一、问题的提出

实施环境保护、加快生态文明体系建设是党和政府以及社会民众普遍关注的重要议题。党和国家一直重视生态文明与经济发展失衡的建设问题，决心改变环境治理虚化的状态，近年来在解决突出环境问题、化解重点领域的环境风险和完善基本环保服务体系等工作中已取得突出成效。但环境问题引发的各种问题依然层出不穷，已有环境政策难以满足国家环境治理现代化需求。为此，中央政府从战略地位、政策制定和机制建设等方面进一步加强环境的治理力度，日趋严格的环保工作使地方政府面临的环保压力日益增加。地方政府如何有效应对环保任务，不仅是社会治理亟须回答的问题，也是学术界备受关注的重要议题。

地方政府作为地区治理的关键主体，在环境治理现代化的推进中发挥着重要作用，环境治理的提质增效需要地方政府采取实际的治理行动。关于地方政府在环境治理中行为策略的研究，总体可以分为两个方面：一是环保政策的被动执行。在中央环境任务向下委托的过程中，常常伴随政治、经济上的激励和惩罚^[1]，地方政府出于避责心理，选择“稳定”方式^[2]，严格执行中央政府的环保政策，将利益损失降到最小。二是对环保治理行为的自主选择。学者们认为地方政府会基于经济理性对环保政策进行策略执行。由于官员自我利益的驱使^[3]，再加上财政收益最大化^[4]的刺激，作为“发展型地方主义”^[5]的地方政府会选择“共谋” ^[6]的方式进行环境治理。与此同时，学者们也发现地方政府这种“韧性”^[7]的治理策略会带来环境政策执行偏差问题，从而影响环境治理效能。

现有研究多从个体行为视角对地方政府政策执行进行分析，较好地阐释了地方政府环境治理的自利性动机。然而，实际的环境治理中，作为中央权威的代理人和忠实服从者，地方政府受到多重约束与监督, 必须严守组织的合法性原则，自下而上“讨价还价”的空间被极大压缩。在此背景下，地方政府是如何对上级的环保任务作出合法性回应的？进一步说，中央政府对地方政府形成了怎样的约束力？地方政府面对不断强化的环保压力以何种任务执行方式回应和完成上级政府环保任务？当前关于高强度环保权威下地方政府合法化回应行为的研究尚且不足。基于此，本文借用控制权理论，在对F市秸秆焚烧专项工作调研的基础上，试图对其进行理论解释和案例分析，回答上述问题。

二、文献回顾与理论基础 (一) 文献回顾

地方政府在承担中央政策任务执行职责的同时，也是区域发展的关键主体，从理论上来说，地方政府是兼具上级任务代理的公共性和地区发展的自利性双重属性的角色。一方面，严格执行上级政府指令，完成委托的任务目标是地方政府的主要职责和价值目标^[8]；另一方面，地方发展构成地方政府的治理动机，包括政府部门、官员个人以及地方社会和公众等多方的发展诉求成为地方生存发展的重要前提。而现有研究发现，地方政府更多的是基于地方利益采取环境治理行动，扮演着“理性经济行为者”^[9]角色。具体来看，地方政府这种自利性驱动治理行为体现在以下几方面：一是央地政府间的上下级利益博弈。环境治理中，中央政府建立“环境约束型指标”^[10]，以行政发包^[11]、政治激励^[12]等手段向地方政府不断施压，作为代理方的地方政府凭借其信息优势与中央政府讨价还价^[13]，争取谈判空间^[14]，使地方政府有机会通过“一刀切”等变通执行策略^[15]消解环保压力，却导致了环境问题久治难绝。二是横向地方政府间的标尺竞争刺激^[16]。面对环境治理中的晋升锦标赛^[17]和排名激励，地方政府官员为取得出色政绩，会更加考虑环境指标，但地方过度竞争会造成负和博弈^[18]，严重影响环境治理效果。三是社会公众压力下的环境治理选择。公众舆论直接影响地方政府政治声望，基于此，地方政府根据公众在环境运动中的不同诉求采取不同的应对策略。若民众的环境意识强烈，地方政府则往往采取较为强势的策略^[19]处理环境事件；而一旦民众和社会认为其生产生活利益与环境治理相矛盾时，基于社会考量^[20]，地方政府倾向于选择与社会共谋，来应对上级环保检查压力，致使环境治理效果不尽如人意。

可以看出，当前研究学者都认同地方政府在环保政策任务完成的公共性。但是，一方面大多研究认为这种任务执行职能与地区发展动机相抵制，并普遍认为地方政府的环境治理行为选择是基于内在利益的综合权衡，虽然揭示了地方政府内在性动机的行为逻辑，但对明面上任务回应的治理行为缺乏系统梳理。另一方面，现有研究对地方政府环境治理行为多从制度主义、理性行为主义视角入手，缺乏对地方政府环境治理的全过程观察。基于此，本文从过程研究路径出发，以控制权理论为基础，试图构建一个理解环境治理中高压态势下的地方政府治理回应行为的分析框架，理顺地方政府环境治理的回应逻辑。

(二) 理论基础：控制权与地方政府环境治理回应

剩余控制权最早由Grossman等^[21]提出，是一种所有者占有和控制契约规定之外的资产使用权。在对我国政府权威研究中，周雪光等^[22]学者将这种剩余控制权分为目标设定权、检查验收权以及激励分配权。聚焦环境治理领域，中央政府正是基于这一控制权管理地方政府环境治理行动的。中央政府基于正式地位的权威将环保任务委托给地方政府，并依托自上而下的科层制为下属设定环保目标，对地方政府执行过程进行严格检查，同时以指标考核等手段激励地方政府提升环境治理效能。可见，中央政府作为环境治理的控制方，始终保留着剩余控制权，对地方政府实行全覆盖式的领导与管理，从目标设定、监督约束、外部激励、结果考核四个方面形塑地方政府环境治理的回应逻辑。

在目标设定上，中央环保政策从宏观地位和微观指标设计两个层面促使地方环保治理迅速响应。一方面，显著提高环境治理目标的政治站位。作为目标制定的最终权威，中央政府在国家治理体系中不断强调环境治理的政治地位，自从党的十八大将生态环境治理纳入“五位一体”战略布局以来，环境目标的政治属性日益明显^[23]。另一方面，不断细化、量化环境指标体系，以约束性指标制度提高地方政府的环境政策执行力度^[24]。政治动员不仅能够快速将上级环保信号传递到各领域、各部门^[25]，形成地方环保氛围，而且这种回应方式能够快速、直观地体现地方政府政策执行的决心，向上传达忠诚服从的态度，从而成为地方政府环境治理的首要逻辑选择。

在监督约束上，中央政府依附于科层体制的层层传导的体制动力，以严密的监督体系为根本，行政问责为逻辑起点，推动地方政府环境治理责任传导下沉。为有效解决地方政府环保治理中长期难解决、未解决和解决效果差的问题，中央政府建立严密的立体化监督体系，将常规监督与中央环保督察相结合^[26]，压实环保主体的责任。此外，以环保问题和环保任务为导向，监督对象更聚焦、目标更明确、力度更大、问责更严，严厉督促地方政府对环保责任的落实，并辅之以约谈、问责，甚至刑拘等举措进行严厉处罚^[27]。面对如此具备威慑力的监督技术手段，地方政府全面投入环境治理这一政治任务之中，将环保任务层层加码^[28]，以科层传导实现环保责任的向下压实，通过责任分散与下沉压实的应对策略进行回应。

在考核激励上，中央政府从考核指标设计和权重分配两方面强化对地方政府环境治理的考评力度，刺激地方政府在资源配置上重点聚焦环境治理领域。中央政府将激励作为显性干预的有效手段^[29]，通过不断量化和细化环境考核指标并提高环境指标考核权重，使得地方政府对辖区的环境污染问题不敢有任何懈怠^[30]。面对环境指标带来的政绩考评压力，地方政府采取资源集约投入与配套的应对策略，将政治和物质两类资源集中注入环境治理领域。以领导小组为载体，将政治资源聚集到治理过程中，实现政治资源的高度集中；同时强化环境领域物质资源的整合投入，精准匹配物质资源，为环境问题的解决提供充足的资源保障。

在结果反馈上，中央政府依托于上下对口、左右对齐的职责同构模式^[31]，形成一套纵向的权威控制体系，促使地方政府对环境治理结果验收过程中采取策略性反馈手段，如图 1所示。在上下对口的机构设置中，地方政府接受自上而下的领导，与上级政府在行动与结果上保持高度一致。这种对成果“要满意”的要求和目标任务与行为产出的高度统一对地方政府的环境治理形成上报压力。面对这种服从与上报的压力，地方政府不得不保证环保任务执行得圆满，在此前提下，策略性的结果反馈成为地方政府环境治理回应的逻辑选择。信息是影响中央政府与地方政府沟通的核心变量，作为信息优势方的地方政府通过对信息的筛选、操纵进行策略性反馈^[32]，向上呈递让人满意的治理效果，以保证上级政府预期环保目标的实现。

可见，地方政府的环境治理回应行为是基于上级政府的环保任务要求作出的。在环境治理中，中央政府与地方政府层面形成“控制-回应”关系。具体而言，作为环境治理的委托方将环保任务委托给地方政府，同时为了保证地方政府能够上交令人满意的环保成果，中央政府从目标导向、监督约束、外部激励以及结果考核四个层面对环境治理的前期筹备、任务执行和结果确认三阶段进行全程控制，形成强大的环保压力。面对上级政府严格控制，地方政府必须作出积极回应，从政治动员、任务传导、资源聚焦以及策略反馈四个环节迅速开展环境治理工作，通过快速响应、责任压实、集约投入以及信息上报等环境治理行为策略，保证上级委托的环保任务能够顺利完成。

三、研究方法与案例选择 (一) 研究方法

本文主要采用个案研究的方法，以F市秸秆禁烧工作全过程为案例研究对象对地方政府环境治理回应行为进行研究。主要基于两点原因：一是F市作为国家重要粮食生产基地，是农业大市，每到夏收、秋收时期秸秆焚烧问题层出不穷，大气污染问题一直受到上级政府的关注。二是秸秆焚烧一直以来都被看成大气污染的主要因素，是环境污染防治任务的重要内容，通过对地方秸秆焚烧专项治理的研究可以厘清地方政府在环境治理中的行为。

在数据收集方面，主要通过两个途径获取：一是公开渠道，如中央政府以及F市政府环境治理有关的政府文件、中国环境网等网站相关报道和中国知网上针对环境的相关学术论文等。二是访谈资料。笔者及所在团队深入F市，访谈了秸秆禁烧的关键当事人：首先是对当地政府官员的访谈，了解F市在秸秆禁烧环保行动中的行为举措；其次是以对社会民众访谈作为补充，侧面观察当地政府在秸秆禁烧工作中的行为。

(二) 案例背景：F市秸秆禁烧专项治理任务的多重压力

素有“百亿粮仓”之称的F市长期面临着秸秆处理的问题。据统计，F市每年秸秆产量300多万吨，近一半秸秆以焚烧方式处理，使F市每到夏收和秋收时节雾霾天气严重，环境预警频亮红灯。2018年，党中央提出“打好污染防治攻坚战”，对下级政府大气污染防治工作提出要求。在深入调查中，我们发现面对自上而下的环保任务，秸秆禁烧治理作为F市环境治理工作的痛点，成为F市政府每年环境治理的典型任务，尤其在2020年污染防治攻坚战的收官之年，F市环保工作更是面临高层政府的重重环保压力，主要体现在四个方面：

一是环保目标制定层面，环境指标精细化，完成难度升级。2018年，中央层面出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》对环境约束性指标进行分类细化，并将A省划为重点区域范围。随后A省相继出台《A省大气污染防条例》《A省打赢蓝天保卫战三年行动计划实施方案》，并将中央规定的15%的二氧化硫、氮氧化物排放总量的考核标准提高到16%。同时，出台“五控”(控煤、控气、控车、控尘、控烧)措施推进蓝天保卫战，加紧秸秆治理的“控烧”工作，并在《A省秸秆禁烧工作方案中》规定“每百万亩^①农作物播种面积内秸秆焚烧不得超过两个火点”。层层升级的环境治理指标，导致秸秆焚烧问题严重的F市承担更大压力。

①   1亩≈666.67平方米。

二是监督约束层面，环保督察体系日趋完善，问责力度显著增强。2016 —2017年，中央环保督察共派出四批中央环保督察巡视组，实现31省份、自治区、直辖市(不含港澳台地区)全覆盖，问责人数超过1.7万。紧接着，2019年全面启动新一轮环保督察，在环境保护“党政同责” “一岗双责”原则不变的基础上，聚焦污染防治攻坚战，督察力度显著增强。与此同时，A省对应成立生态专项督察组，建立生态环保专项监督长制度，设立“三长一员”(“三长”即片长、组长、邻长；“一员”即网格员)，形成网格化督导体系。针对秸秆禁烧工作实行分片督导，并利用全年全时段的卫星监测对市级政府秸秆禁烧工作形成高密度的监督网。对禁烧工作不力的，给予通报批评，并约谈政府负责人，强化行政问责力度。如此一来，中央和A省政府的生态环保监督使F市政府承担着更大的环保责任，不得不抓紧落实上级委托的环保任务，避免惩罚问责。

三是外部激励层面，环境指标“一票否决”，负向考评明显。A省不断加大“生态环境”这一维度的考核力度，以一类市为例，不仅将环境考核分数由过去的13分提高到23.5分，还赋予其一票否决的权力。在原有指标基础上加入“优良天数比例”“秸秆禁烧”等三级指标。出台《A省秸秆禁烧工作方案》，将秸秆禁烧工作列入各市政府目标管理重要绩效考核内容，并作为省直其他有关部门对相应地区评优评先工作的标准，进一步提高秸秆禁烧工作的考核力度。此外，强化负向激励力度，对秸秆禁烧工作不力的地市作出惩罚，如取消有关荣誉称号。这样一来，秸秆禁烧成为影响市级政府年终考核的关键性指标，对F市年终绩效考评的影响显著增强，迫使F市政府将秸秆禁烧工作作为中心任务，集中资源落实推进。

四是结果考核层面，上报检查程序严格，结果、政绩关联紧密。A省分一季度、上半年、前三季度和全年四个报告期对各地市的环保治理情况进行考核，以各市自查为基点，要求市级政府向上呈交一份工作总结作为检查依据，最终以各市各考核阶段上报的标准化报表的关键指标，如会议召开频次、督查次数等的相关数据进行最终的绩效排名。同时加大考核结果的负向约束，对年度目标管理绩效考核结果排名后三位的市政府进行约谈，强化了地方政府在成果验收阶段的问责风险。此外，强调将考核结果纳入领导干部的综合考核范畴，与官员晋升挂钩。在这种结果验收的压力下，F市优先选择能够显示地方治理成果、上级政府重点关注指标的数据信息，最终保证F市环境治理任务的顺利实现。

四、地方政府回应中央环保高压的行为逻辑

在环保任务下行委托过程中，目标导向、监督约束、外部激励以及结果考核不仅是上级政府实施环保控制的重要手段，而且决定了地方政府以何种方式回应上级环保任务。地方政府深刻感受到上级环保任务高压后，从初期动员、中期完成以及结果确认三个阶段积极推进环境治理工作，通过环保任务执行的政治动员、任务传导、资源聚焦以及策略反馈四个环节向中央政府做出合法性展现。如图 2所示，通过环境治理的行为回应，不仅向中央政府释放了地方政府积极作为的政治信号，而且保证了上级政府环保治理目标的达成。

(一) 目标控制下的政治动员：环境话语的快速响应

中央政府精细量化的环境指标体系，使地方政府面临高度的任务执行压力的同时，也进一步压缩地方政府的自主空间。面对目标设定带来的压力，地方政府不得不快速回应上级政府的环保任务，而政治动员作为环境治理的启动方式，成为地方政府环境治理积极响应的首要逻辑选择。具体而言，F市通过会议召开和文件传达向下级部门、社会和民众传达中央政府重视环保的政治信号，在政府内外部建立共同的环保意识理念，明确各主体的角色定位，形成政府内部上下、政府与社会的环保治理认同格局。

一是召开会议，建构政府内部环保理念共识。会议是中国政府内部主要的工作形式之一，不仅成为政府向下传递共识和压力的有效载体，也成为地方政府向上级显示任务执行的信号，通过不断加大会议密度和提高会议规模来展现地方政府对下派任务的高度重视，并作为地方政绩以赢得上级赏识。据不完全统计，2020年4月到6月短短两个月内，F市政府和相关部门就针对秸秆禁烧专项工作召开动员会议20多次，主要可以分为两类：一类是对上级文件和政策精神的学习会。目的在于向本级各职能部门和下级政府传达中央环保政策精神，彰显F市当前秸秆禁烧工作的重要性，引起下级职能部门和政府官员的足够重视。另一类是对下级政府的动员会和工作部署会议，如对《F市××××年秸秆禁烧工作方案的通知》和《F市午季大气污染防治攻坚行动方案》进行解读的会议，使相关部门和负责人了解环保治理的重点工作和主要任务，围绕“不燃一把火、不冒一处烟、不见一块黑斑”的秸秆禁烧工作目标，明确F市政府在秸秆禁烧环保工作中的行动方向。

“这几年环境管得严了，上面对秸秆禁烧工作抓得也更紧了，我们也来不得半点马虎！进入农忙时节市里就不停地开会动员，学习会、上年总结会、本年部署会……这样的会议我到现在至少参加了十几个了。”(20200515FYZFGY)

二是文件传达，唤醒政府和社会的环保理念。政治文件作为政府治理的风向标，能够传递出政府在特定治理领域的行动信号。文件传达的作用包括两方面：对于政府内部而言，对环保政策作进一步细化，向下级政府传递更加清晰的政策意图和细化的目标，以引起下级政府和官员的重视，便于相关工作的开展与落实。对于政府外部而言，通过政策公开，阐明群众的环境权益与角色定位，使公众理解环境治理专项工作的开展意义，在社会上形成高度的环保共识，营造政府与社会环保协同的治理氛围。每到夏收、秋收时期，F市政府除下发上级政府的秸秆禁烧政策文件外，还细化制定《F市秸秆禁烧工作方案》《F市午季大气污染防治攻坚行动方案》等配套文件，一同下发给下级政府与部门，为环保治理工作提供更为细化的行动依据；同时在市环保局的官方网站开设“秸秆禁烧与综合利用”专栏，向社会公众公开相关政策文件并进行政策的公开解读，使当地公众了解并支持秸秆禁烧工作，形成社会支持环境治理氛围。

“以前都是上面来人把文件往村委会的通告栏一贴就完事儿了，我也没看懂。现在不懂的到网上看看政府解读，知道了烧的坏处，我们也不愿意烧了。” (20200510FYPTMZ)

通过会议召开和文件传达的政治动员，政府内部和社会形成统一的环保意识理念，无形中对地方政府的环境治理工作起到推动作用。不仅可以提高政府部门对环保任务的重视程度，而且可以整合相关部门力量，共同处理环保治理的难题，以顺利实现环保目标。同时，广泛的政治动员有助于提高社会与公众对党和政府权威的支持力度，增强民众对地方政府环保行动的认同感，在社会层面形成高度的理念共识，能够将组织内外部的各方利益主体、资源整合到统一行动中，为下一步环境治理工作的启动和运转奠定基础。

(二) 监督控制下的任务传导：环保执行的责任压实

严密的监督网络体系伴随着严厉的行政问责，倒逼地方政府将环保任务的传导下沉、环保责任的层层压实作为环保执行的最重要工作。对F市的秸秆禁烧案例进行分析时可以发现：行政问责是地方政府环保治理责任下沉的逻辑起点；科层体制的层层传导是地方环保治理的体制动力；责任到人的追究机制和惩罚约束的不断加码是实现环保治理责任压实的技术手段。

一方面，责任到人的人责匹配，实现环保责任的层层分解、逐级下沉。网格化监管是地方政府实现环保责任指标逐级分解和层层加码的常用工具，不仅能加强对基层环保任务执行的管理，而且可以实现环保任务与每一个责任主体的有效匹配，防治责任落空。具体包括两点：其一，分区划片，确保环保责任落实的全覆盖。F市以行政区划为基础，沿着“区县—乡镇—村—小组”的路径逐级下沉环保责任，实行镇包村、村包组、组包农户、农户包田的“四级联保”禁烧、禁抛责任机制，实现了网格划分的无缝对接，明确了环境治理的责任范围。其二，明确网格主体，实现环保责任到人。F市不仅要求各区县充分发动乡镇党政干部力量，组织“领导干部+党员”队伍对秸秆禁烧工作进行包点包片，而且实行了“以地定机、以机定人，以人定责”的“三定”工作模式，明确个人禁烧责任。如此一来，网格化管理将秸秆禁烧责任落实到具体单位和责任人，形成“责任明确、上下联动、横向到边、纵向到底”的责任追究体系。

“这几年一到夏收或秋收时节，镇上就把我们这些党员叫过去，成立禁烧巡查组，每个小组、每个人的责任田划分得清楚得很，谁负责的地出事儿，就要找谁！”(20200522FYPTMZ)

另一方面，通过惩罚约束的不断加码保证环保治理责任切实履行。在环境治理中，与严密的环保督察相对应的是严格的惩罚约束制度，地方政府一旦出现治理失当行为，就有可能面临惩罚问责风险。为规避上级的惩罚风险，地方政府加强对下级政府和官员行为的约束，最简单的办法是进行制度移植，学习上级的惩罚举措。F市政府在秸秆禁烧专项工作中通过提高惩罚标准强化对下级政府的惩罚。在惩罚标准设定上，F市从点火数、措施强度、配套资金使用等方面强化督导考核，并将考核结果分为优秀、良好、一般、较差四个等级，市政府规定对于近三年获得“一般”的区县，不予提拔，而到乡镇一级，规定获得“一般”会受到惩罚。惩罚力度的不断强化，使下级政府不得不严格执行秸秆禁烧政策，以保证所在属地“不点一把火”目标实现。这种惩罚约束的不断加码推进下级政府更高标准地落实环保任务，最终实现地方政府环保任务的顺利完成。

“下面政府做事多少都会出现不达标现象，我们原封不动地把上面的指示传下去，下面做不好，到时候被究责的还是我们。只有给下级设定更高的惩罚标准，才能保证对上任务达标的万无一失。”(202010512FYZFGY)

随着全球性避责时代的来临，政府官员的避责心理更加强烈，并且这种心理深受上级的问责力度影响，环境治理领域所呈现的强问责的特点，加速了地方政府将避责为导向的“任务传导逻辑”作为向上任务回应的理性选择。在环境治理工作中，地方政府正是通过对任务执行中的环保责任不断压实来实现环保责任分摊，满足其避责心理。在环境治理中，地方政府把下级政府的责任履行与个体利益相关联，并辅之以严格的行政问责制度，迫使下级政府在限定时期内集中推进环保任务，保证环保政策的有效执行，在满足上级环保任务要求的同时，有效实现了地方政府环保政策执行的“责任传导”。

(三) 激励控制下的资源聚焦：环境治理的集约投入

中央政府借助“政绩-激励”引导地方政府环保治理过程，以关键绩效指标考核为指导，迫使地方政府直面环保问题，聚焦环境治理领域，加大资源整合与投入。在对F市秸秆禁烧的考察中发现，地方政府的资源集约可以分为两类：一是政治资源集约，即权力资源的集中；二是物质资源集约，即物质资源的配置。

首先，环境治理中的政治资源集中以环保治理专项领导小组为载体。专项领导小组是特定任务执行过程中的最重要组织者和协调者，也是打破各个职能部门各自为政的有效手段。上级政府将环境和能源作为“硬指标”纳入地方干部考核指标体系，赋予环境指标“一票否决”权力，使环境治理成为各职能部门政绩好坏的重要评判乃至唯一标准。在此情况下，专项领导小组成为各部门协同、凝聚权力资源的重要手段，不仅实现地方政府对环保工作的强注意力分配，也使环境治理任务获得“合法性承载”，被列入重点工作事项清单。在秸秆禁烧专项治理正式启动之前，F市就组建了秸秆禁烧专项工作领导小组，由市长担任组长、环保局局长担任小组办公室主任，城管、交通、教育和宣传等部门负责人担任主要成员。在秸秆禁烧工作期间，由领导小组统筹会议召开，协调部门分工，现场督导。秸秆禁烧工作领导小组的成立实现了政府部门在环境领域的注意力凝聚，将有关职能部门进行整合，为秸秆禁烧工作在市容市貌管理、秸秆运输、民众教育、社会宣传等方面聚集了足以调配的权力资源。

“以前秸秆治理全靠环保局，现在环境指标和各职能部门的考核挂钩，市里也成立了环保领导小组，把其他部门的负责人也拉了进来，各个部门做好分工，相互配合着搞好午收、秋收工作，可比以前一个部门‘单打独斗’地闷头干高效多了！”(20200515FYZFGY)

其次，物质资源的集约投入成为地方政府关键绩效指标考核下的重要行为选择。治理资源的配置直接影响环境治理工作，成为提升环境治理效能的重要举措。环境整治尤其大气污染防治是一个系统性工程，涉及财政、教育、交通、宣传以及大气监测等多方面资源的投入，尤其是短期性的环保任务，对各类资源的集中高效配置有更高要求。F市通过优化资源配置、整合条块资源使得环境治理绩效得以提升。在秸秆禁烧专项整治工作中，为了保证“零火点”的环保目标能够实现，F市政府将秸秆禁烧专项任务上升为“中心工作”，将秸秆禁烧工作的资源需求排在优先位置，集中输送设备、资金、人力等资源。同时，在已有网格包保基础上，形成以乡镇(街道)为单位、村(社区)为基础的“网格长+网格员”组团式治理，由网格长和网格员协同确定所需物资资源，实现环境治理问题与资源投入的精准衔接，并且将各类分散资源统一高效地运用到环境治理工作中，使资源整合成为可能。

“环境问题也不是一天两天就能解决的事，要想在夏收、秋收这种短时段内看到效果，必须要集中所有的人力物力。各种资源到位了，工作开展才有底气！”(20200517FYZFGY)

环境政策执行成效问题可以抽象为中央政府和地方政府的委托代理关系中激励机制是否有效的问题，只有把绿色政绩作为考评官员政绩的重要尺度，加大对环境指标的约束性考评，才能发挥激励机制在环境治理中的驱动作用。中央政府借助环境关键绩效指标的决定性作用，将地方政府的行为和资源使用引入环境治理领域，确保环境治理目标的实现。在政绩考评控制下，地方政府将环保治理上升为治理的中心工作，围绕环境领域可量化的关键指标进行各项工作安排，以领导小组为载体，联合环境治理有关的部门，形成协同办公机制，解决地方政府环境治理中权力分布碎片化问题，实现政治资源的高度集中。此外，治理资源作为环境治理的物质前提，决定问题能否得到落实解决，因此，通过对环境领域治理资源的整合投入，精准匹配物质资源，强化对环境关键绩效指标的集约投入，为环境问题的解决提供充足的资源保障，实现环境治理绩效提升。

(四) 结果控制下的策略反馈：任务考核的信息上报

中央政府依托于“上下对口、左右对齐”的职责同构模式，形成高度的政治权威，要求地方政府在治理行动上与中央层级保持高度一致，地方政府基于任务完成逻辑与一致性服从压力，必须向上呈递“满意”的治理成果。再加上环境治理的结果确认阶段，中央对地方政府的环保工作考查主要通过标准化报表进行。为此，在任务完成与资源约束的张力下，F市政府选择对信息上报环节进行策略性调整，实现对上级环保治理任务的有效回应。

环保治理信息的策略反馈成为地方环保政绩呈现的重要调节手段。在职责同构的体制压力驱动下，要求地方政府必须作出突出的绩效，而地方环境治理的长期“缺位”、资源约束、时间紧迫等客观因素的制约，又使地方政府难以一时达到理想化效果。为此，地方政府通过结果考核阶段的信息上报向上呈现“令人满意”的最终环保任务。环境治理的最终成果是地方政府的总结报告，也就意味着地方政府的环保治理成果是以文件表格的形式向上呈现的。在数据上报过程中一般通过两种方式进行信息的调整反馈：一是选择性上报。为了向上级政府释放环境治理工作成绩突出的信号，F市政府在年终环保治理工作进行总结与上报时，将信息筛选作为上报信息之前的固定环节，优选能够传递其工作能力和努力程度信号的数据指标，如会议召开、市政府的秸秆禁烧的督导巡查等，实现对上报信息的控制。这样一来，不仅控制了F市秸秆禁烧正式情况的披露程度，也向上呈现出地方治理有效的环保局面。二是信息润色，面对上级环保任务在工作中的激励刺激，F市选择对一些存在改动空间的数据，如对“执法人次”“检查次数”进行润色。通过对材料的润色展现更好的环境治理政绩，不仅能满足中央对环境治理的政策要求，还使F市避免在环境治理评比陷入弱势地位。因而，在最终的结果考核中，地方政府凭借着信息优势和政策执行过程中的“实际控制权”，以数字操纵的方式有选择地向上呈报和变动考核数据，保证地方政府顺利通过中央政府对环保治理成果的验收。

“检查考核一般就是看材料，上级也没办法真的下来挨个检查，就只能看材料了！下面环保工作做得是好是坏就只能看材料全不全、数据能不能看得过去了。”(20200521FYPZFGY)

为了发出对自身有利的信号，赢得中央的信任，地方政府会针对信息上报环节作出适时调整，不仅掩饰了地方环保治理中存在的问题，向上级政府展现一个执行有效、忠诚顺从的地方政府形象，而且完成了上级政府环保任务。

五、结语与讨论

地方政府如何回应上级环保任务压力，推进地方环境治理工作一直以来都是政府治理的重要研究议题。但现有研究多是着眼于理性人假设，关注地方政府内部自利性动机。本文立足央地关系，从控制权理论入手，对地方政府的环境治理行为策略进行系统梳理。在纵向政府体系中，中央政府始终承担环境治理控制方的角色，通过目标导向、监督约束、外部激励以及结果考核四个方面对地方政府环境治理形成严格的管控体系，极大地压缩了地方政府的自主权。在高度集中的环保压力之下，地方政府必然以积极的态度和治理行为来表明对中央环保政策的认可与服从，进而实现政治资本与合法性的提高。为此，地方政府从环境治理的任务接收、执行和反馈等全过程缓解合法性压力，形成政治动员、任务传导、资源聚集以及策略反馈的治理逻辑，实现内在利益满足与明面上的合法性回应的有机统一。可以看出，在这种高强度环保压力的政治氛围下，不仅地方政府的“共谋”“选择性执行”行为得以规制，保证中央政策的落地执行，避免政策执行偏差问题；同时，地方政府将环境治理任务上升为中心治理工作，以高效方式解决地方环境问题，实现了环境治理目标任务，提升了地方的环境治理绩效。

然而，这种环保高压下所形成地方环境治理行为也存在商榷之处。一方面，中央政府的这种高强度环保压力控制体系的有效性存在边界。这种依托于高位运行的环保治理机制，难以实现环境治理的常态化。同时，中央环保任务和高一级政府的高度强化环保压力一旦超过地方政府治理能力与资源承受范围，会诱发地方政府再次采取选择式执行、敷衍应付等的行为动机，导致中央对地方政府的治理成本加大。另一方面，地方政府这种在环保高压下积极、集中响应的治理行动逻辑，也会使地方政府陷入对运动式治理的路径依赖。具体来说，第一，地方政府的动员式环境治理从根本上是受到中央环保目标设定的压力驱动，这种动员方式更多依赖政府的单向度动员，无法真正将社会纳入环境治理体系中。第二，高强度的监督问责可能会引致地方政府的避责行为，通过任务下压和指标升级的层级传导方式，实现环保责任转移，进而加重基层治理负担。第三，在“晋升考核”的驱动下，地方政府会通过“拼凑策略”集中手边资源以实现任务目标的临时应对，造成地方政府环境治理的短期性、被动性。第四，造成环保治理任务的名实分离。地方政府将关注点集中在中央环保任务的完成上，以目标嵌套、策略上报的手段来达到上级考核标准，而忽视了环境治理的内在含蕴，无法彻底实际地解决环境问题。

基于上述讨论，本文得出以下几点政策启示：第一，形成长效化的中央环保控制机制，应关注地方环境治理绩效的整体改善，并根据环境问题的属性界定提供一定的容错机制，以避免地方政府再次采取指标下压的应对策略。第二，促成共识性动员，形成政府与社会的治理合力。例如，在“河长制”推行中，“企业河长”“巾帼河长”等为治水提供了上下合力。环境治理也要注重激活社会公众的环保责任，形成政社协同的环保治理体系。第三，完善支付转移制度，制定财政支持政策。结合地方实际的财政和资源水平，增加财政转移支付，加强对地方的环境治理投资。例如，山东、河南、湖北等多个省份出台空气质量(大气污染)生态补偿地方性法规，一定程度上缓解了各地级市的环境治理的资源窘境。第四，完善政府间环境治理的反馈调节机制。形成政府、企业、社会和公众互通的反馈调节机制，全方位公开信息，以避免地方政府的虚报瞒报行为。