一、研究问题与文献综述 (一) 研究问题

新时代以来，基层治理创新正以前所未有的深度和广度影响着中国经济社会的发展。在基层治理创新日新月异、蓬勃发展的同时，基层治理创新锦标赛带来的遍地开花、重复创新、创新扩散困难等问题开始显现。因此，对基层治理创新进行持续研究变得非常必要且迫切。基层治理离不开政府的制定政策过程和行为逻辑，既有的官员晋升锦标赛理论建立在一系列客观的、可衡量的经济指标的基础上，但基层治理领域的竞赛缺乏类似的关键指标，基层治理锦标赛指标主要表现为基层创新。如此，我们需要超越既有锦标赛理论的框架，建立新的理论框架来解释基层治理过程中的政府竞争行为及其背后的逻辑。基层治理创新涉及中央、省、市、基层多级政府利益关系，需在多层治理框架下，协调多元治理行动者(多级政府)之间的关系，促进基层治理创新高质量发展。

生动的地方实践为基层治理研究提供了丰富的现实素材，由“点”及“面”，为新时代洞察基层治理创新铺陈新的可能性。X区和Y区一直是广东省乃至全国社会改革的排头兵，是新时代基层治理创新的典型地区，近年来进行了大量有质量、有高度的基层治理创新，贡献了优秀的地方案例，获得了政界、学界的充分肯定。X区2018年探索建立党组织统筹的新型特色社会动员体系，打造共建共治共享的基层治理新格局，提高党组织的动员能力，激发居民的参与热情，推进其参与行动。Y区2013年开始探索社区营造，走在了全省乃至全国的前列。X区和Y区同属于G市，经济、社会条件高度一致，理论上两者之间的基层治理理念和经验应该是具有高度同质性的，基层治理资源是可以高度共享的；但现实是，X区和Y区之间呈现明显的割裂和碎片化状态，各自有不同的基层治理模式，缺乏必要的交流合作和资源链接，甚至是剑走偏锋，你做的我一定不做，导致消耗了大量的人力、物力和财力成本，这一现象值得关注。应该说，像X区和Y区这样各自为战的基层治理状态并不特殊，而是一种非常普遍的现象，不仅体现在基层治理领域，还体现在其他社会治理领域。在基层治理从1.0时代向2.0时代跨越的改革攻坚期，加强区域统筹是基层治理持续创新的突破口之一，值得关注和研究。

(二) 文献综述

基层治理创新是我国公共管理学、政治学及社会学研究的重要议题，引起了众多学者和专家的关注，其研究成果也蔚为大观，根据研究目标，可以分为两大方面。一是政府创新。当前，政府职能结构中社会治理占的比重越来越高，这种政府职能结构变化导致改革开放以来以经济增长为主的基层政府竞争格局逐渐发生转型，基层政府竞争的内容日趋差异化、多元化，以社会治理创新为主的基层竞争格局日益凸显^[1-3]。值得注意的是，同GDP、财税收入等经济绩效相比，社会治理绩效由于可视性较低，上级政府对下级政绩进行精准、客观地评估和激励变得困难^[4-6]。在这种情况下基层政府若要试图在政绩竞赛中胜出，就要尽可能让自己与众不同，通过治理创新吸引上级政府的注意力。当然，为规避或降低治理创新可能带来的不确定性风险，各级政府的应对措施也基本上殊途同归，即热衷于“局部试点-提炼经验-广泛推广”的创新模式^[7-8]。但有研究发现，这种做法往往在经济领域更容易成功，在社会治理领域却相对式微^[9]，以经济增长为核心的锦标赛只考核地区经济绩效，并不在乎具体方式的来源，如若成本低、速度快照样受到基层政府欢迎。基层治理锦标赛过于强调创新本身的特点导致治理创新存在一定的排他性，缺乏横向学习机制，创新经验难以扩散，基层治理创新经验往往容易停留于“盆景”阶段，难以进一步变为“森林”，形成良性的集聚效应^[10]。二是多层治理。多层治理是对国家治理复杂性的政策回应，它强调基于不同规则和不同维度，科学协调多元治理主体之间的关系^[11]。在治理创新领域，作为多元行动者之间一个动态、复杂的协调过程，多层治理包括纵向和横向两个维度^[12]。一方面，纵向协调重点关注多级政府之间的关系，其往往通过两种方式进行，即地方通过自下而上的方式影响国家行动，国家通过自上而下的方式影响地方行动^[13]；另一方面，横向协调重点关注不同政策部门或领域之间、不同地区之间以及国家和非国家行动者之间的多元分歧^[14]。作为中央对地方政策制定具有强制约束力的国家，中国为研究地方政府多层治理提供了一个差异化的情境和研究视角^[15-16]。

综合来说，现有文献分别对政府创新和多层治理开展了大量研究，但很少把二者结合起来，从多层治理视角审视基层政府创新锦标赛的优化路径。本文试图在既有政府锦标赛竞争研究的基础上，运用多层治理理论，立足于X区和Y区基层治理创新实践，分析“中央-地方”政府间围绕创新治理目标和治理框架开展的复杂互动过程和暴露出的问题，提炼基层治理过程中政府创新与竞争行为背后的逻辑，期望能在一定程度上为理论界和实践界把握新时代基层治理创新提供前瞻视角。

二、多层治理视角下的基层创新锦标赛：一个研究设计

多层治理理论是研究多中心、多部门、多行动者条件下治理行动如何开展的重要解释框架，基层治理创新是中国政府探索实验主义创新治理的实践模式之一。本文试图利用多层治理理论诠释基层创新锦标赛背后的逻辑。

(一) 研究框架

理论和实践证明，基层治理创新过程会嵌入一个多层治理的关系网络，在这个网络中，多级政府进行频繁互动。上级政府基于自上而下的强行性权威对基层治理进行政策输出和任务分解；基层政府则自下而上对相关政策进行选择性执行。在多层治理视角下，基层治理创新涉及中央、省、市、基层政府之间复杂的府际互动关系。中央、省、市三者之间依次体现为科层制的自上而下的强关系，面对这种强关系，基于治理锦标赛逻辑，基层政府会积极回应上级政府的治理创新任务；而基层政府之间则体现为缺乏交流合作的弱关系。不同于GDP锦标赛，同一地方的基层政府之间存在着激烈的政绩竞争，它们总是试图通过发送“治理创新”这一信号来超越彼此，实施差异化的创新策略，以此标示自身经验的独特性。虽然中央、省、市三者与基层级政府都是自上而下的强关系，但强关系的程度并不同，其中市的程度最高，是基层治理创新统筹发展的核心治理主体。一方面，市级政府应该向上主动建构和中央、省之间的治理诉求输出渠道；另一方面，也应该向下加强市级统筹和制度供给。本文的研究框架如图 1所示。

(二) 研究方法

X区和Y区是广东省乃至全国基层治理创新的典型地区，治理经验各具特色，同时X区和Y区同属于G市，经济、社会、文化结构高度相似。通过案例比较，可以贡献出更多精细化的基层治理创新研究。因此，本研究选择X区和Y区作为典型个案进行比较研究。

(三) 资料来源

研究资料主要由两部分构成。第一，2018—2019年，我们深入X区、Y区政法委、社区和社会组织进行参与式观察；第二，查阅近年X区、Y区政法委的文件获取资料。以上有助于更好地对X区和Y区进行比较研究以揭示基层治理锦标赛中地方政府的创新逻辑。

三、基层创新锦标赛：以X区和Y区为例

X区和Y区位于珠三角腹地，北接广州，南近港澳，是广佛都市圈、粤港澳经济圈的重要组成部分，经济强劲、社会资本雄厚，作为广东省乃至全国社会治理改革的排头兵，积极探索创新社会治理模式。Y区一直是广东省的综合改革试验区，引领广东省社会治理先河，积极创新社区营造、社区基金会和公益创投等基层治理模式。

(一) 案例描述

1.X区社会动员

近年来，X区一直致力于动员居民参与，加强基层善治。根据党的十八大精神，2013年，X区在全国率先设立社会政策观测站，针对社会热点难点问题为政府决策部门收集民声民意，形成“社案”供决策部门参考，开辟了社会动员的新渠道。设立社会政策观测站的目的非常明确，就是要助力建立社情民意汇集和分析机制，从而有效吸纳公众的利益要求，提高公众对社会政策的理解和认知度。总而言之，X区希望赋予社会观测站包括政府部门、社区自治组织、社会组织、社会问题研究专家等在内的多元主体以社会研究功能，以“社案”的方式进行整合，构建起研判、解决社会问题的信息库、资源库、专家库，形成政府决策部门与公众“四位一体”的对接平台。2016年，X区成立了第一个社案研发与评估中心，服务人群5万人。2017年，党的十九大提出“加强基层党组织的领导地位和能力建设”，X区开始探索建立党组织统筹的新型特色社会动员体系，打造共建共治共享的基层治理新格局。从时间维度上，X区的新型特色社会动员体系的建设可梳理为三个阶段：准备阶段、启动阶段和深入阶段。

一是准备阶段。2017年来，中央、广东省、G市、X区相继发布一系列文件精神，对基层治理提出了更加明确的要求。2017年，X区积极落实“统筹、协调、研究、推动”的社会治理职能，探索完善党建引领下的“社会协同、公众参与”模式，为2018年启动新型特色社会动员体系打下了坚实的基础。主要工作包括以下几点：推动基层治理枢纽平台——X区创益中心实体化运营，将X区社会服务联会转型升级为枢纽型社会组织，并制定了《X区创益中心实体化运行标准》。为进一步推动社会各界参与基层治理，挖掘及解决X区基层治理难题，2017年10—11月，X区举办“社研与社联”主题调研大赛，面向社会公开征集调研团队29个^①。二是启动阶段。2018年3月，X区出台《X区试点建立新型特色社会动员体系工作方案》，正式启动从基层治理1.0时代向基层治理2.0时代跨越的步伐，共征集30个试点社区(其中，农村社区7个、村改居社区16个、城市社区6个、混合社区1个)。三是深入阶段。培育邻里互助类社区枢纽型机构，以邻里互助类社区社会组织为枢纽带动其他社区社会组织。开展社区实习优才计划，引入社会学等相关专业的实习生进入试点社区实习，成立社会建设顾问团挂点社区担任“社会动员点导师”，参与社会动员全过程。

① “社研与社联”主题调研大赛是近年来X区首次针对基层治理问题，面向社区直接开展调研的比赛。调研大赛是经验研究、理论研究，也是行动研究和实证研究，社区的服务机构和工作人员与学者共同合作，将已有的做法在理论框架下进行检验，也将创新理论在社区内进一步应用实施，是在社区开辟理论和实证结合的基层治理试验田。

2.Y区社区营造

2013年，Y区开始推动社区营造，构建公众充分参与、多方合作共建的社区工作模式。Y区推动社区营造的初衷是区内一直以来存在社会发育不足等问题，如果不进行机制创新，单纯靠党和政府自上而下的管理，放任市场无节制的利益诉求，社会的主体性和自主性很难建立起来，Y区希望借助社区营造进行社会培育，促进社区发展。2014年，Y区发布《Y区社会体制综合改革2014年工作要点》，进一步强调“推动社区营造、挖掘社区资源、培育社区组织、促进社区参与、打造社区发展共同体，为促进社区全面发展探索经验”。目前，社区营造的支持体系已经基本搭建起来，其中Y区政法委负责政策制定和统筹指导，Y区社会创新中心负责智力支持和业务指导，村居、社会机构和社区组织负责实施。社区营造工作开展以来，Y区通过公益创新大赛和镇(街道)创新项目对社区营造项目进行了大量资金扶持。2013—2016年，Y区社区营造的投入资金达到505万元；镇(街道)部门在区资金扶持的基础上进行配套投入，带动资金超过1 000万元。村(社区)虽然财力有限，但也能结合自身条件为社区营造项目提供场地、活动物资等支持。2017年Y区将区委政法委与区民政人社局两个部门的公益创投赛事进行整合，启动社会建设“众创共善”计划。2018年和2019年，Y区将社会创新中心、区慈善会、区残联、区妇联的原有公益创投赛事和区民政人社局养老服务领域资助统一纳入该计划，扶持资金扩大到4 400万元。

(二) 案例比较

研究X区和Y区基层治理统筹，我们先要提出一个假设并证明它，即在承认基层治理异质性的前提下，X区和Y区治理创新同质化倾向明显，有统筹治理的必要性和可行性。中国情境下的基层治理在一定程度上是一种政治过程。新时代X区和Y区基层治理创新与时俱进，党的十九届四中全会提出完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”社会治理体系以来，X区和Y区的基层治理创新虽然形式上各不相同，但实际上是殊途同归，充分遵循中央的基层治理政策，在相当程度上具有同质性和可统筹性。我们从三个维度进一步阐释。

1.回归自治本位

为促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，中共中央、国务院出台了城乡社区治理工作的纲领性文件《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，重新建构新时代城乡社区治理体系，即在基层党组织的领导下，充分发挥居民自治组织的基础作用，与政府治理良性互动，与其他组织协同共治，逐步提升基层治理体系和治理能力的现代化水平。X区社会动员试点社区出台了《X区新型特色社会动员试点社区试行党组织统筹的议事协商机制工作指引》，社区党组织统筹建立分类分层的议事协商制度，广泛凝聚共识，科学回应居民需求。X区还结合部分镇街的成熟经验，基于“微治理”理论，制定了《X区城市社区“楼长制”工作指引》，进一步落实“楼长制”。Y区社区营造的本质是倡导居民自治，表现为依托市民团体开展一种自下而上的社区运动。自2013年起，Y区结合基层治理的突出问题，尝试通过培养基层治理人才、培育社会组织、完善公共服务等社区营造方式推动基层善治。

2.完善治理机制

新时代基层治理创新总体呈现治理技术化、系统化和专业化等特征。一是治理技术化。为规避粗放式、低质量的创新，X区社会动员试点社区制定了居民利益表达机制工作指引、社区社会工作服务推荐标准、青少年参与社区治理指引、分类分层议事协商制度和党建引领“楼长制”工作指引。以上工作有效回应了当前社区治理持续创新的难题，提供了清晰的社区治理工作方向、工作方法和工作流程，具有较强的可操作性和实践意义。Y区制定了《Y区企业社工项目运营指引》，对购买方、服务方和评估方的功能定位、相互关系、服务原则、项目管理等内容进行了界定并提供了相应的操作指引。二是治理专业化。2018年X区成立了社会动员顾问团，顾问团作为社会动员实践的专家库，全程跟踪X区社会动员试点过程，参与动员督导及评估工作，并提供理论支持。Y区举办“社会工作与社区营造专题培训班”和“基层社会建设专题培训班”，对社区干部进行培训，这些有思想、有魄力、有胆识的基层干部正成长为社区营造的生力军和中坚力量。三是治理系统化。X区政法委是少数有核心业务，善于用社会工作方法进行基层治理顶层设计、统筹协调的职能部门。2012—2016年，X区设计了“1+8+N”的创益体系，联合工会、共青团、妇女联合会、民政等部门打好X区社会服务的坚实基础。2017年，X区提出“双研三联”(即研究、研发，联合、联盟、联动)的社区治理2.0版本。2018年，X区开启了新型特色社会动员体系的试点探索工作。从宏观上，Y区社区营造工作整合区属各相关部门统筹指导；从微观上，Y区各镇(街)立足自身特点，确定辖区社区营造示范点的工作重点，制订工作规划及工作流程，整合辖区内公共资源和社会资源，打造多方交流议事平台，形成行政服务、经费支援、多方协调的局面。

3.强化基层党建

X区和Y区都是全国基层治理创新先行区，都遇到了基层治理和党建创新的问题，并率先进行了一系列改革探索。X区制定了《关于在社会动员试点社区建立利益表达机制的工作指引》，旨在指导基层党组织做实社会动员，协助基层建立平台和机制，规范基层各利益主体以正确方式表达诉求，培育、提升各类主体表达自身合法利益的能力，促进基层参与。同时，X区出台了《X区新型特色社会动员试点社区试行党组织统筹的议事协商机制工作指引》，广泛凝聚共识。

2014年，伴随“社区营造”一词首次出工作文件中，Y区整合多方力量进行“自下而上”的基层治理创新。2018年11月，Y区成立了Y区社会组织促进中心，旨在探索“党建+社建”双向互建的新模式，推动社会组织党建工作水平的提升。2019年，Y区党建引领和社区营造进一步整合。2019年3月，Y区出台《Y区党建引领社区治理创新工作实施方案》，通过党建引领、培育组织、健全机构、活化阵地、丰富资源五个工程，增强整合能力，形成了“自下而上”“自上而下”的双渠道基层治理创新模式。

(三) 问题与原因

中国地方政府往往以试点的方式积累创新经验。基层政府灵活性高，船小好调头，一直以来是基层治理创新的主力军和重要主体。但无论是试点还是创新都不是目的，而是一种工具或手段，在整个创新过程特别是创新后期，高质量扩散和统筹则成为创新工作的重点。然而，由于缺少自上而下的权威介入，实践过程中的基层政府间往缺乏往横向协调机制，治理创新协同能力弱，“零和博弈”竞争、创新同质化和碎片化等问题凸现。

同多数基层创新一样，X区和Y区基层治理创新也存在创新主体协调失效、创新政策碎片化的问题。改革开放40多年来，X区和Y区作为治理创新的典型代表，屡次被中央提及，被广东省赋予全省改革试点的重任，率先为全国2 000个县(区)打造“共建共治共享”的社会治理格局探路，贡献了很多宝贵的地方经验，但同时也存在社会治理领域常有的“九龙治水”问题。作为G市的一部分，X区和Y区基层治理有相当多的合作空间，完全可以通过资源共享、经验共享、创新统筹，达到1+1>2的效果。然而现实情况是，X区和Y区基层创新虽然遍地开花，但是过于注重创新，忽视扩散统筹，过度使用创新资源，导致“公地悲剧”的发生，同时两区分别既吸引其他地方社区前来学习，也频繁到外地交流学习，反而两区之间的互动却很少。

这里举两个例子：一是公益创投。2012年以来，X区和Y区每年都会开展基层治理公益创投活动，并取得很好的治理成效，但其弊端也逐步显露，如重复资助、资金规模小、缺乏统筹，社会组织和政府工作人员的观念意识陈旧，专业能力和创新能力不足等，导致创投资金使用效益不高，项目可持续发展能力弱。2019年，Y区“众创共善”计划探索了政府创投资源整合的可行机制和经验，制订了一套切实可行的资源整合及运作机制。资源整合后，整体资金的规划使用、规范管理、成效评价更加科学合理。目前，该模式已经复制推广至镇(街道)层面的公益创投赛事，并吸引了省内外各地纷纷前来学习，反而X区并没有积极借鉴Y区的做法，再次反映出基层创新“墙内开花墙外香”的问题。二是党建引领。社会动员与社区营造都强调党组织统筹的重要性。Y区在2019年成为广东省高质量发展体制机制改革创新实验区以来，大力推动基层治理创新，制订了《Y区党建引领社区治理创新工作实施方案》，并于2019年8月正式启动相关人才的培养计划，围绕基层治理创新，建立分类、分层、以实践为导向的能力培养体系。X区于2018年探索党组织统筹的新型特色社会动员体系，建立了包括制度制定、课程设置、师资聘用在内的科学全面的社会动员培训体系，并多次举办各种能力培训班和专题培训班，为推进社会动员提供人才保障。理论上，X区和Y区可以凭借近水楼台的优势，在党建培训方面充分交流，在相关培训制度、培训机制、课程设置、培训师资等方面进行合作共享，做强做精。但调研发现，两区依旧没有突破各自为战、单打独斗的窘境。

四、基层创新逻辑转型：从分散到统筹

试点是基层治理创新的谨慎之举，并非常态。X区和Y区基层治理试点已相对成熟，要适时超越分散治理，推进治理扩散和市域治理统筹，在尊重基层治理异质性和创新自由的前提下，明晰各级政府的治理边界，充分发挥治理统筹的集聚效应。

(一) 基层治理创新主体及创新行为

在多层治理视角下，X区和Y区的基层治理创新涉及中央、广东省、G市与X区和Y区之间复杂的府际互动关系。面对来自中央、广东省和G市的自上而下的强关系，X区和Y区积极回应上级政府基层治理偏好和创新任务；然而，基于治理锦标赛逻辑，X区和Y区两者之间体现为明显统筹不足的弱关系。

1.外在治理主体

(1) 中央。党的十九大报告指出，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，这个重要论断对基层治理话语体系构建具有重要指导意义。2019年10月，党的十九届四中全会为新时代加强和创新社会治理进一步指明了方向，提出构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的城乡基层治理体系。

X区和Y区高度重视来自中央的肯定，遵循党引导基层治理的方针，积极进行基层创新。近年来，X区先后被评为“全国社区治理和服务创新实验区”“全国首批农村幸福社区建设示范单位”“第二批全国社区治理和服务创新实验区”，并获得“2019年社会治理创新典范区”“2019年加强和创新社会治理优秀单位”和“2019年度中国十大社会创新奖项”三项殊荣。Y区作为中国较早探索社会治理创新的地区之一，被评为“2019年社会治理创新典范城市”，并入选了“2019年中国社会治理典型案例试点县市”^①。Y区涌现了一批在全国具有创新性、突破性、引领性的社会治理创新案例，如“众创共善计划”入选2019年全国创新社会治理优秀案例；Y区检察院成为全国未成年人检察工作创新实践基地；Y区法院群众诉导服务计划被央视专题报道；Y区启创社工中心获中国社工师联合会首批50家“美好社区计划共营伙伴”称号，等等。

① 2018年12月15日，由《小康》杂志社与清华大学社会治理与发展研究院共同发起“社会治理百佳县市”调研活动启动，双方共同成立社会治理课题组，计划三年内在全国范围选取100个市、县和基层单位作为基层社会治理创新试点，对中国社会治理典型案例进行选编。而中国社会治理典型案例试点县市则会被课题组作为社会治理创新典型样本进行分析研究，进而向全社会推广。

(2) 广东省。在改革开放40周年之际，习近平总书记对开创广东工作新局面提出了“四个走在全国前列”的明确要求，从战略上为广东社会治理持续创新进一步指明了方向，对广东社会治理创新具有重要指导意义。广东省一直高度重视基层治理工作。2017年，根据《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》和《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，广东省政府制定了《广东省城乡社区服务体系建设“十三五”规划》。2018年7月，为营造人人参与社区治理的良好氛围，广东省民政厅开展了以“寻找2018年度广东省城乡社区治理十大创新经验”为主题的评选活动。2018年8月，广东省委、省政府制定了《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，强调各级党委和政府要把城乡社区治理工作纳入重要议事日程，完善城乡社区治理政策标准体系。2018年6月，广东省委十二届四次全会号召贯彻落实党的十九届四中全会精神，以党建引领基层社会治理创新，承担起“四个走在全国前列”的重大使命。

广东省利用自上而下的强制性权威将基层治理任务分解给X区和Y区并得到积极回应。2012年，Y区“两社三工”社区管理服务模式被评为广东省12个社会创新试点项目之一。2017年，Y区成为广东省开展创新城乡社区治理专项改革三个试点单位之一。2018年，广东省委批复Y区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区。为贯彻落实“广东在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”的指示，回应社会治理相对滞后的问题，Y区整合碎片化的公益创投赛事，开展“众创共善计划”，探索党建引领“双驱三化”的社会治理创新模式。目前，“众创共善计划”已成为资源整合、多元共建、协同发展的平台，并进一步成为广东省基层治理创新引擎和驱动器。

(3) G市。G市充分利用改革开放率先发展的先发优势，因地制宜、各区施策，作出了基层治理创新性贡献，积累了G市经验，如“大部制改革”“政经分离”“三级直联制”“一门一网式”“公共部门决策咨询制度”“社区营造”等。新时代以来，G市基层治理创新与时俱进。2017年，G市制定了《中共G市委关于进一步加强基层治理工作的意见》，提出“强化一个龙头、构建四个体系”的由管理向治理、一元向多元、传统向现代转型的基层治理思路。2018年，G市荣膺“2018年全国社会治理创新示范市”，G市委政法委获得“2018年全国社会治理创新示范单位”称号。其“探索实践区域化党建引领基层社会治理创新”项目被评为全国基层党建创新优秀案例，“共享社区”项目荣获第四届(2018)中国“互联网+”政务优秀实践案例50强。2019年，作为广东省探索基层治理创新的经验典型，根据党的十九届四中全会精神，G市的工作重点聚焦于推动基层党建和创新基层治理充分结合上。

但是，一直以来，G市基层治理也存在五区统筹力度不够的问题，目前基本停留在鼓励五区自由竞争、单打独斗的阶段。G市基层治理五区统筹不足有一定客观因素。一是G市五个区(包括X区和Y区)原本是隶属于G市的五个县，于2002年正式合并成G市，所以五区各自为政的现象一直存在；二是在理论和实践都认为县区级是最好的政策实验田的背景下，中央和广东省积极鼓励X区和Y区进行基层治理创新，特别是2011年广东省确定X区为“省直管县”^①试点后，X区拥有了地级市的管理权限和行政执法权限，创新空间变得更大；三是由于市级政府治理权限过小、边界不清等制度问题，导致G市缺乏创新动力，怠于承担更多责任和工作，况且X区和Y区的创新成果也是属于G市的。

① 2011年，广东省确定X区为广东省首个省直管县试点，由此拉开X区“省直管县”改革的序幕。

2.内在治理主体

X区和Y区具有充分的治理能动性。首先，X区和Y区是县区级政府，具有较完备的政策试错主动权。其次，X区和Y区经济发达，分别蝉联2019年全国百强区榜首和第二，并且均上榜2019年“中国新型智慧城市百强县”^②，此外，两区社会资本丰富，政府官员执政能力强、执政理念新，在基层政府创新中发挥着非常重要的作用。

② 参见《中国新型智慧城市建设与发展综合影响力评估》(2019)。

在很多情况下，X区和Y区的基层治理创新是自主探索完成的，在开始阶段也没有推广扩散的主观意愿。X区和Y区基层治理锦标赛的内在动力因素可以概括为四个方面：一是治理能力较强。X区和Y区基层治理创新一直走在全国前列，伴随基层治理不断推进，政府的治理意识和治理能力增强，治理经验更加成熟，具有研究生学历的街道和基层干部已不鲜见。新生的支持型、平台型社会组织也在政府的扶持下逐渐走向强大，社会组织的工作人员很多是知名大学社会工作、社会政策专业的研究生，具有很强的专业能力。另外，学界相关研究更加深入，通过学术会议、课题论证、决策建言等渠道积极进行学术话语扩散并为政府所用。二是基层创新路径依赖。X区和Y区是新时代基层治理创新的典型地区，进行了大量有质量、有高度的创新，并获得了政界、学界的充分肯定，同时为其他地区基层治理创新提供了丰富的地方经验。三是其他地区的影响。在政绩晋升激励下，邻近的深圳、珠海、中山和东莞等地展开了轰轰烈烈的基层治理创新锦标赛，对X区和Y区形成了一股强大的创新推动力。四是经济发达。经济基础决定上层建筑。X区和Y区位于珠三角腹地，经济强劲，社会资本雄厚，为基层治理创新提供了坚实的物质和财务保证。

(二) 多层治理视角下的基层创新统筹路径

从多层治理视角出发，基层治理创新需要协调多级政府间的治理诉求和政策偏好，这意味着需要在中央、省、市、基层政府之间分担行动责任。当前正处于基层治理改革的攻坚期，X区和Y区是基层治理创新先行地区，面临新的机遇和挑战，加强治理统筹扩散，可以在相当程度上降低创新成本、增加创新收益、提高创新效率。当然，与其他锦标赛竞争一样，基层治理创新最终指向的仍然是官员晋升竞争，如果治理统筹无法带来政绩和晋升，部分基层官员将缺乏合作动力。如果缺乏正式制度及制约规则，任由基层政府自愿合作，其结果很可能是这种非正式的合作存在很大的偶然性与不稳定性，难以持续，甚至不开展合作。因此，需要制定规范完善的治理创新多层治理框架，厘清各级政府的治理边界。

我们可以把基层创新统筹细分为源头统筹和过程统筹两类。其中，源头统筹是基于上级政府的权威，基层治理创新一开始就统筹规划、统筹运行，拥有共同的治理理念、治理体制机制及治理资源。基于多层治理视角，源头统筹的动力大多数情况来自省、市自上而下的威权，来自基层政府自由合作的可能性很小。进一步分析源头统筹动力的强弱性，省、市的统筹动力强度没有显著的差别。过程统筹是指基层治理创新一开始时分别展开，在随后的治理过程中，于某些时间点形成创新共同体，互相学习，资源共享。基于多层治理视角，过程统筹的动力大多况来自省、市自上而下的威权，有时也可能来自基层政府的自由合作。进一步分析过程统筹动力的强弱性，相对于省，市政府的统筹动力强度更大，更熟悉基层治理具体情况。具体统筹情况如表 1所示。

进一步分析基层治理统筹过程中，中央、省、市、基层政府的角色定位和治理边界。在中央层面，主要在宏观层面提供基层治理创新的方向指引和顶层设计。中央权威很少直接作用于基层政府，而是由省、市间接推动基层治理创新扩散；中央需要赋予城市政府更大的行政决策和行政体制权限，为市域治理统筹提供制度保障，防止城市因较低的行政层级而限制了其创新政策的供给能力和灵活性。在广东省层面，应利用强行性权威加强广东省对X区和Y区基层治理创新扩散的介入力度，促进源头统筹和过程统筹，并选择有推广价值的治理经验，积极向广东省其他地区推广。广东省在推进基层治理创新试点工作时，要兼顾省、市、基层政府的统筹发展，避免基层治理创新碎片化。如果广东省和G市的治理方向差异太大，会导致X区和Y区无所适从，或者精力不够。在G市层面，应强化市域治理由柔性向刚性转型，推进基层治理统筹，特别是过程统筹。相对于中央和广东省，G市与属地X区和Y区的接触更为直接密切，掌握的情况更多，是X区和Y区基层治理统筹的核心主体，在很大程度上决定了基层治理统筹的力度和效果。G市要充分意识到自身承上启下的核心主体地位，向上要理顺、主动建构和广东省乃至中央之间的治理关系，向下要加强统筹设计和制度输出。当前，可以对比较成熟的项目如社会创新大赛尝试全市统筹，加大对入围项目的资助力度，延长资助年限，做好平台、政策和资源的供给，做大做强，打造更好的治理项目。G市要充分利用X区和Y区治理基础好、治理资源丰富的优势，带动其他区共同成长，实现市域内的共建共治共享。在基层政府层面，基层治理锦标赛的动力一方面来自上级政府的强势推动，另一方面根植于基层政府自身。在相当程度上，X区和Y区自行探索型的“自主-吸纳”创新模式有力推动了其基层治理创新。基层政府应该在既有基础上，贯彻上级政府的统筹理念并使其有效落地。