化分析当中。在法理学的视角下，老龄人口社会保障宪法规范部分符合目标规范的构成要件，部分符合行为规范的构成要件，需要拆分看待之。

1.老龄人口社会保障宪法规范类型基础

根据法律规范的条款内容和模式，可以将其规范条款划分为目标(任务)规范和行为(条件)规范，即“规范的二分法”。目标规范是指将国家行为规范化为特定目标的条款，它们的出现源于20世纪的成文宪法的变迁，国家任务随着公法类型的多样化而发生变化。传统规范的经典基本结构是“事实状态+法律后果”，这样的结构不能够满足国家在高度复杂的工业或服务社会中的任务的规范结构需求。因此很多国家制定了与目标有关的指导原则规范，允许对国家行为进行控制，这种情况下，传统规范被稀释了。在国家决策情形下，由于所涉及的利益和关切的复杂性，国家行动不再属于最初在行政法中发展出来的任务规范，很快就达到了更为抽象的宪法层面^[12]。

Luhmann^[13]首先对行政决策的基本模型提出了一对术语: “条件程式和目的程式”，它们是将目标规范与传统上根据“如果－那么”模式构建的法律规范区分开来的基础。目的程式中法律规范并未规定明确的构成要件，而只是预设了法律所要达成的目的，至于达成目的的手段则任由个案之决定者决定。条件程式意味着对过去情况的决策导向，而目的程式意味着对未来目标的导向。Blümel^②指出了目的程式的最终特征：“打算实施它，但没有具体规则”；Ossenbühl^[14]指出：“目标规划决策不是关于‘给定的抽象决策的包含复制’，而是关于自我创造、创造性，尽管它们只是关于法律指导的倡议和决定。”

② BLVMEL W.Raumplanung, vollendete Tatsachen und Rechtsschutz.Festgabe für Ernst Forsthoff zum 65.Geburtstag, München 1967, S.133-143.

与“条件程式和目的程式”之划分密切相关的是Weinberge^[15]对“行为规范”和“任务(或目的)规范”的规范划分：行为规范是指一种表示必须、禁止或允许的行为(行为模式)的规范；而任务(或目的)规范仅规定要实现的目标的标准。Penski^[16]进一步发展了Weinberge的理论，澄清了两个标准类别之间的区别：任务(或目的)规范和行为规范的区别在于，任务(目的)规范在个人允许或禁止的行为中仍然没有确定，只有在它必须适合实现目的状态的情况下才能确定；相反，行为规范要求某种行为，而不直接提及某一目标。Westerman^[17]进一步明确了目标规范传达的信息是：“有助于实现目的的结果才是最重要的，规范制定者对有义务实现目标结果主体的行为不感兴趣。虽然目标是确定的，但是多大程度上能够达成不确定，此类规范通常不会直接规定何时、如何承担责任。”与之相对，肖尔^[18]则将行为规范视为目标、目的或理由的实例化，也就是规则是实现这些目标、目的或理由的工具，它们规定了必须行为、允许行为或禁止行为；反之，目的或理由是规则背后的正当化理由，规则和目的处于不同的层面。

总之，目的计划或目标规范区别于行为规范。前者是随着法律规范变迁发展出来的新的规范类型，规定的内容只有目标的标准而没有如何实现的手段，也没有规定何时实现；而且，各层级中目标之间的关系不是简单的包含与复制，而是在总体目标的基础上具有创新性与延展性。相对传统的、经典的行为规范，其包含了较为详细的行为(手段)内容，包括必须行为、允许行为或禁止行为，它们不规定目标或目的，而是作为实现目标或目的的手段出现。

2.作为目标规范的老龄人口社会保障规范

老龄人口社会保障宪法规范中的国家目标条款属于上述分类中的目标规范，具体体现在社会主义建设规范、社会保障制度建设规范，其内容均只规定了要求国家达到的目标或任务应达到的标准：一是建设社会主义，包括完善社会主义制度，推动物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明、协调发展，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴；二是建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。但是，并没有规定如何去做(即手段)，也没有规定何时实现。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，实际上是建设社会主义的具体创新与延展目标。

3.作为“弱”行为规范的老龄人口社会保障规范

老龄人口社会保障宪法规范的部分内容应归属于行为规范范畴，包括尊重和保障人权条款、平等权条款、老年人社会救助条款和退休制度条款。这几个条款在不同程度上规定了国家应如何做，因而可以理解为行为规范。首先，尊重和保障人权条款、平等权条款表明了国家要尊重和保障老龄人口的基本人权，对作为弱势群体的年老者进行特殊照顾，以实现实质平等。其次，退休制度条款和社会救助条款规定了国家要“依照法律规定”实行相关人员的退休制度，国家要保障退休人员的生活。这实际上也呈现了“立法委托”的特征，要求立法机关制定退休制度相关法律，为实施者提供行为依据。社会救助条款则规定了年老者有从国家获得物质帮助的权利，国家要“发展为前者享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。

虽然前述规范被归为行为规范，但其作为宪法规范，相较于下位法中的行为规范，明显具有高度的抽象性和简洁性，甚至缺失了一些行为规范的构成要件。在我国的司法实践中，它们无法作为裁判依据，也很难作为一项请求权向法院提起诉讼。正如罗斯^[19]所言：“人权所包含的请求权不外乎是这样的期待，即每个人将尽其所能来推动社会朝着人权理想所指明的方向演进，然而，这一期待是如此模糊，以至于它几乎无法被承认为一项请求权。”因此，宪法积极规范中的行为规范，实际上是弱化了的行为规范，走向了目标规范的范畴，在此可以将之称为“弱”行为规范。

综合来看，老龄人口社会保障宪法规范呈现一个规范框架体系。从其语言表征和效力来看，可以被归类为宪法积极规范；从其作为法律规范的根本特征来看，可以被视为目标规范与“弱”行为规范的组合规范。而且，我们还可以将目标规范作为行为规范的正当化理由，即社会主义建设规范、社会保障制度建设规范，为尊重和保障老龄人口的人权、老龄人口的实质平等权、老龄人口的退休生活、社会救助权提供了正当性基础；反之，行为规范也可以被视为目标规范的具体实践手段或工具。就此，老龄人口社会保障宪法规范体系形成了一组闭环的宪法积极规范，为老龄人口社会保障提供了坚实的宪法基础。

四、老龄人口社会保障宪法规范实施的方式、主体与原则 (一) 老龄人口社会保障宪法规范实施的方式

老龄人口社会保障具备宪法基础，但要使其真正发挥作用，关键在于实施，否则这些规范仍然可能沦为“名义宪法”，仅被视为宣示性、口号式的文本内容。因此，探究老龄人口社会保障宪法规范的实施十分必要。从实现人民意志的目标性、机构组织与法律规范视角来看，宪法实施包括政治实施、制度实施与规范实施三种类型。政治实施主要体现在政治目标的考量和宪法文本的修改，偏向于方向性和目标性，具有宏观性和不确定性；制度实施主要涉及是否设立专门的机关实施宪法，属于制度层面的理性规划问题；规范实施是社会来源层面引发的实施，涉及个案发动的宪法实施以及实施过程中的法律解释和推理^[20]。

从政治实施层面来看，老龄人口社会保障已经被确定为一项政治目标，其政治实施早已在我国展开。《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称为《老年人权益保障法》)在2012年修改时加入了“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”，2019年中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中再次明确“积极应对人口老龄化”是一项国家战略。从制度实施层面来看，老龄人口社会保障宪法规范的实施机关涉及一般的宪法实施机关和合宪性审查机关，在回答为何立法机关应成为主要实施机关的问题时，涉及对制度实施的考察。从规范实施的层面来看，在回答老龄人口社会保障立法过程中如何将抽象规范具体化的问题时，涉及对宪法规范的解释和推理，因此对规范实施的考察也不可或缺。因此，老龄人口社会保障宪法规范的实施主要涉及对《宪法》的制度实施和规范实施部分问题的探究，在此过程中，其积极规范性质决定了其实施主体和实施原则，其目标规范和行为规范性质则决定了其具体化方式。

(二) 老龄人口社会保障宪法规范实施主体与原则

1.实施主体

(1) 宪法积极规范的实施主体。在西方资本主义国家语境中，宪法的制度实施中的实施机关整体上是代议政府，代议政府内部的权力分工机制也应得到重视，具体关注议会立法权、政府行政权和法院司法权，这些主体在行使各种职权时都涉及对宪法的制度实施^[20]。具体到我国，《宪法》实施机关整体上是全国人大及其常委会，《宪法》亦规定了全国人大及其常委会行使监督《宪法》实施的职权。但从权力分工的视角来看，《宪法》实施的主体则包括立法机关、行政机关和司法机关。老龄人口社会保障宪法规范实施主体整体上是全国人大及其常委会，而具体工作的探讨则应从权力分工的视角出发。

宪法积极规范具备四个基本特征：弱司法性、强制性、目标导向性、时间维度性^[21-22]。其中，弱司法性作为宪法积极规范的最为重要的特征，决定了宪法积极规范的实施主体。宪法积极规范的弱司法性是指其规范目的不是通过法院直接动用司法强制力来执行相应规则^[23]，而是包括如下两个方面的内容：一是有关国家义务及其主题通常是不可由法院审理的，或者是在司法上不可强制执行的。法院只能在裁判说理、一般性解释中有限地提及这些内容。二是宪法积极规范主要通过非司法手段加以实施，主要是通过层级立法实现，层层细化的立法能够使得最终的行动得到贯彻^[9]。许多宪法积极规范往往以主题形式出现，会考虑结合每个主题制订不同的社会方案，如免费法律援助、环境保护等。此外，立法过程似乎比法的直接行政执行更有能力处理潜在争议，因为它相对较高的透明度和问责制，使立法实施既必要又可取^[21]。宪法积极规范的弱司法性使其有别于以自由权为代表的宪法消极规范，这些规范的内容在我国目前虽然不可作为法院的裁判依据，但至关重要的是，受这项权利保护的实质内容以及实现这些内容所需的法律规范主要是由司法机关决定的，最终也是由司法机关决定。如《宪法》第三十七条规定的“禁止非法搜查公民的身体”，落实到相关法律当中后，可由法院根据法律规定的构成要件直接判断搜查公民的身体是否非法，并根据法律后果作出判决。而宪法积极规范的主要内容则主要是由政治部门决定的，包括社会保障、环境保护等，《宪法》颁布时就初步界定了这些内容的范围，明示或默示地表明了执行这些规范的方式和方法，将界定这些内容的责任分配给政治部门，由政治部门解释和界定之，并将之与司法审查部门分离开来^[21]。即使到了法律层面，由宪法积极规范指导的立法如《老年人权益保障法》的司法性内容相较于由消极规范指导的立法也较弱，主要还是依靠行政机关行政行为实施之。因此，宪法积极规范的弱司法性最终导致主要依靠立法机关制定规范指导行政机关作出行政行为来加以实施。

根据宪法积极规范的弱司法性特征，老龄人口社会保障宪法规范具备弱司法性，主要通过非司法手段加以具体化实施。实践中虽有法院裁判文书引用《宪法》相关规定进行说理，但最终的裁判依据仍然落脚于除《宪法》规定以外的具体法律法规规定。也就是说，相应主体拥有的是基于具体法律而产生的行政给付请求权和行政给付司法请求权，而且这种请求权仅为最低限度的保障，如社会救助、退休金等，大部分内容即使到了法律层面，依然依靠国家的积极作为。因此，虽然作为宪法规范，老龄人口社会保障宪法规范对行政权、立法权抑或司法权，都具有纲领性的拘束力，但在具体实践中，其实施主要依靠立法权和行政权的行使。又鉴于立法权的行使具有较高的透明度和问责制等特征，而且在内部，行政权毫无疑问要受到立法权的制约，因此，我们重点关注的实施主体应当是立法机关。

(2) 老龄人口社会保障宪法规范的实施主体。就当下我国实践来看，老龄人口社会保障主要是通过庞大的政策体系制订社会方案实施。主要依靠中央政府初步规范设计、提出意见，各级政府对法治目标和实现步骤进行设计并依靠政府各项带有强制力的措施付诸实施^[24]。1994年12月，当时的中华人民共和国国家计划委员会(1998年更名为国家发展计划委员会，2003年改组为国家发展和改革委员会)、中华人民共和国民政部(以下简称为民政部)等部门联合制定《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》；1999年10月党中央、国务院批准成立全国老龄工作委员会；2000年8月出台《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》；2021年出台《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》；2022年国务院根据上述文件印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》。地方层面亦在贯彻上述文件的同时，结合当地情况陆续开始制订相应实施意见。例如，2022年4月，中共北京市委、北京市人民政府印发了《关于加强新时代首都老龄工作的实施意见》。这些文件中都不同程度地包含了老龄人口社会保障内容，是老龄人口社会保障宪法规范实施的直接体现，而且形成了体系化、专业化、分工明确的保障体系。该政策体系有别于根据《中华人民共和国立法法》实现的从《宪法》规定的内容出发、层层立法机关制定立法指导行政机关执行的模式。目前，我国相关立法仅有《老年人权益保障法》和部分地方制定的实施《老年人权益保障法》的办法以及《老年人权益保障条例》，此外还有部分关于退休问题的决议、补充规定、暂行规定以及在一般社会保障法律中零星出现的关于老龄人口的内容规定等，与前述政策体系相比，这些都显得单薄无力。立法机关目前面临着结合《宪法》规定，将相关决定、意见、规划等通过法定程序融入立法中的任务，在这一过程中，宪法规范的实施原则以及具体化的要求就显得十分重要。

《宪法》第三章实际上对老龄人口社会保障宪法规范的实施主体进行了基础规定。第八十九条规定了“国务院领导和管理民政工作”，第一百零七条规定了“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的民政工作”。可见，《宪法》规定了社会保障的实施主体是国务院和地方各级人民政府，主要涉及的是民政工作，具体负责的部门是民政部、中华人民共和国国家卫生健康委员会(以下简称为卫健委)、中华人民共和国人力资源和社会保障部(以下简称为人社部)。民政部职责中的涉老内容包括“统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订养老服务体系建设规划、政策、标准并组织实施，承担老年人福利和特殊困难老年人救助工作”，并专设养老服务司“承担老年人福利工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作”。卫健委则负责“拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施，综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展，承担老年疾病防治、老年人医疗照护、老年人心理健康与关怀服务等老年健康工作”^①。人社部则负责“拟订养老社会保险及其补充保险政策和标准，拟订养老保险全国统筹办法和全国统一的养老保险关系转续办法，组织拟订养老社会保险及其补充保险基金管理和监督制度等”^②。这些组织性条款为老龄人口社会保障的制度建设、权利实现提供了组织基础，国家机构也得以运行，老龄人口社会保障得以通过国家权力实现。因此，民政部、卫健委、人社部要进一步落实职责，在立法的指引下实施老龄人口社会保障宪法规范。

① 中华人民共和国民政部主要职责[EB/OL]. [2022-07-30]. 中华人民共和国民政部网站：https://www.mca.gov.cn/article/jg/zyzz/.

② 中华人民共和国人力资源和社会保障部主要职责[EB/OL]. [2022-07-30]. 中华人民共和国人力资源和社会保障部网站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/jgzn/bzyzz/.

2.实施原则

除了弱司法性外，宪法积极规范的其他三个特征决定了其实施过程中应当遵循的基本原则。一是强制性。强制性是指某一法律规范具有法律层面的强制性，相关主体“应当”或“必须”作为，如果不按要求作为，可能会受到制裁。宪法积极规范规定国家必须承担具有约束力的《宪法》义务，以实现相应的目标、价值。宪法积极规范产生了强烈的国家义务，它们包含着诸如“国家应”或“国家必须”等的要求，因此国家必须对其进行具体化，否则可能导致不合宪的后果^[21]。二是目标导向性。积极规范呈现出强烈的目标导向性，展示了相关内容最终应当达到怎样的目标，因此对国家的指示性就会比较强，要求国家各个机关在实施过程中一定要朝着“那一目标”前进，即使不能在当下实现，也应将之记挂于心，通过一定的方式逐步实现之，而且目标往往不止一个，可能包含多个嵌套式的目标^[17]。三是时间维度性。这一特征与目标导向性相关，时间维度性是指《宪法》规定的某些条款是有时间敏感性的，它们呈现出历史性、阶段性，强调一步步实现目标，但国家实现目标的义务会随着时间的推移而逐渐瓦解^[22]。

作为典型宪法积极规范的老龄人口社会保障宪法规范具备如上三个特征，从而也就遵循宪法积极规范的具体实施原则：第一，其最终的目标导向实现社会主义；阶段性的目标是建立健全出符合老龄化社会经济发展水平的社会保障制度；当下目标则是建立健全企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，让退休人员生活获得保障；最低目标则是保障老龄人口获得社会救助的权利等。这些嵌套式的、分层次实现的目标指引着国家积极作为，这也是对老龄人口这一特殊群体的权利的特殊保障的体现。第二，强制性体现于面对老龄人口社会保障，国家必须积极作为，贯彻落实《宪法》序言的要求、总纲规定的国家任务以及社会权条款规定的社会保障义务。第三，时间维度性体现于老龄人口社会保障宪法规范的内容的实现对时间十分敏感，它们的实现方式不是以瞬间“全有或全无”的方式实现，而是通过不断完善各项制度，通过各种途径，创造条件，有计划地实现当前目标、阶段性目标和长期目标。

五、老龄人口社会保障宪法规范的具体化

老龄人口社会保障宪法规范在本质上包括目标规范和“弱”行为规范两个类型，其实施路径主要遵循的是目标规范的实施路径，只有在特殊情况下，“弱”行为规范才会展现其行为规范实施路径的特征。例如，当年老者的社会救助权受到侵害时，可能通过合宪性审查的救济方式仅干预与保障，但我国的合宪性审查制度尚处于探索阶段，该救济路径尚需长时间的探索。因此，即使部分内容具备行为规范特征，老龄人口社会保障宪法规范主要还是遵循目标规范的实施路径。目标规范本身是对目的和任务的描述，因此无法用目的本身来评价规范自身，目标规范规定的目的和任务，在多大程度上实现，什么时候实现，每个阶段实现什么，取决于很多客观因素^[17]124。此外，宪法积极规范具有高度的抽象性与不确定性，为了使其具有可执行性，必须使其明确，唯一方法是将它们细化为具体规则。只有经过这一转化过程，宪法积极规范才能真正落到实处，最终实现规范目的和任务^[17]120。宪法规范的具体化实际上就是《宪法》实施中解释与推理内容的表征，它可以分为由立法机关通过立法实现的具体化和通过宪法解释实现的具体化^[12]，前者关注的是立法技术的层面，后者关注的是宪法释义学的层面。

(一) 通过规范设计实现具体化

通过规范设计实现具体化的规范包括法律性文件和政策，即由立法机关进行立法和行政机关制定的具体执行细则、政策，党制定的党内法规以及意见等政策性文件，有比较明确的具体的要素设计构成要件。规范设计的具体化包括实质内容的具体化和实现程序的具体化。

1.实质内容的具体化

规范制定机关对宪法积极规范的具体化起决定性作用，特别是在国家目标高度抽象的情况下。具体化是在有选择中进行的，立法者对宪法积极规范涉及的各个社会领域进行具体化^[12]399-340。在实质内容方面，党对老龄人口社会保障宪法规范具体化主要作抽象性的具体化，提出相应意见；立法机关结合对《宪法》和党提出的意见，通过法律程序，将之具体化与法律化，下级立法机关据此对相关内容进行再具体化；行政机关则把意见和法律规定转化为具体举措，并落实到具体执行层面。在上述具体化过程中，宪法积极规范中的国家目标和国家任务会在意见、立法和行政执行中被具体化为一个个子目标。社会主义制度中包含社会保障的子目标，社会保障包含社会救助的子目标，社会救助中包含年老者社会救助，年老者社会救助渠道包括保险、社会救济和医疗卫生事业三个方面，其中社会救济又包括给予养老服务补贴、护理补贴等具体举措。可见，基于《宪法》规定，借助法律解释和宪法解释的方法，足以将老龄人口社会保障的实质内容具体化，满足当前老龄人口社会保障的法律规定需求。

就现有实践来看，在老龄人口权益保障中，社会保障领域的相关配套是立法数量最多、内容最全面的；但相当数量的配套立法集中在部门规章这一层次，法律和行政法规的数量很少。法律层面上，我国老龄人口社会保障内容的专门性规定集中出现在《老年人权益保障法》《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)和《中华人民共和国人口与计划生育法》中；行政法规有《全国社会保障基金条例》《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》《农村五保供养工作条例》《基本养老保险基金投资管理办法》等；部门规章则多达24部，代表性的如《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》《社会保险行政争议处理办法》；地方性法规和规章(省级层面)则有140部之多^[25]。具体来看，《老年人权益保障法》第四条规定了“规定国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平”，表明了该法目标之一是对老龄人口进行社会保障，而其后在第三章“社会保障”中具体规定的关于老龄人口的社会救助制度、基本养老保险制度、基本医疗制度、长期护理保障制度、老年人福利制度等，则是老龄人口社会保障目标的进一步具体化，属于其次级目标。《社会保险法》则在其第二条规定了“国家建立基本养老保险……保障公民在年老……情况下有依法从国家和社会获得物质帮助的权利”，并在第二章专门规定了“基本养老保险”，对职工、个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员、公务员和参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员的养老保险问题作出了规定，包括养老保险费缴纳方式、计算方式、领取条件、调整机制等，还对新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险相关问题作出了规定。相关行政法规和地方性法规则是在这两部法律的基础上逐步细化规定，最终形成以老龄人口社会保障体系内容为基础的，以法律规定和行政法规为统筹的，以地方性法规为实施指向的宪法实施体系。这是对《老年人权益保障法》中基本养老保险制度规定的具体化，也可称为配套立法。

但是，现有的宪法实施还存在不足：一是没有制定专门的老年人社会保障法律规定。老龄人口社会保障所涉及的内容本身就纷繁复杂，且具有自身特殊性，对他们的社会保障，仅在综合性的权益保障法律——《老年人权益保障法》当中出现，无法满足当前宪法规定的内容具体化要求。二是《老年人权益保障法》中社会保障规定的配套基础性立法缺失，基本医疗制度、长期护理保障制度、老年人福利制度等都缺乏法律层面的规定，同时也缺乏全国层面的实施性规定。三是存在立法空白的问题。当前有研究者对老龄人口社会保障提出了许多新的制度构想，如计划生育家庭老年人扶助制度、长期护理制度、老年人住房优待制度等^[25]，这些内容均可从老龄人口社会保障宪法规范实质内容的具体化中得出，但难以在前述法律规定中解释阐发，因此属于立法空白，可在下一步的立法计划中考虑。

2.实现程序的具体化

在进行实质内容具体化的同时，规范制定主体还规定了实现这些具体目标的程序规则，以此来保障规范的具体化。这两者是不可分离的，具体化的程序被视为实质内容进一步具体化或实现相应总体目标的先决条件^[12]400。法律要确定使用哪些工具或措施，并考虑相关的形式要求程序和要求，才能真正地实现目标。如果没有程序规则，实体法设计在很大程度上都将无效。关于老龄人口社会保障宪法规范的实现，要确定保障提供者和实现程序要求与方式，根据前述《宪法》第八十九条和一百零七条关于民政工作的组织性规定，《老年人权益保障法》中对老龄人口社会保障的行使主体进行了具体化，其第三章“社会保障”中都以“国家”和“地方各级人民政府”为实施主体。同时，部分条款规定了实施要求与方式，如第三十条规定“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”，第三十三条规定“国家建立和完善老年人福利制度，根据经济社会发展水平和老年人的实际需要，增加老年人的社会福利”。地方的实施条例中，以《山东省老年人权益保障条例》条例，其第三章“社会保障与服务”中同样规定了“各级人民政府”“本省”“有关部门”“县级以上人民政府”等为实施主体。而且，这些规范都在不同程度上规定了实现的程序要求和方式，如《山东省老年人权益保障条例》第三十一条规定“逐步建立和完善具有本省户籍的八十周岁以上老年人高龄津贴制度，具体办法由省人民政府制定”。

与前述实质内容的具体化完善相对应，程序具体化上也应当进行相应完善，如对老龄人口的社会保障进行专门的法律规定、对立法空白进行填补、对实施细则进行规定，同时，相应的实施主体、实施程序也需要进一步明确。

(二) 通过宪法解释实现具体化

宪法解释是指通过对抽象的宪法规范逐步解释任务，以服务于该规则获得具体适用的可能^[26]。通过宪法解释，可以确定规范的核心内容，确定其合法性范围，亦可作为合宪性审查的基础方法。立法机关在宪法积极规范的目标、任务的实质具体化与程序具体化方面拥有自由裁量权，问题是立法机关在多大程度上可以通过解释确定其目标。可以肯定的是，在规范制定机关对宪法积极规范作出允许的规定的情况下，一方面，基于对宪法规范的解释，不可以对宪法积极规范的核心目标和任务进行不同解释，必须积极地实现核心内容；另一方面，不能超越宪法积极规范的光圈领域。宪法积极规范分为核心内容和光圈领域两个方面。核心内容是对规范制定机关具有强制约束力的最低限度；光圈领域是规范制定机关能够具体支配的区域。对于老龄人口社会保障的宪法积极规范而言，其核心领域是对年老者的最低生活保障或最低生存条件保障，其光圈领域则是诸如是否引入长期照护保险等内容。在确定核心内容和光圈领域时，规范制定和执行机关可以从如下几个方面进行规范的具体化。

1.通过法律解释方法具体化

经典的法律解释方法包括语义、体系、历史和客观目的解释，这些普遍的解释原理至少在原则上对宪法解释具有可适用性，宪法解释须遵守所有的解释标准^[27]456-457。鉴于宪法积极规范的语义高度开放性和抽象性，语义解释发挥作用的空间较小，只能提供初步的文义基础；历史解释探究制宪者制定该宪法积极规范的调整意图以及基于此调整意图明确追求的价值决定，是指根据能被认识到规则体的目的及其基本思想而形成的解释，这在一定程度上能够为宪法积极规范中的国家目标和国家任务条款解释作出贡献。但是由于宪法积极规范具有时间维度性特征，随着时代的变迁，制宪初衷可能并不能全面地解释和具体化当下场景中的积极规范，而且制宪者本身在制宪之初并不需要连目的的所有具体推论都预见到，解释者在解释之时会超越历史事实来理解的“立法者意志”和立法者具体的规范立场^[27]414-418。因此，就宪法积极规范而言，最为重要的解释方法是体系解释和目的解释。体系解释有助于在《宪法》总体目标中对积极规范进行分类，构建主题性的宪法积极规范体系；目的解释则是结合当下社会生活场景对被调整的事务领域的结构以及法伦理原则进行客观解释，制宪者制宪时是否始终意识到它创制的规则体的意义并不重要^[27]419。目的解释有助于确定某一宪法规范是否是国家目标和国家任务，是否能够归属于宪法积极规范。

立法者在完善老龄人口社会保障立法规范、制定新的老龄人口社会保障具体立法的过程中，在提案、起草、论证阶段均涉及解释问题。此时，应遵循老龄人口社会保障宪法积极规范体系，跨越《宪法》序言、总纲和基本权利章的内容进行体系性解释。例如，推进老龄人口长期照护制度的发展，就应以老龄人口社会保障之国家目标条款为正当性基础，以国家任务条款为具体指引，在此《宪法》框架下进行制度建设。此外，就客观目的解释来说，最为明显的是老龄人口社会保障公民社会权利规定，实际上其规定的就是纯粹的客观国家任务，这是通过客观目的解释阐明的，也为下一步国家积极作为、立法实施奠定了基础。

2.通过参考国际人权公约及国际组织规定解释具体化

国际人权条约对一国的宪法积极规范的发展和规范设计影响越来越大。中国于1997年签署联合国《经济、社会及文化权利国际公约》，其中第九条规定了“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”；第二条规定了“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。对于老龄人口社会保障宪法规范的具体化，亦可参照“尽最大能力”原则来采取适当方法，逐渐达到对老龄人口的社会保障权利的充分实现。此外，世界卫生组织提出《积极老龄化政策框架》，其中就有“积极老龄化概念”“积极老龄化的经济决定因素：收入、工作、社会保护”以及“应对策略：健康、参与、保障”等内容^①，对老龄人口社会保障宪法规范的具体化具有重要的指导和参考意义，可以将其融入立法和决策的过程中，特别是与老龄人口社会保障宪法规范中的尊重与保障人权、平等权条款相结合解释，为相应立法具体化提供正当性依据。

① 积极老龄化——政策框架. 陕西省提高老年人生活质量对策研讨会论文集[J]. 2002(10)：28-31.

3.通过比较法与国家理论作为解释的辅助手段

Häberle^[28]将比较法称为“第五种解释方法”。随着全球化的发展，各国在科学、文化和一般政治领域的交流影响不可避免，比较宪法学也随之发展。对一些涉及宪法积极规范解释的问题，有部分国家的学者已经进行过详细讨论，并形成了具体化模式，可以作为我国宪法积极规范内容解释的重要参考和支持。此外，国家理论作为解释的辅助手段也很重要，特别是在解释国家目标领域。在抽象的宪法积极规范下，通常是将国家理论的基本概念纳入实在宪法，对文本的解释不能忽视产生该术语的理论背景。老龄人口社会保障宪法规范实质上和近现代福利国家的起源和发展、中国传统的尊老和孝道因素、社会主义理论等国家与民族理论均有密切关系，不能让宪法积极规范的目标、任务结构与基于经验的国家理论脱钩。宪法积极规范与国家理论的密切联系，当然不能直接导出一个具体的、基于自然法的理论建设，而必须考虑到宪法的多元开放性，这意味着对抽象的基本国家目标的具体化和解释总是有助于国家理论的进一步发展，国家理论和宪法理论在这里紧密交织在一起^[12]409。

六、结语

我国已经进入人口老龄化时代，从《宪法》制度体系层面思考积极有效应对人口老龄化问题是回应当下时代变迁的必然结果。探究老龄人口社会保障的宪法规范基础，推动相应宪法规范的实施，明确实施主体和实施原则，找寻规范具体化的方式，是从法学层面回应人口老龄化问题的重要课题。虽然《宪法》目前没有在形式层面大量规定老龄人口社会保障的内容，但从实质内容来看，《宪法》序言和总纲中的社会主义建设内容，社会保障制度建设内容以及基本权利和义务章中的尊重和保障人权条款、平等权条款、关于退休制度和退休人员保障规定、年老者的物质帮助权规定以及相应的制度保障规定，已经从国家目标规定和国家任务规定两个层面形成一个宪法规范框架，固定了老龄人口社会保障的宪法基础。而老龄人口社会保障宪法规范的积极规范归属及目标规范与弱行为规范属性，决定了其制度实施和规范实施的内容。制度实施中，其一般实施主体主要应当是立法机关，规范实施主要依靠宪法规范的具体化，表征为通过立法技术层面的规范设计具体化和宪法释义学层面的宪法解释具体化。