随着深化改革的全面推行，特别是全面依法治国的纵深化，我国刑事诉讼法的现实样态也在发生重大变化。投射到刑事立案制度中，不难发现其在制度构建、实践运行和权力监督等方面取得了一系列的成就。首先，我国刑事立案制度从无到有，以刑事立案主体、刑事立案条件和刑事立案程序为主要元素的基本框架已然成型。其次，我国刑事初查活动逐步制度化、规范化和体系化，有法可依的目标基本实现。最后，我国刑事立案监督不断创新，法律监督的范围、方式和手段日臻完善。应当说，作为我国刑事诉讼程序的开端和起点，刑事立案制度不仅关系犯罪嫌疑人、被告人的基本权利，还关系侦查、起诉和审判的成效，并最终影响刑事诉讼法任务的实现。“回首过去的成就和经验，是为了更好的出发。”^[1]毕竟，“比较研究有利于我们对不同法律制度的表现形态进行对比分析，但似乎也很难真正深入明白问题所在”^[2]。未来改革，必须要做的前提性工作就是对我国刑事立案制度的演进路径和发展规律进行法理探寻。因此，对我国刑事立案制度发展的历史流变进行研究，探寻其制度背后的法理基础，为解决当下刑事立案制度运行过程中出现的实践问题提供智力支持，具有重要的理论价值和实践意义^[3]。

我国现行的刑事立案制度并非凭空臆想的产物，而是在纵向历史时序中经过筛选而生成的结果。经历70多年的发展和变革，我国刑事立案制度在制度设计、功能实现和价值选择方面发生了一系列的变化。

中华人民共和国成立初期，鉴于百废待兴的实际状况，我国并没有颁布关于刑事立案的法律。在司法实践中，刑事立案一直被镶嵌在刑事侦查程序之中，并没有独立的地位和阶段。从现有资料来看，我国的刑事立案制度肇始于《辽宁省各市旗县人民法院组织职权、义务及办事细则(草案)》第二章规定的“收发案件”制度^[4]。1950年12月31日，中央人民政府法治工作委员会草拟了《诉讼程序试行通则(草案)》，这是我国首部具有诉讼法性质的规范性法律文件，其将问事、代书和告发程序作为刑事诉讼程序开启的线索^[5]。1957年5月18日，最高人民法院在参考和借鉴苏联刑事诉讼法律制度的基础上，起草了《中华人民共和国刑事诉讼法草案(草稿)》(以下简称《草案(草稿)》)，首次将“提起刑事案件”作为我国刑事诉讼程序开启的独立阶段。需要指出的是，《草案(草稿)》用专章对“提起刑事案件”做了系统的规定，其在法律效果上相当于现行《中华人民共和国刑事诉讼法》中的“刑事立案”，这标志着将刑事立案作为独立的阶段在中央层面获得了认可。

1978年，党的十一届三中全会召开，开启了我国法制建设的新征程。在“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”方针的指导下，全国人民代表大会于1979年7月7日正式通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称1979年《刑事诉讼法》)^[6]。至此，我国的刑事立案法律制度正式确立，涵盖了材料来源、立案机关、报案形式以及立案条件等重要内容。作为新中国第一部刑事诉讼法典，1979年《刑事诉讼法》不仅改变了过去刑事立案实践无法可依的状态，破解了刑事诉讼启动程序名称混乱的实际局面，而且架构起了我国刑事立案法律制度的基本框架，在刑事司法实践中具有规范权力和保障权利之双重功能。同时，1979年《刑事诉讼法》继承此前法律起草过程中取得的有益成果，在结合我国文化传统和语言风格的基础上，将“提起刑事案件”更名为“立案”。这种命名方式考虑到了我国有始有终的文化传统，有助于我国民众对刑事诉讼程序开启之理解。毕竟，“提起刑事案件”是苏联语境下的表述，我国本土式的表述用“刑事立案”更为恰当。不难发现，从最初的“收案”，到借鉴苏联经验后的“提起刑事案件”，再到中国化的“刑事立案”，清晰地反映了我国刑事立案名称的变迁轨迹。“刑事立案”顾名思义即刑事案件的成立，标志着我国刑事诉讼程序的开启。

随着2018年《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的生效，检察机关的职务犯罪立案侦查职能已经大部分转隶至监察机关，进而形成了监察立案与刑事立案二元分立的刑事追诉格局。监察立案不仅具有开启职务违法调查程序之效果，还具有开启职务犯罪调查程序之功能。简言之，监察立案具有行政立案和刑事立案的双重功效^[7]。这意味着以“刑事立案”开启刑事诉讼程序的一元格局被打破，监察立案和刑事立案二元并立之刑事追诉模式已然形成。事实上，大部分职务犯罪案件由监察机关立案调查，仅有少数职务犯罪案件仍由检察机关立案侦查。从刑事立案开启刑事诉讼的单一模式，到监察立案开启职务犯罪追诉程序的产生，再到刑事立案与监察立案的二元并立，体现了国家对职务犯罪追诉程序的理性解读过程。在立案的主体上，新修订的《刑事诉讼法》还将发生在我国领海内刑事案件的立案权赋予了中国海警局。至此，我国刑事立案制度形成了公安机关、国家安全机关、检察机关、监察机关、审判机关、中国海警局、海关缉私部门、军队保卫部门和监狱“九足鼎立”之实际格局。

关于刑事立案制度功能的观点众说纷纭，五套学说体系并立。较早的二功能说^[8]认为，刑事立案具有确认和诉讼双重功能。确认功能主要体现在国家专门机关对《中华人民共和国刑法》所保护的社会关系被侵害的事实是否存在予以确认的过程中。诉讼功能指刑事立案是开启刑事诉讼和构建刑事诉讼法律关系的决定阶段。三功能说^[9]认为刑事立案在刑事实践中具备输入、控权和分流三种功能。输入功能指刑事立案可以将业已发生的刑事案件纳入刑事诉讼程序中，进而通过国家专门机关实现国家刑罚权。控权功能指刑事立案可以防止毫无根据地随意启动侦查或者审判活动，避免影响和妨碍普通公民的正常生活。分流功能指刑事立案可以在刑事诉讼程序启动时根据不同的案件性质作出不同的处理决定，即将行政案件、民事案件和刑事案件分别引入不同的处理程序，从而节省司法资源。四功能说^[10]认为刑事立案主要包括输入、分流、过滤和保护四种功能。过滤功能指刑事立案可以将案件线索中的虚假信息以及不需要国家追诉的情形予以排除，防止非刑事案件无端进入刑事诉讼程序之中，耗费司法资源。保护功能指刑事立案可以保障公民的基本权利，防止国家专门机关在案件性质不明确的情况下，以国家的名义任意地干涉公民权利。五功能说^[11]认为刑事立案具备促使、阻碍、合法性、统计分析和分流五种功能。促使功能指刑事立案有利于揭露和打击犯罪，防止侦查懈怠。阻碍功能指刑事立案程序的设定可以阻止非刑事案件无故进入刑事诉讼程序，扰乱刑事诉讼程序的整体秩序。合法性功能指刑事立案可以为强制性侦查行为和技术侦查行为提供合法依据。统计分析功能指国家专门机关可以通过统计和分析刑事立案的数据来评估工作量和社会治安状况。分流功能指国家专门机关可以通过对受案材料的审查，将不应当立案的案件排除在程序之外，进而提高工作效率和节省司法资源。

在关于刑事立案制度功能的众多学说之中，二功能说的归纳和解释比较原则和抽象，三功能说主要集中在程序分流这一功能领域，四功能说在程序功能的基础上增加了保护功能，但依然不够全面。应当说，五功能说分析得最为详细，其囊括了程序分流、权力控制和数据统计等功能。然而，五功能说中的合法性功能其实是权力控制功能的正常延伸。而阻碍功能和促使功能不过是刑事立案程序案件分流功能的自然体现。毕竟，案件分流的结果之一就是将符合刑事立案条件的案件纳入刑事诉讼程序之中，将不符合刑事立案条件的案件排除在刑事诉讼程序之外。一定意义上讲，刑事立案制度功能的彰显要根植于刑事诉讼法的目的设定。“法律中所存在的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由三种。许多法律规范首先以实用性，以获得最大效益为基础。”^[12]控制社会秩序和保障国家稳定，是一切法律最终的价值目标。与西方刑事诉讼启动制度发挥的作用不一样，我国的刑事立案制度承载着案件分流、权力控制、人权保障和社会管理等多种功能，这些功能一起共同构筑了我国刑事立案制度的正当基础。

虽然发现和惩罚犯罪是刑事诉讼的首要价值，但这绝不意味着国家专门机关可以不择手段和不计代价地追究刑事责任。“刑事诉讼法在为国家有效惩罚犯罪以及提供必要手段和便利的同时，必须充分保障每一个公民的基本人权不被非法侵犯。”^[13]刑事诉讼是国家运用公权力追诉犯罪的过程，倘若权力行使不当，便有可能导致公民的人身权利遭受侵犯。毕竟，周遭的环境可能使任何人成为犯罪嫌疑人或者被告人。因此，刑事立案是保护我们每一个人免受国家专门机关无端侦查和指控的屏障。法律为刑事诉讼所设置的方式方法和程序过程，反映了我们这个社会的性质。在刑事诉讼程序中，刑事立案活动的展开直接关系普通公民的人身自由权、财产权和隐私权等诸多宪法性权利^[14]。强化抑或淡化对被追究者人权的保护，是区分不同治国理念及法治阶段的重要标志。

2012年《刑事诉讼法》首次增加了“尊重和保障人权”的内容，这标志着我国《刑事诉讼法》的价值，开始由惩罚犯罪的单一价值转变为“惩罚犯罪”和“保障人权”并重的双重价值。在人权全球化的背景下，通过《刑事诉讼法》的规定对人权加以保障，不仅契合了全面依法治国的理念，还有利于推进国家治理能力和治理体系的现代化。客观来说，对人基本权利的认可和保护是人类现代文明的标志，保障人权已经成为各国刑事诉讼领域的共识。一定意义上讲，刑事立案阶段的人权保障程度更能表征一个国家刑事诉讼程序在人权保障上的价值取向和实际能力。为了最大限度地发挥刑事诉讼程序的效能和降低负面影响，世界各国崇尚法治的人们都在孜孜以求地寻找并实践着保障人权的社会规则。赫尔曼教授认为：“允许强制性侵犯公民的权利时，关键的一方面是必须对国家权力中的强制权明确地予以划分和限制。”^[15]投射到我国的刑事诉讼语境下，刑事立案制度的设定为控制刑事强制性措施的适用和保障人权提供了本土化的经验支撑。

在法治建设的进程中，随着刑事立案实践经验的不断积累和学术研究的持续深入，我国刑事立案制度的变革逻辑逐渐清晰。总结这些变革逻辑，对未来刑事立案制度的进一步发展和完善，能起到重要的指导和促进作用。

刑事立案在制度惯性的作用下沿着已定的基本框架继续向前发展，制度惯性阻抗着后续改革对先前框架的变动，使得废除和改变刑事立案制度基本框架十分困难^[16]。一方面，刑事立案制度废除较难，即使刑事立案制度在司法实践运行过程中出现问题和瑕疵，后续改革要想推翻该制度重新建立新的制度也将面临巨大的阻力。这种阻力既可能来源于刑事司法体制之内，如公安司法机关中的办案人员及其亲友和领导等，也可能来源于刑事司法体制之外，如党政机关的领导、新闻媒体和社会舆论等。另一方面，刑事立案制度基本框架改革较难，其基本框架一旦确定就倾向于沿着既定的方向和轨迹持续发展，难以停止和改变。也就是说，在刑事诉讼中，制度惯性的天然作用使得刑事立案制度难以发生根本性改革。首先，借由制度安定、利益纠葛和诉讼观念等因子的交叉影响，刑事立案制度基本框架的改革必然存在巨大困难。其次，在没有想好万全之策的情况下贸然废除或者改变刑事立案制度基本框架可能遭遇不利后果，进而陷入旧的问题未解决而新的问题又产生的实践窘境。最后，废除和改变刑事立案制度基本框架必然会影响我国刑事诉讼制度甚至司法体制整体架构的稳定性。毕竟，制度惯性是刑事立案的固有属性，其使得人们在试图推翻刑事立案制度基本框架时不得不做全面的考量，这大大增强了刑事立案制度基本框架的稳定性。

我国刑事立案制度发展是法律实践和理论研究等各方力量协同推进的综合结果。一方面，不同层级的地方公安司法机关在实践摸索的基础上推动刑事立案规则的产生，然后由最高人民法院、最高人民检察院和公安部等吸收地方实践的有益经验，颁布与刑事立案相关的司法解释。其中，部分司法解释规范可能被刑事诉讼法吸收，成为刑事诉讼法典的组成部分。同时，最高公安司法部门也会通过司法解释等规范性法律文件直接作出与刑事立案相关的规定，用来指导地方各级公安司法机关的刑事立案工作。这两种自下而上和自上而下的改革方式在刑事司法实践中共同推动着我国刑事立案制度的改革。另一方面，法学界的研究、介绍、讲授和传播对刑事立案制度的发展和完善也起到十分重要的助推作用。具体来讲，法学界在理论研究的基础上，通过专家建议稿、论文、专著以及课题等形式推动刑事立案制度改革的进程。同时，法学界还培养了大量具有刑事立案知识的理论和实务人才，为刑事立案制度的调适、发展和改革奠定了良好的基础。除此之外，互联网和自媒体时代的到来，使得公众对违法立案和不立案事件的短时间聚焦成为可能。这种短时间内迅速聚焦的能力，使得社会舆论在监督和推动刑事立案制度的改革方面发挥着更加重要的作用。

由于立法层面的原因，刑事立案制度在《刑事诉讼法》上鲜有变化。事实上，立法上抽象的规范已经无法满足国家专门机关对案件进行审查和判断的规范性要求。为了适应刑事立案的司法需求，解决国家专门机关在刑事立案实践中遇到的问题，最高人民法院、最高人民检察院和公安部等国家机关开始从司法解释层面对刑事立案的司法需求进行积极回应，希望在刑事立案司法层面有所突破。具体而言，现存与刑事立案相关的司法解释数量较多，且在刑事立案实践中发挥着重要作用^[17]。其中，联合性的司法解释相对较少，而由最高人民法院、最高人民检察院以及公安部等国家专门机关单独颁布的司法解释较多。一方面，由于刑事诉讼法中的刑事立案制度相对宏观和抽象，在刑事司法实践中的可操作性相对较低，国家专门机关对刑事立案规则始终存在着基本的需求，这是我国刑事立案制度发展的基本原动力。另一方面，由于公诉案件与自诉案件的天然区别以及公安立案、检察立案和法院立案的不同特性，国家专门机关各方对刑事立案的程序、标准和监督的要求存在差异，这种差异所导致的博弈需要由最高公安司法机关通过共同颁布司法解释等方式予以调和，这也是以司法解释为主立法为辅实际格局形成的重要原因。

在我国刑事立案制度发展的过程中，存在一个比较明显的现象就是法律术语和法律条文相对较为模糊和抽象，这导致了刑事立案法律规范在司法实践中的可操作性较低。当国家专门机关需要进一步明确刑事立案立法的时候，它就会通过司法解释或者司法解释文件的方式使得原来抽象模糊的表述进一步明确化和清晰化^[18]。一个典型的例子就是对刑事立案标准的阐释。借由法律解释权的充分行使，在司法实践中已经形成了三个层次的刑事立案标准，即立法层面上的刑事立案标准、司法层面上的刑事立案标准和证据层面上的刑事立案标准。这就使得立法上抽象模糊的刑事立案标准变得相对清晰和具体。另一个典型的例子就是对刑事立案含义的界分。从最初的刑事立案决定说^①到刑事程序说^②再到刑事立案阶段说^③，我国刑事立案的含义已经囊括了决定、程序和阶段三种含义。从总体趋势上看，随着依法治国的全面推进，刑事立案制度法律条文及相关术语将会不断地趋于清晰化和具体化。

① 决定说认为，刑事立案是国家专门机关审查案件材料后的一种处理决定。参见：王希仁.兼论刑事诉讼的立案[J].法学研究，1984(1)：64。

② 程序说认为，刑事立案是国家专门机关对于报案、控告、检举或自首的材料进行审查，以确定是否作为刑事案件刑事审查或者审判的诉讼活动，包括一系列的行为、活动和决定。参见：张大群.试拟刑事立案程序的一种方案[J].政法论坛，1996(2)：33。

③ 阶段说认为，刑事立案不仅是一种诉讼活动，而且是一个与侦查、起诉和审判同等重要的诉讼阶段。参见：赵志建.对刑事立案问题的探讨[J].法学杂志，2002(5)：8。

“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”^[19]我国的刑事立案制度运行至今，既表现出了有益的一面，也显现出了一定的弊端，其在刑事司法实践中还存在着制度上和实践上的问题。具体来讲，作为我国刑事诉讼程序启动的先决条件，刑事立案制度在某种程度上导致了国家专门机关违法适用刑事初查措施，掣肘了刑事侦查程序或者刑事审查程序的开启。同时，较高的刑事立案条件导致了司法实践中无法立案的现象频繁发生。此外，在检察机关职务犯罪侦查职能转隶之后，立案监督将面临进一步软化的风险。

在刑事司法实践中，初查行为的目的已不单单是审查案件是否符合立案标准，而异化成了查明案件的事实真相，其在手段和目的上与刑事侦查行为高度重叠。然而，由于缺乏《刑事诉讼法》的规定与制约，在许多情形中，初查行为已经成为国家专门机关规避法律规范和权力监督的法外场域。毕竟，在立案之后进行刑事侦查，会受到一定的掣肘。因为刑事立案之后的侦查行为会受到检察机关的法律监督和刑事诉讼法的约束。具体而言，公安机关逮捕犯罪嫌疑人需要检察机关的批准，检察机关自侦案件中的逮捕由上一级检察机关的决定。同时，犯罪嫌疑人、被告人还享有《刑事诉讼法》赋予的一系列对抗性的权利。这些权利大多是《宪法》规定的基本权利，国家专门机关必须予以保障，否则需要承担一定的法律责任和后果。如果国家专门机关在刑事立案之前采取与侦查功能相似的刑事初查行为，不仅可以规避检察机关的法律监督，还可以最大限度地削减被调查对象的权利防御体系。《刑事诉讼法》针对刑事侦查的约束机制和保障犯罪嫌疑人、被告人的权利都以立案为前提。然而，由于刑事初查阶段的案件还没有正式进入刑事诉讼程序，犯罪嫌疑人、被告人的身份还没有确定，被调查人并不享有犯罪嫌疑人、被告人所享有的权利。

虽然，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，国家专门机关在刑事初查阶段不能采取限制人身自由以及财产权利的强制性措施。但在“立得住、诉得出、判得下”的实际要求下^[20]，这一规定在刑事司法实践中形同虚设，特别是在一些疑难、重大的案件中。国家专门机关在刑事初查阶段经常采用侦查阶段的强制性措施，搜查或者扣押被调查对象的财产。为了提高案件的破获率，及时突破被调查人的心理防线从而获取关键证据，国家专门机关还存在将侦查阶段前移至刑事初查阶段的情况。在司法实践中，国家专门机关常常在案件证据收集完毕或者完全破获之后，再补充刑事立案决定。例如，在一些贪污贿赂、恐怖、毒品、黑社会等案件中，国家专门机关通常直接对被调查人采取限制或者剥夺人身自由的强制措施。在现行犯的案件中，公安机关经常使用一种或多种强制性措施，如《中华人民共和国人民警察法》中的留置盘问、《中华人民共和国治安处罚法》中的行政拘留、《刑事诉讼法》中的拘传以及其他一些没有规定的变通措施等^[21]。显然，不论国家专门机关的这些行为是否属于刑事司法行为抑或行政执法行为，其对被调查人的人身自由都具有一定强制性。

应当说，作为刑事立案的准备活动，刑事初查只是刑事立案阶段的一个有机组成部分。立足于更加宏观的视野刑事初查不能仅执着于案件事实的查明，而且要更着眼于公民权利的保障，保护公民宪法上的基本权利。其实，《刑事诉讼法》并非未赋予国家专门机关在刑事立案前采取刑事强制措施的楔子。《刑事诉讼法》第一百一十条第3款^①”即提供了明确的法律依据。该条中的“紧急措施”就包含了刑事强制措施。国家专门机关对于不属于自己管辖的案件，在紧急情况下都能采取刑事强制措施，那么对于自己管辖的案件当然更有权力采取紧急措施。然而，国家专门机关只有在紧急情况下才能在刑事初查阶段采取刑事强制措施。遗憾的是，大多数基层国家专门机关在办案实践中以侦破案件为主要目的，而忽略了“紧急”这一必要条件。这无疑违背了《刑事诉讼法》的相关规定和精神，从而造成了刑事初查行为的实践乱象。

① 《刑事诉讼法》第一百一十条第3款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。

“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”^②刑事立案程序的问题和困境不仅体现在自身制度的设计上，还体现在具体的刑事司法实践中。刑事立案实践中的问题制约着刑事立案制度和理论的发展。尽管《刑事诉讼立法》对刑事立案的主体、条件以及标准等作出了规定，但刑事立案在刑事司法实践中仍然存在着许多瑕疵和问题。作为切入我国刑事诉讼程序的端口，刑事立案制度设计的目的之一就是限制国家的公权力。但是，刑事立案的制度设计与具体承担刑事立案职能的国家专门机关工作人员，有时候会存在“貌合神离”的现象。毕竟，实际的程序操作都是一个个活生生的自然人。无论是法官、检察官、监察官抑或警察，都有趋利避害的本能，且深深地根植于我国特定的国情、文化、体制以及舆论环境之中^[22]。因此，法官、检察官、监察官抑或警察在刑事立案活动中所谋求的不仅仅只有国家利益，还有部门和个人等利益。在国家利益、部门利益和个人利益的角逐中，有些国家专门机关工作人员可能会牺牲国家利益或者部门利益。

② 张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。

在刑事司法实践中，国家专门机关存在着“先破后立”“不破不立”、行政案件刑事化以及刑事案件行政化等违法现象。根据最高人民检察院的工作报告显示，公安机关在刑事立案过程中还存在着大量应当立案而不予立案的情形，如图 1所示。为了增加破案率和降低立案数，国家专门机关对受理的案件先侦查后立案的做法仍然存在。“公安机关受理案件之后，如果发现侦破难度较大，则会先对案件进行侦查，如破案后再补充立案程序。”^[23]例如, 在社会上发生较多的盗窃案件，由于大多数盗窃者的手段灵活、隐蔽，同时，受害人能够向公安机关提供的证据材料较少，通常情况下，这类案件的社会关注度相对较小且侦破难度较大。针对这类案件，公安机关在受理案件时如果认为难以破案，就不会向公安机关负责人汇报，案件也不会进入立案审批程序。如果同一盗窃者因为其他案件供述了之前的盗窃行为，公安机关则会将之前的刑事案件予以立案。再如，在电信、网络诈骗案件中，犯罪分子通过虚拟的身份进行诈骗，在刑事立案之后也很难侦破。对于这种案件，公安机关可能在受理之后将案件搁置，等以后破获了再进行立案。

图 1(Fig. 1)

图 1 监察机关监督立案数据 (数据来源于最高人民检察院历年的工作报告。)

此外，公安机关出于追求经济利益或者其他不正当利益的目的，插手民间经济纠纷而违法予以刑事立案以及立案之后随意撤案的现象依然存在。例如，广西警方以诈骗罪逮捕某商人的案件，实际上就是一起警方为了帮助一方当事人追债，越权干涉经济纠纷的案件^[24]。最高人民检察院历年的工作报告显示，从2008年检察机关监督侦查机关撤销案件6 774件起，到2013年检察机关监督侦查机关撤销案件25 211件，再到2018年检察机关监督侦查机关撤销案件18 385件止，侦查机关违法立案在刑事司法实践中一直大量存在，且大体上呈现上升的趋势，如图 2所示。

图 2(Fig. 2)

图 2 监察机关监督侦查机关撤案数据 (数据来源于最高人民检察院历年的工作报告。)

作为我国的法律监督机关，检察机关对刑事诉讼活动特别是刑事立案活动进行法律监督是《刑事诉讼法》确立的基本原则。作为一种动态、主动的监督方式^[25]，刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。无论是针对国家专门机关该立案而不立案的情形，还是针对不该立案而立案的情形，检察机关均可要求国家专门机关作出说明，并据此做出符合法律规定的建议。我国刑事立案监督制度最早由1996年《刑事诉讼法》确立，旨在通过检察机关对公安机关刑事立案活动的监督，解决刑事司法实践中群众告状无门和公安机关应立而不立的问题。虽然经过20多年的不断发展和完善，检察机关的刑事立案监督在程序、体系和规范上日臻完善，并在制约刑事立案和保障人权等方面发挥着重要的作用。但是，检察机关的刑事立案监督，无论是在制度上还在刑事司法实践中，都还存在着一定的问题和瑕疵。

在法律制度上，《刑事诉讼法》^①只赋予了检察机关针对公安机关应当立案而不予立案的情形进行监督的权力。换言之，《刑事诉讼法》并没有赋予检察机关针对公安机关不应立案而立案的监督权限。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》增加了检察机关针对公安机关不应当立案而立案的监督权限，但这属于检察机关自我授权的内容，缺乏《刑事诉讼法》上的依据。这个问题同样存在于检察机关对其内部立案侦查部门的监督之中。同时，不论是《刑事诉讼法》抑或《人民检察院刑事诉讼规则》，都没有规定检察机关针对人民法院刑事立案程序的监督方式。也就是说，我国法院的刑事立案监督在法律层面还处于空白状态。然而，在公法领域，“法无明文授权即禁止”是一项具有普适效用的基本原则。检察机关不能在没有《刑事诉讼法》明确授权的情形下，对人民法院的刑事立案开展监督工作。此外，尽管检察机关和公安机关的自我授权使刑事初查行为成为刑事立案程序的一部分，具有刑事侦查的效果，但是《刑事诉讼法》没有规定检察机关针对刑事初查行为的监督。这无疑使国家专门机关的权力处于无监督的状态，必然会增大权力滥用的风险。

①《刑事诉讼法》第一百一十三条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”

在司法实践中，由于刑事立案阶段的独立性和封闭性，检察机关的法律监督很难在刑事诉讼开启之初切入刑事立案阶段。换言之，检察机关在刑事诉讼中无法对刑事立案的步骤和程序开展同步监督。自2013年以来，检察机关纠正违法立案的纠正率持续下降，如表 1所示。刑事立案监督的案件线索一般来源于控告人的提供或者检察机关在审查逮捕或者审查起诉时候的自我发现。事实上，检察机关缺乏一种有效获取刑事案件立案信息的渠道，这使得其在刑事立案监督上难免处于一种被动的状态。从时间视角来看，检察机关的刑事立案监督是一种事后监督，只能在刑事立案决定或者不予立案决定作出之后介入，无法针对刑事立案的过程进行监督。在监督的时效上，检察机关的法律监督具有一定的滞后性，很难对刑事立案的违法现象启动预先防范机制。在监督的方式上，检察机关的刑事立案监督主要采用的是纸面监督和行政审查的方式，缺乏直接言辞的效果，具有一定的片面性和主观性。在刑事立案监督的执行方面，由于检察意见和纠正违法通知书等缺乏刚性支持，刑事立案监督的意见被采纳率还有待提高，刑事立案监督的执行效果不尽如人意。事实上，检察机关的法律监督尤其是刑事立案监督缺乏刚性的主要原因并非被监督机关的回应义务缺位，而是以“办事”而非“办案”的方式监督立案过于行政化^[26]。毕竟，《刑事诉讼法》已经明确规定了公安机关的回复义务。

表 1(Tab. 1)

表 1 人民检察院监督立案纠正情况统计表 年度 书面提出纠正/件次 已纠正/件次 纠正率/% 2013 31 754 29 359 92.5 2014 24 072 21 236 88.2 2015 17 546 14 509 82.7 2016 17 998 14 650 81.4 2017 17 577 14 343 81.6 数据来源：2013—2017年度《中国法律年鉴》及2013—2017年度《最高人民检察院工作报告》。

表 1 人民检察院监督立案纠正情况统计表

我国刑事立案制度自创建以来，一直具有强大的生命力。尽管学术界呼吁废除刑事立案制度的声音不绝于耳，但是在历经数次刑事诉讼法的修改之后，刑事立案制度依然屹立不倒，不仅未见“衰退之色”，反而愈加“牢固坚挺”。应当说，刑事立案制度契合了我国刑事诉讼立法者的法治理念，能够在某种意义上实现刑事诉讼的目的和功能。同时，我国的刑事立案制度也符合我国刑事司法实践的运行规律，能够让公安机关、检察机关、审判机关在《刑事诉讼法》的制度框架下分工负责、互相配合和互相制约。毕竟，法律由社会物质生活条件决定，能够反映和影响社会。若是刑事立案制度与刑事司法实践格格不入，恐怕我国的刑事司法实务界早就督促立法机关废除刑事立案制度或者在刑事司法实践过程中虚置刑事立案制度了。

当然，这并不是说我国的刑事立案制度并非没有缺陷和瑕疵，也不是说刑事立案制度在理论和实践中不存在问题。相反，我国的刑事立案制度在制度层面和实践层面都还存在一定的问题，不论是作为主体的刑事立案程序还是作为配套制度的权力控制体系，都或多或少存在着一些问题。但是，法律制度在与社会相融合的过程中会出现磨合的情况，从不适应到适应需要经过不断完善和改良。即使是被法学界奉为圭臬的三权分立制度，也没有被西方英美法系所全盘接受。应当说，并不存在一套行诸百世而不悖，放之四海而皆准的绝对真理。刑事立案制度的构建和设计是否科学、合理，是否有效，刑事司法实践是最好的试金石。

新时代中国特色社会主义刑事立案制度的建设必须在改革中形成，在改革中成长，在改革中完善。深化司法体制改革与监察体制改革是全面依法治国的两大抓手，共同助力中国特色社会主义法律体系和法治体系的现代化发展。深化改革是解决中国现实问题的根本途径，是解决当代中国刑事立案问题的重要契机。全面深化改革和全面依法治国是新时代的主题和潮流，刑事立案制度必须契合改革的时机，及时回应刑事司法诉求，优化刑事司法资源配置，切实解决司法供给不足的现实问题。也就是说，刑事立案制度的发展不应当止步不前，而应当站在新的高度及时回应新时代刑事司法实践中人民的需求。毕竟，社会无时无刻不在变动，改革永远在路上。在新时代改革主题的号召下，刑事立案制度也将会在与社会的不断融合与发展过程中进入新的创新和变革时期。