一、引言

就世界范围来看，政府预算模式大致经历了基数增长法(Base and Increase Budgeting)、计划-项目-预算制度(Planning-Programming-Budgeting System)、目标管理(Management by Objectives)、零基预算(Zero-Based Budgeting)和绩效预算(Performance-based Budgeting)五种主要模式的发展演变。如何将预算与绩效有机融合，提升预算支出的效率和效益，是近年来西方主要发达国家预算管理改革的主流方向。1947年，美国第一届胡佛委员会就开始了绩效预算改革探索；20世纪90年代以来，绩效预算深受经济合作与发展组织(OECD)国家青睐，希望在预算管理各个环节引入绩效理念，解决预算资金滥用、效率低下和预算赤字等问题，提升政府公信力和治理效能。经济合作与发展组织将绩效预算界定为：系统地使用绩效信息为预算决策提供信息，或者作为预算分配决策的直接依据，或者为预算规划提供背景信息，或者通过向立法者和公众提供支出目标和实际成效的信息，提高预算过程的透明度和问责力度。经济合作与发展组织针对33个成员国预算管理改革的调查显示：截至2018年底，有27个成员国颁布了强制性的绩效预算框架^[1]。

“绩效”概念是舶来品。2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”；2011年财政部出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中提出：逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。但直至2015年，中央部门预决算报告中才陆续披露重点项目的绩效目标、绩效评价和结果应用等信息。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(下文简称《意见》)的出台标志着我国预算绩效管理改革走上了快车道。基于此，本文探讨的主要问题是：时至今日，我国预算绩效管理改革的进度如何？面临的主要问题是什么？可能的优化路径是什么？

二、分析框架与数据来源

预算绩效管理改革是我国预算管理现代化的重要政策创新。对一项政策进行评估，从政策过程来看，通常可以划分为三种类型的政策评估：一是政策方案评估，也即事前评估，是对政策方案本身的科学性、可行性和预期经济社会效益的评估^[2]；二是政策执行评估，也即事中评估，是对政策执行进度、政策执行中遇到新情况新问题的评估；三是政策效果评估，也即事后评估，是对政策执行带来的效率、效果和影响力的评估^[3-4]。此外，也有学者提出政策评估应该是涵盖政策方案、政策执行和政策效果的全过程综合评估^[5]。

本文将我国预算绩效管理改革的进度评估归类为政策执行评估。那么，应该基于什么视角、从哪些维度对我国预算绩效管理改革进度进行评估？《意见》明确要求：力争用3~5年时间基本建成全方位(涵盖政府、部门和单位以及政策和项目)、全过程(绩效目标、绩效运行、绩效评价和结果应用)、全覆盖(一般公共预算和其他政府预算)的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。基于此，遵循数据资料的可获得性原则，本文主要从预算绩效管理全过程视角，考察中央部门重点项目预算绩效管理(绩效目标设置、绩效监控、绩效评价和结果应用)的整体进度。

本文数据资料来源主要有两个：一是人工收集45个中央部门官方网站公布的部门预决算报告(2015—2020年)文本，从绩效目标设置、绩效监控、绩效评价和结果应用四个维度提取原始数据信息，进行描述性统计和分析；二是通过个人访谈和座谈会等方式，收集预算官员对预算绩效管理改革的认识、态度和观点，以进一步佐证数据统计结果和主要论点。

三、中央部门预算绩效管理改革的整体进度 (一) 预算绩效目标设置

绩效目标设置是预算绩效管理的首要环节，是绩效运行监控、绩效评价和结果应用的重要依据。中央部门预算绩效目标设置状况可以从两个维度进行考察：一是绩效目标设置覆盖面。截至2020年底，在64个中央部门中，有45个部门在预决算报告中披露了重点项目绩效目标信息(见图 1)；尤其是在《意见》发布之后，在预决算报告中首次公开重点项目绩效目标的中央部门数量大幅增加，但仍有19个中央部门没有披露重点项目绩效目标。

而就数以万计的预算项目来看，截至2020年底，45个中央部门预决算报告中仅披露了109个重点项目的绩效目标；其中，跨年度项目94个(见表 1)。进一步分析可知，披露绩效目标的重点项目预算支出占当年度预算支出总额的比例较小，且呈下降趋势。这就表明，从项目预算绩效管理角度看，绩效目标设置远未实现《意见》中全覆盖的政策要求。

二是绩效指标结构。如果说覆盖面反映了绩效目标设置的广度，那么绩效指标结构则反映了绩效目标设置的科学化程度。2017—2020年45个中央部门预算绩效目标设置中绩效指标结构的变化，如表 2所示，呈现出两个显著特征：一是定量指标大幅增加，这说明预算绩效目标的可测量性越来越高；二是效益指标和满意度指标大幅增加，这说明中央部门对结果导向的预算绩效管理越来越重视。

(二) 绩效运行监控

绩效运行监控是财政部门或预算执行单位以绩效目标为标尺，对预算执行过程进行动态追踪，及时纠正绩效目标偏差的行为。应当说预算执行监控在中国预算监督管理实践中一直都存在，但其侧重点主要是支出的合规性而不是绩效。对预算绩效管理而言，支出的合规性是底线要求，有效性才是更高目标。为此，自2016年起，财政部选择部分中央部门开展项目支出绩效运行监控试点，试点单位包括教育部、国土资源部和银保监会等15个部门；2017年起，绩效运行监控拓展至所有中央部门和直属单位。随着绩效运行监控范围的扩大，财政部《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》(财预〔2018〕167号)明确要求：按照“谁支出、谁负责”原则，财政部对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，发现问题要分析原因并及时纠正。这意味着财政部提高了对中央部门预算监控的要求，将原来单一的预算执行进度监控升级为对预算执行进度和绩效目标运行情况“双监控”。

除了构建“双监控”机制，财政部还积极培育多元化监督力量。《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》(财预〔2018〕167号)要求：一是财政部门重点对资金使用绩效自评结果的真实性和准确性进行复核，必要时开展绩效再评价。财政部驻各地财政监察专员办事处发挥就地就近优势，加强对本地区中央专项转移支付绩效目标和绩效自评结果的审核。二是审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督。绩效审计作为预算绩效管理的重要组成部分，可以从独立于预算部门和财政部门的角度来监督与审核资金使用的绩效状况，财政资金使用效益也是我国审计监督的重要目标之一^[6]。三是引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，搭建专家学者和公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受社会监督。

为更好地贯彻落实《意见》，2019年7月财政部专门针对预算绩效运行监控工作出台了规范性文件——《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(财预〔2019〕136号)，对预算绩效运行监控的职责分工、监控范围、监控方式和流程以及结果应用等做出更加明确的规定，为推进预算绩效管理改革提供了强有力的制度支撑。

(三) 绩效评价

绩效评价是预算绩效管理的重要环节。绩效评价结果是预算资金分配的重要依据；绩效评价结果公开是公众预算参与的前提，也是对官员进行问责的重要依据。中央部门预算绩效评价的实施状况可以从两个维度进行考察：

一是绩效评价覆盖面。总体上看，绩效评价涉及的项目数量、资金总额和试点单位总体上呈增加趋势，如表 3所示。2015年之前，中央部门预算绩效评价结果信息并未在决算报告中披露。全国人民代表大会财政经济委员会在关于2014年中央决算审查结果的报告中要求“2015年中央部门决算应当增加重要项目绩效评价结果”。此后，中央部门预决算报告中开始陆续公布绩效评价结果信息。截至2020年底，在预决算报告中公布绩效评价结果信息的中央部门共有56个，但仍有8个部门没有公布。中央部门预决算报告中公布评价结果的项目数从2015年的5个提高到2019年的193个，但公布绩效评价结果的项目占开展绩效评价项目总数的比例较低(除2015年，都低于1%)，这表明绩效评价结果信息的公开度仍比较低。

二是绩效评价结果有效性。如果说绩效评价覆盖面反映了绩效评价的广度，那么评价结果有效性则反映了评价的质量。绩效评价结果有效性也即绩效评价的区分度，是指绩效评价结果能有效区分“高”绩效和“低”绩效的程度。评价结果有效性的常见指标是评价结果的集中趋势。一般来说，科学的评价结果会呈正态分布。如果评价结果集中分布在较高或较低的区间，则说明评价结果有效性不高。由表 4可知，绩效自评结果为“优”的项目占比85%以上，99%以上项目绩效自评为“良”，不同项目之间的绩效得分和等级无显著差异。

(四) 绩效评价结果应用

政府绩效评估产生了大量绩效信息，如果得不到充分使用，绩效评估效果将大打折扣^[7]。应用预算绩效评价结果是推行政府绩效管理的关键，它既是开展预算绩效评价活动的落脚点和归宿，也是全面实施预算绩效管理的起点和基本依据^[8]。2011年，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)对预算支出绩效评价结果应用作出了明确规定：一是将绩效评价结果及时反馈给预算执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度、降低支出成本、增强支出责任；二是将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置；三是将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据。在此基础上，《意见》进一步强化了预算绩效评价结果应用的三个机制，即绩效终身责任追究制、绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制、绩效结果作为干部考核和选拔的参考机制。不难看出，预算绩效评价结果应用的力度明显增强。

然而实践中预算绩效评价结果的应用并不理想，主要体现在：一是用于绩效督察，即财政部门要求预算单位在绩效自评报告中呈现绩效结果信息。“绩效评价结果主要在绩效自评上报中使用，对来年预算资金分配和奖惩问责等没有发挥到最佳作用。”(访谈资料编号20211011GC03)。二是象征性地用于预算编制。“我认为部门绩效评价结果最重要应该应用到预算编制中，但在预算编制中发挥作用很小。虽然编预算时有要求上报绩效结果、绩效目标，但一般审核不严，严格的是在当年预算编制方案不超控制数。无论是财政部门‘砍预算’时还是部门单位编制资金安排时，考虑最多的还是政策重要性和领导重视。”(访谈资料编号20211013GC06)因此，切实强化预算绩效评价结果的应用，是深化预算绩效管理改革的重要动力和有效抓手。

四、当前中央部门预算绩效管理改革中的主要问题及原因

毫无疑问，一方面中央部门预算绩效管理改革在绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价和结果应用等方面取得了明显进展；但另一方面仍存在诸多亟待解决的突出问题，主要集中在四个方面：

(一) 偏重过程导向

绩效预算主要包括五类绩效指标：投入指标、产出指标、效率指标、有效性指标、成果指标^[9]。投入、产出和效率等过程导向的指标更清晰、易量化、更可控；相比之下，除了官员们的努力，有效性、成果等结果导向的指标更多受制于外部因素。因此，传统绩效预算在进行目标设置时更关注投入指标、产出指标以及效率指标，却忽略了成果指标^[10]。但官员将注意力集中于投入、产出、效率指标可能会引发目标置换的问题，即他们将注意力更多地放在规则和程序的依从性和活动水平上，而不是放在实际的效果上^[11]。有鉴于此，在预算目标设置中提供更多结果导向的指标有利于增强政府及官员的责任感。从中央部门预算绩效指标体系的结构来看，绩效目标设置侧重于产出指标，效益和满意度指标占比较小，仍明显偏好过程导向而非结果导向。这其中的深层原因是我国预算绩效管理根植于特殊的政治制度和行政体制，具有典型“内部控制”和“行政主导”的特点，且总体呈现“财政部门牵头”“自下而上”的发展路径^[12]。由于中国与西方所处的发展阶段、面临问题以及所处环境上的差异，中国无法也不应该从整体上借鉴绩效预算，而应先建立“控制取向”的部门预算和国库管理体制后再推行绩效预算^[13]。

(二) 绩效目标设置不合理

当前中央部门预算绩效管理改革的一个突出问题是绩效目标设置不合理，主要体现在三个方面：一是预算绩效目标关联度不高，部门规划多是未来工作的空洞描述，由此直接导致预算绩效目标与部门规划之间缺乏直接联系；二是预算绩效目标可测量性不高，质量、效益和公众满意度等结果导向目标偏少；三是预算绩效目标设置沟通不足，尤其是财政部门对预算单位的沟通、指导亟待加强。

进一步来看，导致绩效目标关联度不高的主要原因在于有些预算单位的“绩效理念”不强，从“先要钱再谋事”向“先谋事再安排钱”的观念转变不到位，项目规划设计没有做细做实；绩效目标可测量性不高的部分原因是绩效目标设置比较专业，效率目标和效益目标的区别有时并不清晰，财政部门本身的理解有时也不够准确，提供的专业性指导不足；绩效目标设置沟通不足与一些预算单位将预算绩效管理单纯理解为财务工作有很大关系，真正用钱的业务人员不负责申报绩效目标、申报绩效目标的财务人员不了解项目的现象比较常见。这些问题叠加影响了绩效目标设置的质量。

(三) 绩效信息透明度不高

预算绩效信息公开透明是预算监督管理的基础^[14]。预算绩效信息公开是公众参与预算监督的前提和基础，绩效信息透明度不高必然导致预算过程缺乏公众参与。总体来看，中央部门预算绩效信息公开存在的问题主要体现在三个方面：一是全面性不够，往往只公开预决算草案信息，细化到“项”的绩效信息非常有限；二是往往呈现当年度的绩效信息，缺乏纵向比较，无法呈现绩效改进情况；三是互动性不足，依申请公开的渠道不畅通。这些既影响了绩效监控的深度和广度，又影响了社会公众和其他主体对预算绩效管理改革的积极参与和有效监督。

预算绩效信息透明度不高的主要原因有两个：一是绩效信息公开法律不健全。与发达国家相比，中国的法规具有“模糊文化”的特征，更多是目标、方向或意图的宣示，缺乏具体措施和有效的政策工具^[15]。《中华人民共和国政府信息公开条例》(2019)虽规定了政府信息公开应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，但各部门对预算绩效信息公开范围的理解有较大差异。政府倾向于选择自认为项目管理水平较高、预算执行情况较好、产出效益较为明显的项目进行绩效评价；在信息披露环节，倾向于选择评价结果较好的项目予以公开^[16]。二是官员队伍承载力也是一个重要影响因素。通常情况下，官员们经常对绩效信息公开和公民参与持一种消极的、怀疑态度，奉行精英主义的哲学，不信任一般公民的参与能力、智慧和知识，从而不愿意也不重视宣扬公众参与方面的知识^[17]。中国绩效信息公开和参与式预算不是以公民赋权为中心，而是由政府主导推动。绩效信息公开和参与式预算因政府的慎重而备受限制^[18]。

(四) 绩效评价结果有效性偏低

理论上说，绩效评价结果应该呈正态分布，以有效区分出组织绩效的高低。由表 4不难看出，在已公布的中央部门重点项目绩效自评结果中，自评等级为“良”的项目占比超过99%，自评等级为“中”“差”的项目极少，几乎可以忽略不计，不同项目绩效自评的得分和等级之间没有显著差异。可见，中央部门项目预算绩效评价结果的区分度很小、有效性较低，这很容易导致绩效评价结果的失效，难以发挥绩效评价结果对预算分配的引导和约束作用。

预算绩效评价结果缺乏区分度的主要原因有：首先，“好人主义”管理哲学。组织绩效评价中常见的一类错误是瓶颈标准过松或中庸之道的滥用，有些评价者不愿做负面考核，认为这会影响评价对象的工作积极性。在这种管理哲学指导下，组织管理者所作出的绩效评价必然含糊不清、缺乏区分度，无法对组织成员的绩效改进形成正面、有效的引导。其次，政治色彩弱化绩效评价结果的有效性。政府绩效管理具有强烈的政治意涵，政治主导着政府绩效行为的方向、绩效评估的方式和绩效结果的运用^[19]。中国绩效管理中的行政主导特别表现为“一把手”主导或者说推进机制的人治色彩比较浓^[20]。

五、中央部门预算绩效管理改革的优化路径

基于对当前中央部门预算绩效管理改革中存在问题的考察与分析，进一步优化中央部门预算绩效管理改革的可能路径主要有以下四个方面：

(一) 强化结果导向

一是加强绩效文化培育。绩效文化本质上是强调经济社会效益、服务质量与服务对象满意的一系列观念和制度体系。以绩效为导向的文化能够推动绩效管理的有效运作，也能为组织创造巨大的凝聚力、驱动力和创造力^[21]。如果没有浓郁的绩效文化氛围，即使预算绩效管理制度建立起来了，正式制度的效能也会被绩效文化的缺失所抵冲；而绩效文化绝非一朝一夕可以培育起来。事实上，如果从2011年财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》算起，中国预算绩效管理的实践探索已走过11个年头，绩效文化已逐渐养成。当前应严格绩效目标的申报、审核、监控以及绩效评价和问责，强化“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。

二是更加注重结果导向。结果导向的预算绩效管理的直接体现是增加效益、质量和满意度指标在绩效指标体系结构中的比例。财政部制定的通用绩效目标申报表中，专门要求分类设置产出、效益和满意度指标；当前的关键是如何帮助预算单位设置科学合理的绩效指标，财政部门应提供进一步的技术指导。财政部门应进一步科学区分预算支出项目的不同类型，以突出结果导向、兼顾过程导向为原则，完善预算支出的绩效指标库，合理提升效益指标和满意度指标的比例。

(二) 优化绩效目标设置

一是统筹绩效目标设置，实质是推进预算与绩效一体化，这是全面实施预算绩效管理的主要突破口：将绩效目标审核关口前移，从早期“先有预算再审目标”改为预算与绩效目标同步审核、同步审批，把绩效目标作为项目入库及编制预算的前置条件；逐步将绩效目标随预算提供人大代表参阅、提交人大会议审议，发挥人大的监督作用；推动绩效目标随资金同步下达。

二是提升年度绩效目标与中长期目标和部门职能行使的内在一致性和关联度：①财政资金项目要分级处理。财政部门要重点指导中央本级预算部门制定政策、主责主业层面的绩效目标，确保一级项目与国家重大决策部署、部门中长期规划一致；中央部门再据此分配资金、细化二级明细项目。②加强任务清单与绩效目标的衔接。对实行“大专项+任务清单”管理模式的资金，预算单位根据任务清单制定绩效目标，确保绩效目标与项目一致。③中央部门要根据可利用预算资源确定整体支出绩效目标，统筹考虑预算资金和部门主责主业、重大项目、中长期规划的关系。

三是财政部门在绩效目标审核中，大力引导预算单位设置清晰、可测量的绩效目标。这是千真万确的，即如果你不能评估某项活动，你就无法管理它；也许更为正确的是，你评估什么你就得到什么^[22]。而对于那些客观上无法量化的绩效目标，必须在预算编制中予以说明。当前阶段，财政部门可考虑统一部署符合资质的第三方机构为预算单位的绩效目标编制提供技术支持。

(三) 提高绩效信息透明度

作为财政信息的重要组成部分，预算绩效信息公开能够在客观条件上保障监督主体对预算活动的知情权^[23]。预算绩效信息不仅应对内向财政、审计、人大等专门监督机关公开并接受其监督，而且应对外向社会公开，接受新闻舆论、社会公众和专家学者的监督，从而产生强大的外部压力，督促预算单位按照预算绩效管理的要求，切实提高预算资金的效率和效益。

为此，一方面应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(2019)中“以公开为常态、不公开为例外”的原则性要求，细化预算绩效信息公开的实施细则，对预算绩效信息公开的主体、内容、程序、时间和责任等作出详细规定。预算单位应及时、全面地公开预算绩效信息，对于那些涉密、不宜公开的绩效信息应作出说明。另一方面要细化预算绩效信息公开内容，不仅要公开预算单位整体绩效信息，而且要细化到公开预算项目的绩效信息；不仅要公开重点项目绩效信息，还要逐步公开所有项目的绩效信息；以“简单、清晰、易懂”为原则，对预算单位公开预算绩效信息的格式、标准和程序作出统一规定，提高预算绩效信息公开的质量，进而为专家学者、新闻媒体和社会公众参与和监督预算绩效管理创造条件。

(四) 强化绩效评价结果与预算分配的挂钩机制

一是提升绩效评价结果有效性。当前只有很少一部分重点项目纳入中央部门预决算报告中予以公布，大多数项目仍是部门自主开展绩效评价，且评价结果不公开；但如果由各个部门自主开展所有项目的绩效评价，人力、时间等条件也不允许。因此，可考虑引入更多符合资质的第三方机构，对所有重点项目开展绩效评价并纳入预决算报告中予以公布；然后再考虑如何严格部门自主开展一般项目绩效评价的程序和等级区分、并向社会公开，切实拉开绩效评价结果的差距，提升绩效评价结果的有效性。

二是切实将绩效评价结果作为预算编制的重要依据。首先，在年度绩效评价结束后，部门应在“零基预算”基础上，筛选出绩效评价结果好、项目实施效果优的项目，总结其成功经验，并在下一年度预算编制中重点保障此类项目的预算安排。其次，部门应挑选出绩效评价结果等级较低的项目，分析其绩效不高的原因，切实采取反馈整改措施，避免重复出现绩效不高问题；同时在预算编制中重新测算预算资金，原则上不增量安排。最后，对于绩效评价结果差的项目，部门应在预算编制中削减此类项目的资金安排，同时要抓紧建立健全绩效评价结果较低项目的调整、退出和问责机制。