党的十九大报告指出，社会治理重心需要向基层下移，这意味着社会治理工作需要做到权力下沉。要实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，第三部门介入社会治理自然就成为推进治理能力和治理体系现代化的重要举措。第三部门通过连接政府与居民，向社会提供公共服务，实现公共产品供需对称，提升社会治理效果。第三部门能够弥补政府职能不足，被称为"第二政府"^[1]。我国正在形成"政府+市场+第三部门"的多元主体共治的社会治理格局，虽然在实践中仍然存在诸多干扰因素，但治理效果开始显现。政府通过购买社会组织提供服务项目拓展公共治理空间的方式目前在很多地区已经展开，能够承担该类服务项目的社会组织包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，或者是依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量^[2]。在这种项目制运作机制中，科层制的改革仍然是关键环节。由第三部门参与提供公共服务的多元合作治理模式，能否改变传统政府"自上而下"行政指令的治理模式成为学界思考的重点。近年来，我国支撑"政府+市场+第三部门"合作治理方式的政策逐渐增多，第三部门参与治理的领域也在不断拓宽。通过契约外包和强化绩效评估对第三部门运行样态进行规范也正在成为共识。第三部门虽然是非营利组织，但是在发展中不能离开经济支撑，在综合发展环境不能适应第三部门发展的情况下，第三部门就蜕变为准营利组织。因此，非常有必要进一步探索政府对第三部门的监管机制。在政府与第三部门的关系上，政府是"在场"抑或"退出"？如果是退出，退出的程度到底有多深？第三部门的职责是履行政府应该履行的公共管理职能，政府怎样才能确保第三部门履行职责？这些都应该成为第三部门研究选题中需要详细论证的问题。为此，本文围绕政府职能转变以及第三部门发展中面临的困境与出路等问题展开论述，为优化第三部门的发展环境做些探讨。

第三部门是与政府部门和私人部门相对应的，不以营利为目的的志愿团体、民间协会等向社会提供公共服务的社会组织^[3]。在发挥公共事务管理职能过程中，第三部门既不同于政府部门，又有别于一般的商业经营组织，在政府和企业"不愿做、做不好、不常做"的领域发挥着积极作用。政府部门需要意识到第三部门对社会治理的贡献并致力于拓宽与其合作的通道^[4]。政府部门、市场主体和社会组织在提供公共服务过程中应各司其职，Weisbrod Burton^[5]认为，在满足个人的公共需求方面，政府、市场和第三部门是替代性工具。第三部门具有独特的功能优势，能够提供更高的公共管理绩效，提升社会自治水平和保持治理秩序稳定^[6]。莱斯特·M.萨拉蒙^[7]认为，第三部门就是非营利性、志愿性和自治性的民间组织，这是第三部门的优势。萨瓦斯^[8]认为，在提供物品和服务的制度安排中，第三部门应该归入志愿服务的类别中。因此，政府部门和第三部门的共性在于与私相对，前者是体制内的公共服务供给方式，后者是体制外的公共服务供给方式，在提供公共服务职能层面，第三部门能够对政府进行职能替代，但由于各种因素的限制，第三部门不能成为政府之外的真正意义上的公共服务供给者，营利性动机使其在一定程度上背离了公共服务目标^[9]，弗朗西斯·福山^[10]认为，最精细的博弈论也很难对人的道德行为做出充分解释。多元主体的合作治理需要通过完善制度设计加强行为自律，避免因博弈造成集体理性下降。

第三部门是在第一部门和第二部门出现失灵问题后的"后现代化"表现，其目标是提升公共治理效果。发达国家为解决经济发展中存在的问题，在探索既不是福利国家又不是自由市场的新道路过程中，第三部门应运而生。但从发展历程看，第三部门从诞生伊始就没有完全脱离政府和企业：政府可以通过行政力量控制第三部门，企业凭借雄厚的资金支撑也能对第三部门产生较大影响，第三部门保持独立性就成为难题。我国的早期研究认为，第三部门正在面临意识的、制度的和结构的困境^[11]，准入制度成为第三部门的发展困境，制度设计不到位会诱发"第三部门失灵"问题，即第三部门在实践中偏离志愿性公益行为，出现资源配置低效和非公共价值取向问题^[12]。2011年，由康晓光和冯利编写的首部《中国第三部门观察报告》出版，认为，我国第三部门的发展受到多种因素干扰，属于"依附式"发展。2012年的《政府工作报告》指出要"推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系"。随后，第三部门的发展进入了快车道。第三部门不像政府那样采取"一刀切"方式提供基础性的和全体民众共同需要的公共产品，而是通过切片化的服务供给，满足小众化、差别化的局部公共产品的需求，为公众创造出"用脚投票"的机会。约翰·密尔^[13]认为，政府的工作是趋于标准化服务，志愿组织则会做出各种不同实验。第三部门的"菜单式"公共服务为其生存创造了空间，但因操作的灵活程度较高而会跳出政府监管的视线。

第三部门参与社区矫正有助于解决政府和市场的双重失灵问题^[14]，在有效提升公共治理绩效的同时，也能遏制权力腐败，给公众提供更多的话语表达机会，让"发声"能够更快地得到有质量的"回声"，在公共治理场域内形成公平对话场景，推进治理体系和治理能力现代化，激发居民参与管理的愿望。戴维·奥斯本等^[15]认为，人们一旦能够控制自己的生存环境，就比在受他人控制的情况下能够更负责任地采取行动。约瑟夫·E.斯蒂格利茨^[16]认为，不能将政府和市场对立起来，因为二者之间存在中间状态的组织，这个中间状态的组织即第三部门，但第三部门提供公共服务的同时必须强调参与秩序，从而能够为政府减负和创造效率。塞缪尔·亨廷顿^[17]认为政治参与并不必然导致政治民主，有时还可能引起"政治衰退"。激励第三部门参与管理公共事务，政府不能完全退出。因此，完善第三部门参与提供公共服务的制度设计就显得非常重要，邓小平同志^[18]在论及制度的重要性时指出："制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。"政府的责任在于运用其行政力量培育出更多更好的第三部门，并通过第三部门解决诸多社会问题^[19]。第三部门能够填充政府与企业间在公共服务领域的缝隙，但仍然不能离开监管，如果政府职能在转轨过程中退位过快，就可能因政府"缺位"而造成低效或无效问题，强调政府的相对主导角色就显得非常必要，据此才能有序地促进政府行政理念从"政府本位"向"公民本位"的转向^[20]。只有个人理性服从制度理性，并在监督约束下形成不需要他人提醒的自觉，才能在贡献公共服务的服务主体与服务客体之间构建起价值共同体，并推进社会治理模式的现代化转型。

第三部门的发展空间包括了既定制度空间内的公共治理理念和政府职责定位，这需要管理主体基于管理客体的生活场、文化场考虑问题，在制度转向中实现管理客体的生活场与公共治理的制度场的完美套叠，唤醒非政府组织参与公共治理的愿望，充分利用既有的发展空间，并不断创造新的发展空间，形成"政府+市场+第三部门"的有效制约机制。

首先是由行政强制转为管理主体与管理客体互动。行政控制由"主场"转为"在场"，进而在适当领域内"退场"，这是现代公共治理理念的要求。从19世纪末到20世纪末的100年中，快速发展的管理学理论为公共管理部门的实践奠定了基础，促进管理理念的变化并推进管理实践创新。公共部门的管理模式首先在发达国家进行了实践，管理理念集中体现在追求效率和追求效果两个方面，前者强调"正确地做事"，后者强调"做正确的事"。公共管理基于传统管理理论发展而来，但管理的对象从私有部门转向公共部门，管理对象发生变化后，管理理念、措施等都要发生变化。公共管理的技术手段也在发生变化，从原先的经验管理转为计量管理、从小众管理转向大众管理，管理主体对管理客体的影响也需要从实体控制转为影子控制，由实体在场转为虚拟在场。传统管理理论强调自上而下的行政控制，现代治理理念则强调自下而上的高效互动，从"硬控制"转化为"软控制"，管理实践中开始加入被管理者表达意愿的权重。这说明管理者的服务意识在逐渐增强，管理者开始意识到管理过程并非单纯的行政强制，管理主体的影响力由行政场影响转为文化场影响，只有符合管理对象需要的管理措施才符合现代管理的要求。但治理过程中的行政力量不能完全淡出，需要把握好控制的分寸，处理好"管"与"理"的关系。

其次是政府单一治理转向多元主体共同治理。科学管理使管理实践跳出了传统的经验管理模式，推进了管理理论的进步，但也存在一定缺陷：在提升了工作效率的同时忽视了人性的因素。科层管理下的管理客体缺失了意愿表达权，弱化行政强制力和在管理过程中增加人性因素就非常必要，人性研究以及组织行为学的发展，弥补了科学管理的不足，在对人的认识层面更加强调社会因素，管理制度的设计更加理性。管理学基础理论的发展促进了公共管理实践，丰富了公共管理理论。公共管理理论认为在公共管理方面除了政府要提供必要的服务外，还应该有非政府组织介入，一方面可以丰富提供公共服务的主体，另一方面可以在多元化的竞争主体之间形成竞争机制，有利于提升公共服务水平。现代治理理念驱动公共治理实践发生转向，由原先的单一政府供给模式转变为由政府、市场、非营利组织和社区共同提供的模式。多元主体共同治理的格局置换了政府单一主体治理模式，展现了治理空间、制度空间、文化空间的变化。多元治理主体的共同目标是提升公共服务质量，这就需要所有治理主体依托契约从事实践，并在内心深处形成非纸面的制度约束，各方在实践过程中都要以提升其他方的福利为行为准则，在帕累托改进中使自身活动能够达到甚至超过他方的效用预期，推进合作共赢。

国家治理体系和治理能力现代化，需要以高效政府为依托，这需要对政府职能进行解构和重构，将非核心职能剥离出来通过购买服务方式由第三部门承担。经济系统非常复杂，政府有时并不能将丰富的资源转化为服务对象的收益，在出现经济衰退以及财政危机等复杂问题情况下，民众开始对政府不满，西方理论界开始思考"政府再造"问题，政府原先承担的非核心职能需要抽取出来由社会承担，精简职能后的政府工作效率会进一步提升，同时也给第三部门创造更好的发展环境，政府职能在此过程中需要进行多方面的转变(见图 1)。

图 1(Fig. 1)

图 1 政府职能转变

其一是权力下放，由"集权管理"转为"分权管理"。集权与分权是管理学的重要议题。集权管理的目标是提升效率，组织随着规模增大，需要在集权主导下进行适度分权；分权是对集权的有力支撑，但在分权之前需要建立起有效的权力监督机制，没有控制的分权就会成为无效分权。在规模较大的组织中，任何事情都需要集中到组织的最高领导层进行决策，信息传输链条越长，工作效率就会变得越低，分权就能够展示其优势。分权具有更强的灵活决策特点，从而能够更好地把握市场机会。分权更能够体现出被授权者的创新精神，管理方式会更加多样化。将非核心职能剥离给第三部门并赋予第三部门更多行动自主权，政府保留监督管理权和绩效考核权，不会降低政府的影响力。

其二是职能定位，政府由"划桨员"变为"掌舵师"。转变职能后的政府由原先的"划桨员"变为了现在的"掌舵师"。"万能政府""包办政府"决策方式需要发生变化，除了关系社会发展的核心层面由政府直接控制外，非核心职能全部退出政府。第三部门凝聚了民间智慧，能更好地承接从政府职能中剥离出来的非核心职能。第三部门提供的公共服务项目需要进行充分论证，政府组织专家进行评价和取舍，通过控制资源分配权让公众享受到优质的服务。政府职能的转变，保证了政府能够将全部精力集中在关键事项的研究层面，由原来"让别人给自己挑毛病"转为"由自己给别人挑毛病"，保证了决策的方向和质量。这种机制下的政府组织就有更多机会对公共服务问题进行理性思考，跳出公共服务内卷化的漩涡。"行政命令"的官本位思路逐渐得到扭转。

其三是运营方式，由"国有国营"变为"国有民营"。水电暖气以及道路交通等一直以来都是由政府包办，"国有国营"在公众脑海中已经成为思维定式。"政府办社会"虽然加强了政府对相关层面的控制权，但也带来了决策效率滞后、决策成本较高以及服务质量较低等问题，居民的生活质量受到影响。政府职能的转变为转变公共服务部门的运营方式提供了新思路，"国有国营"转变为"国有民营"成为公共服务部门发展的趋势。政府"搭台"由第三部门"唱戏"，将第三部门的智慧转化为政府的智慧，让最专业的人和第三部门的服务对象为第三部门提供的服务打分，政府的职责则是给第三部门提供的服务制定工作标准和时间进度，在这种制衡机制中，将约束转变为创新的激励动因，政府和公众都能够满意。

其四是关注重点，由"重视投入"转为"重视产出"。传统的"万能政府""包办政府"过分讲究高投入和铺摊子，但疏于对服务过程的监督控制，对服务效果的评估机制也不够完善。粗放型的投入并没有完全转化为增长目标。转变职能后的政府对公共服务部门的关注重点由"重视投入"转为"重视产出"，强调结果控制，也强调过程控制，通过全过程诊断为第三部门服务纠偏，让过程为目标负责。"产出水平"可以对投入行为进行控制，在投入行为的持续性方面做文章。关注重点的变化实际上是加强了对公共服务质量的约束，通过"结果约束"对服务过程和投入行为进行控制，可在一定程度上保障公共服务质量。政府部门的业绩通过非政府部门的服务产出得到体现。

其五是经营机制，由"垄断经营"变为"竞争经营"。传统经营机制下，公共资源由政府专有，公共服务由政府专营。现代化的公共治理理念，要求原先政府主导下的"垄断经营"转变为"竞争经营"，公共服务的供给可以实行竞标，竞争者针对政府提出的服务目标和标准公开竞争，竞争者根据要求提出创新性解决方案。中标者在实施方案过程中，政府扮演监督者角色。现代通信手段和大数据技术，能够保证政府对非政府组织的公共服务质量进行监督控制。竞争经营可以尽量降低运营成本，做硬严格的淘汰机制。"垄断经营"转为"竞争经营"后，政府关注点放在完善竞争机制、激活创新智慧、完善服务标准和严格绩效考核方面，保障公共服务质量。

政府提供公共服务存在诸多短板，在监管不到位情况下，私营部门提供公共服务因私利性动机而使服务质量受到影响。第三部门介于政府部门和私营部门之间，能够提供公共服务又能有效避免私营部门私利性动机的影响，因此对第三部门的研究一直是学界关注的热点。第三部门在社会经济发展过程中已经、正在或将会发挥重要作用，目前的任务就是要在政府的指导下，为第三部门的发展营造更好的环境，要从历史维度、管理维度、文化维度、实践维度认识第三部门在社会经济发展中的地位和作用^[21]。

市场机制与政府机制都存在一定缺陷，前者表现为提供公共物品的效率不高与公共资源配置不公平问题；后者表现为决策过于集中导致的低效率、权力寻租导致腐败以及组织规模自我扩张。政府机制与市场机制都会存在低效率问题从而影响公共服务的质量。人类的社会活动分为政治活动、经济活动和社会活动，与这三种活动相联系的组织也可以分为三种类型即政府组织、营利组织和非营利组织，进而形成了与这三类组织相对应的三类部门，即第一部门、第二部门和第三部门。第三部门即"非政府组织+非营利组织"的总和。从理论上讲第三部门能够有效整合政府与市场的优点和规避二者的缺点。在计划经济体制下，"职责万能"使单位背负着沉重的包袱。随着改革开放纵深化，各种民间力量开始涌现，"单位"职能被分解的可能性提升，这些分解出去的职能可以由"第三部门"承担，第三部门与政府部门间是共生关系。乔治·弗雷德里克森^[22]认为，在公共行政中最重要的事情是为什么这样做和需要做什么，在做事过程中一定要坚守价值和信念的承诺。第三部门能够很好地弥补政府提供公共服务存在的短板，只要能够建立恰当的机制解决第三部门运行过程中因监督漏洞而出现的目标异化问题，就能够在很大程度上提升公共服务质量。

现代公共治理理念强调的是放权、服务和高效，从而在管理主体与管理客体间形成高效互动的利益共同体和价值共同体。但是在公共治理实践中仍然存在诸多瓶颈，第三部门的存在样态与预期中第三部门的理想运行状态间有一定距离，监管机制不到位情况下，第三部门就会滑向准营利组织，社会结合的目的转而成为获取共同的利益^[23]，第三部门存在的价值就会打折扣。特里·L. 库珀^[24]认为，政府的责任在于权衡公民喜好，公民是主权者，公共行政人员是公众的受托人。政府将部分职能分解给第三部门，同时也要完善对第三部门的监督考核机制，只有政府在场的第三部门才是理想意义上的第三部门。哈耶克^[25]认为，需要基于问责制度建立有效的社会交代机制，政府在场才能使对第三部门问责制度的实质保持坚硬，否则就会从越位蜕变为缺位。第三部门的存在价值需要给予充分肯定，但理想发展状态与现实中的实际发展状态之间并不能实现完美套叠，第三部门仍要面对诸多发展瓶颈(见图 2)。

图 2(Fig. 2)

图 2 第三部门的发展瓶颈

其一是意识瓶颈，即公民的自我保护意识与自为意识弱。第三部门的充分发展需要以公民的权利意识觉醒为前提，但是公民的意识困境仍然是阻碍第三部门发展的瓶颈，主要表现为公民的自我保护意识困境和自为意识困境。前者表现为利益主体受到侵害时进行自我保护的意识困境。在市场经济条件下，行政控制力虽然正在被削弱，但是思维惯性在短时间内还不易转变，从而不利于激发第三部门进行管理创新，公众在利益受到侵害时也会碍于维权成本过高而放弃对第三部门的法律约束，不利于形成公共服务的良好秩序。后者表现为主动作为的意识困境。长期的计划经济体制使公民形成"等""靠""要"的思维惯性。在"万能单位"的管理模式下，"单位"不但要负责员工的工作、学习，而且要负责员工的生活、养老，公民的自为意识被严重弱化。改革开放以后，虽然公民自为的空间在不断拓展，但传统思维的路径依赖使得公民自为空间并未真正得到填充。

其二是制度瓶颈，即第三部门进入管理体系门槛高。第三部门是在市场机制基础上成长起来的，因此具有很强的适应能力。政府虽然鼓励第三部门发展，但是在制度建设方面由于门槛过高而将很多具有一定实力的第三部门实体拒绝在管理体系之外，这些实体组织进而不能享受政府提供的财政以及税收优惠政策。由于这些第三部门不具备管理体系内的合法身份，就不利于拓展业务，在很大程度上影响了扩大再生产。《社会团体登记管理条例》中对第三部门发展的约束条件是：社会团体必须具有50个以上的个人会员；全国性的社会团体必须具备10万元以上的注册资金。设置约束条件的初衷是更好地规范社会团体的运转，保证社会团体能够为公众提供高质量的服务。但社会团体都是自发形成的民间团体，资金积累慢，一般不能达到政府规定的准入门槛。过高的门槛将过多的第三部门组织拒之门外，延缓了第三部门市场的形成，在全社会范围内不利于形成良性竞争的局面。门槛过高会使部分社团退出本行业，行业内的完全竞争氛围就会弱化，不利于公共服务水平的提升。

其三是需求瓶颈，即供需不对称形成无效供给。供给与需求只有在对称情况下，供给才能是有效供给。亚当·斯密在《国富论》中指出，没有任何一种动力较需求更能驱动社会发展^[26]。这里论及的需求是指有效需求。第三部门发展的社会环境仍需进一步完善，公民对第三部门的需求程度有待提升。我国第三部门的发展程度在区域间存在较大的不平衡，大都市的第三部门发展速度远远高于中小城市。在城市化快速推进过程中，如果以大城市的第三部门发展样态为标准拓展中小城市第三部门的覆盖范围，中小城市第三部门的服务供给就会超过服务需求，部分供给成为无效供给。改革开放以来，虽然居民的生活质量在不断提高，但中低收入状态的居民占比较高，导致绝大部分居民对高水平公共服务的诉求不高。社会发展只有进入相应状态并且相应的服务需求作为公众心态成为集体意识时，创造服务的供给主体才能够进入高速发展状态。介入程度较低并且发展质量受限和需求不旺，成为第三部门发展的瓶颈。

其四是人才瓶颈，工作人员来源较为单一。第三部门在政府部门推动下得以建立，工作人员大多来自政府部门或者事业单位，其优点在于工作人员没有经济收入的后顾之忧，工作群体相对稳定。但第三部门的发展需要奠定在可持续的制度设计基础上，这不仅需要一定规模的财政支撑，还需要充足的后备人才。人才来源渠道单一^[27]，使第三部门在运行过程中仍然不能摆脱严格的行政管控状态。虽然志愿者正在成为第三部门人才队伍的重要成员，但是在部门内部还未形成较好的人才激励机制。缺乏相应的制度保障并且发展基础较弱使得第三部门不能聚集优秀人才。因此，在第三部门发展的初期阶段需要政府给予相应的制度支撑，在该阶段使第三部门尽快形成造血机制，在具有较强的影响力和吸引力后，第三部门就能够形成较强的自生能力。政府需要构建起基于全社会有利于第三部门发展的人才智库，为以财政为支撑的人才队伍有序退场做好制度准备。

现代管理理念下公共治理的权力配置方式、运营方式、职能定位、关注重点以及运营机制等都较传统治理理念存在较大差别，只有突破第三部门面临的发展瓶颈，才能够提升治理效率和治理效果。因此，需要在政府与第三部门间的关系、构建较为完善的约束机制、形成动态任职制度、培养公民参与意识以及谋求持续的资金支持等方面进行前瞻性思考(见图 3)。

图 3(Fig. 3)

图 3 第三部门的发展出路

提升公共治理水平，需要科学处理政府与第三部门间的关系，政府不能从提供公共服务领域完全退出^[28]，在第三部门发展过程中政府在场已经成为共识。在弱化政府行政管控力度的同时，也需要讨论加强介入第三部门的管理能力问题^[29]，政府购买公共服务和政府在公共管理中处于弱场地位并不等于退场，只有构建起"强政府+强社会"的格局，政府的方向引导力才能够进行合理定位。在激励第三部门发展的同时，不能全部剔除政府行政力量的影响，尤其是在政府支持下的第三部门起步阶段，一定要做到产权明晰，产权不清晰会对后续发展造成障碍。第三部门不是政府的派出机构，政府需要在"引""理"方面做文章，政府的强制力虽然需要削弱，但引导和监管职能不能被削弱。政府要将第三部门作为承担政府非核心职能的工具，就要培养更加完善的政策环境，在发展程度、发展领域和发展目标方面设定标准，在第三部门与政府之间形成相互监督的制衡格局，保证第三部门的工作效率与效果。

发展第三部门需要相对完善的制度准备，这除了要处理好第三部门与政府间的关系，还要从第三部门的从业资质、行业准入门槛、监管机制等方面进行制度设计。在第三部门的从业资质方面，不仅需要通过竞争机制得到提升，也需要在政府指导下通过培训稳步推进；在行业准入门槛方面，适当降低准入门槛，可以扩大竞争群体规模，培养行业发展的内生动力；在监管机制方面，第三部门不能越出政府指导范围，政府负责为第三部门的发展提供政策支持，并放开对第三部门的行政控制，但要完善对第三部门的监督管理机制，保证第三部门在契约范围内从事业务活动：一方的义务就是另外一方的权力，第三部门应该享受相应的权力，但权力需要在契约的规范内行使。第三部门的目标是提高公共服务质量，有效的竞争机制更能让具有优秀资质的第三部门进入，也可以不断淘汰业绩考核不达标的第三部门，让从业者具有危机感。

在发展第三部门过程中，可以通过构建轮值小组的方法，避免传统发展模式下出现的问题，轮值小组的成员由政府、第三部门和企业等部门的相关成员构成，不定期地进行轮换。轮值小组能够使第三部门更好地与社会力量对接，夯实经济基础。轮值小组能够保证按照第三部门的预期发展目标开展活动，通过不定期轮换制度保证第三部门发展过程中具有创新性思路，也在很大程度上遏制了私利性动机。轮值小组通过多元主体共治制度，实际上创立了一种"三方监管"机制，即政府、第三部门和企业相互约束的管理机制，政府的引导作用、社会组织的主导作用和企业的支撑作用都能够得到彰显，比较好地解决了为谁发展、由谁发展、怎样发展以及发展什么等问题。轮值小组各方代表不定期地进行更换，使得管理委员会能够最大限度地表达三方意愿。为了保障轮值小组的质量，需要特别注意小组成员的产生方式，只有通过科学方式形成的轮值小组，才能够最大限度地体现社会公众意愿。

公民社会有助于高质量的第三部门出现，对第三部门的发展能形成有效的激励和约束。第三部门的服务对象是社会公众，只有让公众有发声的空间，公众意愿才能够成为第三部门的行动方向。因此，培养公民参与社会治理的意识就非常重要，公民参与公共治理激励并塑造着价值元素的公共精神^[30]。公民社会即"公民的公共参与和公民对国家权力的制约"^[31]。公民社会被认为是政府系统以及市场(企业)系统之外的所有民间关系的总和^[32]，涉及的是政府与市场之外的民间公共领域。托马斯·海贝勒^[33]认为，公民社会的形成需要利益主体实现从家族利益和家庭利益向社会利益转向，从而使公民的共同责任得到强化。在这样的发展环境中，个体都能够有意识地抑制个人理性和服从制度理性，多元治理主体更能形成一致性的价值观念并主动谋求与他方合作。公民社会的目标在于通过培养公民表达意志的环境，让公民具有充分的话语权，促进第三部门发展环境不断改善。

资金瓶颈会导致第三部门蜕变为准营利组织或完全营利组织，或被政府收编而进入财政支撑阵列，过度的体制性依赖违背志愿性初衷。为了让第三部门获得持续性的资金支持，政府部门除了需要为第三部门设立启动资金外，还要通过税收优惠以及间接补偿等政策，积极营造营利组织支撑第三部门发展的政策环境。第三部门需要形成独立的运行体系，资金贡献方不能对第三部门形成附加约束。第三部门承担了政府应该承担的公共职能，政府就需要积极与其构建合作伙伴关系，并为其发展疏通持续运营的融资通道，不断扩大其影响力、公信力，形成"政府资金支撑—优化社会环境—社会资金支撑"的资金支撑链条，保证第三部门发展"永不断电"。诚信、质量和口碑都可以成为第三部门的商业资本，第三部门提供服务项目的冠名权、广告权都可以成为营利项目，第三部门依托金牌服务和优秀的人力资源可以开设培训班，在推广执业经验和让社会受益的同时为第三部门谋求持续的资金支持。

为了推进第三部门高效运行，政府只能选择"在场"而不是"退出"，加强对第三部门运行过程的监督，处理好第三部门与政府监督间的关系以及为第三部门拓宽获得资金的通道，不断完善使第三部门得以持续运行的政策支撑体系，解决第三部门内部的"阿喀琉斯之踵"问题，即克服第三部门的内生性障碍。黑格尔认为，中国亘古不变的精神是"家庭的精神"，国家的特性就是"家的孝敬"^[34]。在推进第三部门发展过程中，需要将"小家"的思维前提提升为"国家"，做到个人理性服从制度理性，在西方运行理念与我国居民的生活习惯间找到融合点，多元治理主体都要积极与他方合作，通过帕累托改进形成不需要他人提醒的常态化的习惯性自觉。第三部门是介于政府与企业之间的非营利组织，致力于提供公共服务。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，政府需要将传统经济时期"万能政府"承担的非核心公共职能分解，将之剥离出去由第三部门承担，由第三部门做好政府部门"无力做、做不好、做不了"的事情。第三部门在实践中也面临诸多发展瓶颈：公民的自我保护意识与自为意识弱；第三部门进入管理体系门槛高；供需不对称形成无效供给；工作人员来源较为单一。第三部门在发展过程中要从行业内部下功夫提升内生发展动力，科学处理政府与第三部门的关系，通过完善退出制度建立对第三部门的约束机制，还可以考虑在管理委员会内建构动态任职制度。为了突破第三部门的发展瓶颈，需要尽快培养公民的参与意识和为第三部门创造谋求资金支撑的政策环境。