一、问题的提出

全球化、市场化、信息化以及知识经济的发展使得全球政府主动或被动地参与政府改革的浪潮中来^[1]。随着社会力量参与建设和社会治理创新多元化的推进，传统的行政包揽模式面临着较大的挑战^[2]，与此同时，政府购买社会服务越来越成为社会治理的重要途经，越来越多的公共资源流向社会组织^[3]。在此过程中，公共服务的专业性、政府部门的治理效率以及社会组织的发展空间都在不断提升。但是，这并非意味着政府购买社会服务的运作模式已经达到十全其美的状态。

20世纪以后，西方传统的治理模式开始真正转型，社会治理模式日益发育成熟。一方面，在美国，由于“强社会、弱国家”的政治模式和“多元主义”思想逐渐得到追捧，国家仅仅是利益集团的工具，政治主要场所在社会而非国家。另一方面，在欧洲，国家与社会之间微妙的模糊性关系使得前者具有自主性并居主导地位，政治的主要场所在国家而非社会^[4]。然而，不论是在欧洲还是在美国，社会组织都具有较大的发展空间，社会组织的繁荣使得政府购买服务是自下而上推进的。另外，在西方社会，公私合作伙伴关系或者多中心治理理论是国家与社会之间关系的集中体现^[5]。凯特尔^[6]3-15指出政府购买社会服务是公私伙伴关系的最主要形式，也就是说它处理的是公共治理与私人市场的关系，同时也是政府与私人组织共享权力的一种方式。何艳玲^[7]在论述城市的政治逻辑时把伙伴制作为城市治理的具体实践形态进行分析，即伙伴制是为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟。城市中的行动者具有权力依赖的关系，任何治理结果的产出都必须借助行动者之间的磋商和交易才能完成^[8]。有学者认为社会服务组织的边界受以下因素影响：其一，作为独立的社会主体所产生的要求；其二，作为伙伴关系的相互依赖与资源获取；其三，作为专业化而区分的专业边界^[9]。然而，已有研究发现在中国社会服务购买中政府与非政府组织(NGO)是伙计关系而非伙伴关系^[10]。

随着改革开放的深入推进，政府为了更好地管理社会与提供服务而进行了职能转移，把一部分职能权力让渡给或还于社会，由此政府购买服务开始被大力推进。政府购买社会服务一般以项目化方式运作，项目发包方是地方政府部门及其派出组织或基层政权单位，承包方是社会力量。20世纪90年代中期，国家的财政体制从包干制向分税制变迁，“条线”部门开拓了直接支配和控制新财源的方式，即通过项目制来实现对基层的财政转移支付^[11]。项目制是中央集权背景下用于调动地方积极性的一种机制，通过自上而下的招标和自下而上的竞争来进行项目发包，即同时具备行政科层特征与市场体制特征。近年来，项目制除了在行政体系内部作为转移支付的载体外，还逐渐被应用到政府购买社会服务治理体系中。但是，社会组织在参与政府购买公共服务中陷入发展困境，存在明显的目标偏离、赶任务而不是重实效、服务质量不高等问题^[12]。对造成社会组织发展困境的原因主要存在两种解释：第一种认为是政府组织固有的科层权力使得在政府购买服务的项目化运作过程中，作为发包方的政府组织对社会组织具有科层控制能力，而作为承包方的社会组织难以进行反科层控制^[13]；第二种认为社会组织尤其是社工组织作为政策的产物，对政府组织存在明显的资源依赖^[14]。

可见，社会组织面临的发展困境主要体现为政府组织与社会组织的关系问题，而不少研究都认为政府与社会组织之间的合作关系可进一步优化。已有研究多从政府组织的行政权力与社会组织的资源稀缺等因素着手，分析政府与社会组织之间的关系，却没有对项目实施过程中控制权的分配进行具体分析，这显然不能够对社会组织在项目实施中的非自主行为进行深刻理解。把焦点放在社会组织实施具体项目的过程，分析项目控制权是如何在政府发包方与社会组织之间进行分配的，关注社会组织掌权或失权背后的原因，才能更好地理解政府与社会组织之间的关系，并在此基础上提出优化路径。因此，本文关注的问题是，在政府购买社会服务的项目化运作过程中，项目控制权如何在政府组织与社会组织之间进行分配。

二、文献回顾与分析框架

政府购买社会服务是政府向社会转移职能的有效形式，能够改革存量，发展增量。在政府购买社会服务的治理模式下，共建共治共享的社会治理格局逐渐形成，社会组织及社会工作人才队伍得到了前所未有的蓬勃发展，从方方面面服务于人民群众的日常生活。从中国社会组织公共服务平台数据显示，近五年有接近37万家社会组织成立^①。截至2018年底，全国社会工作专业人才达到124万人，各地的社会工作资金投入约61.12亿元。传统的政府直接提供社会服务模式是基于行政层级间的命令-控制机制来实现服务管理的职能；但是，政府购买社会服务模式是基于市场交易机制来进行项目管理^[15]。而与西方国家的政府与社会组织之间形成合作伙伴关系不同，中国政府在进行职能转移的同时，政府与社会组织之间的关系是复杂且微妙的。

① 数据源于中国社会组织公共服务平台，http://data.chinanpo.gov.cn/。

(一) 政府与社会组织之间的关系

已有不少研究把社会组织以及政府部门作为研究对象来讨论项目发包方和承包方之间的关系，流行的说法有三种：依附式发展、嵌入性发展和共生式发展。依附式发展是指社会组织在人、财、物等方面高度依附于政府部门，这会导致前者迫于压力而被动服从于后者，长此以往就会出现社会组织发展的内卷化以及行政化^[16]1-97。嵌入式发展指专业社工组织嵌入原有的街区治理结构中寻求发展。王思斌^[17]通过对社会“求-助关系”进行分析后指出，这种嵌入性发展可以从政府主导下的专业弱自主性嵌入状态走向政府-专业合作下的深度嵌入状态。然而，这只是理想状态下的深度嵌入，在现实生活中，这种嵌入状态也会面临着街道以及上层政府的权威渗透，表现为政府工作人员通过各种手段对项目进行控制，社区工作人员对社工组织的干预等，导致社工组织面临外部服务行政化、内部组织的官僚化和专业建制化的风险。朱健刚等^[18]通过对某街区政府购买服务的个案分析，把专业社工组织嵌入街区治理分为隔离型、冲突型和互惠型。隔离型即社工组织空降到街区，基本不与地方政府联系，有服务无改变；冲突型即社工组织在运作过程中与地方政府或者权贵集团产生利益冲突；互惠型即社工组织积极寻找与地方政府以及街区治理主体间的合作点。在其整体调查中发现，作为行业标杆的“互惠型”社工组织屈指可数，因此，提出专业社工组织要推动街区治理改革。共生式发展是指在国家代理人和社工组织的互动过程中，不仅社工组织依赖国家代理人，而且国家代理人也依赖社工组织，从而形成相互合作、相互依赖的发展模式。但是，自然而然存在的一个问题是，在这种相互依赖的关系中，究竟是社工组织更依赖国家，还是国家代理人更依赖社工组织呢？王清^[19]认为，共生式发展是相对于依附式发展而提出的学术概念，后者更强调在强国家和弱社会的背景下，社工组织不得不依赖作为整体的国家，结果是社工组织的异化；但是依附式发展忽略了国家行政体系内的层级差异，在项目制和科层制的夹缝中，国家的代理人基层政府与社工组织是双向依赖，体现的是国家和社会的良性互动。

总体而言，在政府购买社会服务的项目化运作过程中，政府组织与社会组织之间的关系模式并非单一的，对政府的资源依赖在某种程度上有可能会增强社会组织的组织能力。但是，现有研究对判定政府组织与社会组织之间的关系还存在一定的模糊性，以单向或双向的资源依赖作为双方关系的区分依据显然不够说服力。本文认为更关键的依据在于是哪一方在项目化运作过程中掌权。

侯志阳^[20]聚焦社会工作服务购买项目中社工机构与居委会之间的权力关系，认为整个项目过程可以分为四个阶段：使命-行政阶段，即社工组织和社区居委会的矛盾冲突期，专业社会工作难以有效开展；活命-行政阶段，社工组织仍然扮演行政助手的角色，积极努力完成居委会安排的工作以获得对方的好感；使命-服务阶段，此为社工组织和社区居委会的合作促进期；活命-服务阶段，即合同到期，社工组织即将搬离社区，居委会对其的挽留惜别。可见，社会组织在使命-行政阶段无法获得项目实施的自主权。而复杂的街区权力关系削弱了专业社会工作组织的专业权力，使其在街区权力体系中失去影响。另外，徐盈艳等^[21]研究发现在服务外包的情境下，作为发包方的政府组织对社会组织发展的控制权是分割的，也就是浮动控制，通过不同阶段控制权在市、区、街道等上下层级之间进行调整分配来实现对社会组织的规范与管理。现有关于政府购买服务过程中的控制权分配研究多把控制权视为单一的概念，关注其在社会组织与街道居委会、在不同层级政府组织之间的分配，忽略了项目过程中控制权的不同维度。

(二) 分析框架

社工组织是社会组织的一部分，也是承接政府购买服务项目的重要主体。本文以某社工组织为案例对象来研究政府购买社会服务的项目化运作过程中控制权的分配问题。

近年来，随着承接服务需求量的增加，社工组织被大量催生出来。然而，社会居民乃至政策制定者和执行者都缺乏对社工组织的深入了解，社工组织在开展服务的过程中举步维艰。根据有无独立感和参与感，可把社工组织分成“空降型”“新瓶装旧酒型”“专业主义型”和“草根自发型”四种类型。“空降型”社工组织因政府购买服务的政策导向而生，既无独立性也没有参与感；“新瓶装旧酒型”社工组织一般基于共青团、工会、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织或供销社、居委会等群众性自治组织成立，大多没有与母体脱钩，没有独立性但有一定的参与感；“专业主义型”社工组织主要由社会工作相关专业的高校教师或毕业生注册成立，强调独立性但是参与感弱；“草根自发型”社工组织看重且较为具备独立性和参与感，除了注册身份是民办社工组织外，在人员数量、资金来源、运行机制等方面和非政府组织基本无异，而其前身也往往是草根NGO^[22]。从社工组织的生成机制和管理机制来说，即便社团空间在快速扩展，但是专业性社团的组建和运行都受到不规范的委托庇护关系和主顾主义的制约^[23]。在这样的背景下，社工组织在政府购买服务过程中难以掌握太多项目的具体控制权。

在不完全契约产权理论的基础上，周雪光在两个不同方面作出了研究创新。其一，从社会学制度学派的解释逻辑出发分析产权制度，突破“产权是一束权利”的思路，提出“关系产权”的概念^[24]，并以此来强调“产权是一束关系”这个中心命题。他认为产权结构是组织适应环境并与其他组织建立长期稳定关系的结果。关系产权能解释企业组织在日常运行中产权含糊不清的现象，如企业向地方政府支付超过一般税收外的各种摊派费用等。总之，关系产权认为现实社会中信息、资源、机会和风险的分布状况及分配机制对产权的结构形式起决定作用，而在产权基础上建立的关系则是应对或突破现实环境条件约束的结果。

其二，周雪光等^[25]在产权理论的基础上提出了有关中国政府内部权威关系的“控制权”理论。政府各级部门间(中央政府、中间政府以及基层政府)的控制权可概念化为三个维度：目标设定权、检查验收权和实施/激励权。在控制权理论视角下，国家的治理模式随控制权分配方式的变化而相应变化。当中央政府将各类控制权握在手中时，国家治理模式是高度关联型的；当中央政府把实施/激励权放给中间政府时，各级政府间的权威关系表现为发包制；当中央政府把检查验收权和实施/激励权赋予中间政府时，其对应的治理模式是松散关联型；而在联邦制治理模式中，中央政府将某一领域或职能的所有控制权都交给中间政府。另外，周雪光把项目看作是委托方和承包方之间的契约载体，控制权在委托方和承包方之间进行分配，以上四种国家治理模式对应的控制权组合形式分别为直控式、承包式、托管式和自治式。一方面，在中央集权的科层体制内部，下级政府有义务服从上级政府合法的命令，冗长的治理链条以及广泛的治理对象使得高层政府若想掌握更多的控制权就必须付出较高的成本代价，控制权的分散往往是迫不得已的。另一方面，在行政组织内部，检查验收权从属于目标设定权，目的在于确保完成契约内容。而实施/激励权是强调对承包方的绩效评估，评估内容有可能超越了实际项目契约内容，是独立于目标设定权和检查验收权的。

控制权理论能较好地解释行政体系内部的一般运作逻辑。如果说经济学产权理论关注了控制权在企业间配置的问题，那么社会学控制权理论则分析了三个维度的权力在行政体系内部进行划分的问题，而关于控制权如何在政府组织与非政府组织之间分配组合的问题尚未有深入探讨。在这个意义上，本文关注社会组织承接政府购买服务过程，分析具体的控制权如何在政府发包方和社工组织之间进行分配，试图对相关研究进行补充，并以此窥探社会治理的运作机制。

本文认为目标设定权、检查验收权和实施/激励权这三个维度依然适用于政府购买社会服务项目化运作过程中的制度安排和资源分配。目标设定权，即决定合同指标的权力；检查验收权，即对项目实施情况进行评估以及决定评估结果的权力；实施/激励权，指针对承包方的奖惩安排，涉及考核其表现的权力，还包括契约执行中的组织实施和资源配置等。另外，已有研究在不完全契约理论框架的基础上讨论了组织内部的正式权威和实质权威^[26]。前者是指基于组织正式地位所带来的权威，而后者是指基于信息之上的权威。例如，委托方考虑到信息、时间等成本问题，可能会策略性地把一部分实质权威下放给管理方或代理方，也就是说，在不完全契约下，掌握实质权威的一方对资产或项目活动具有事实上的控制权。在科层体制内部，委托方虽然拥有正式权威，基于“高位推动”来使项目落地^[27]，但在实际执行过程中，代理方即基层政府的“地方性知识”可能使其以非正式的身份或形式来获得该项目的实际控制权。在政府购买社会服务的项目化运作过程中，项目的控制权主要在发包方和承包方之间进行分配，那么，项目的控制权是否具有正式权威与实质权威之分呢？又由谁来掌握实质权威呢？

基于此，本文接下来将以政府购买社工组织服务为例，试图通过分析项目化运作过程来探讨控制权在政府发包方和社工组织之间如何分配组合，并在此基础上论述社工组织掌握或难以掌握项目控制权的原因。本文的分析框架如图 1所示。

三、政府购买社会服务中的控制权配置

本文选取的案例对象是隶属于J县级市的Y社工组织。J市于2009年被民政部确定为第二批社会工作人才队伍建设城市之一，在时任某社区书记兼主任的努力奔波下，Y社工组织获得J市民政局的支持，于2013年3月11日成立。5年来，Y社工组织专注于以社区为依托的服务，内容涉及家庭、就业、医疗救助、残疾人服务等领域，自我定位为综合性社工组织。另外，Y社工组织于2016年获评为J市4A级社会组织，是首批获此殊荣的社工组织。目前，Y社工组织是J市最大的社工服务团队，有专职社工70名，60%以上毕业于社会工作及其相关专业，其中中级社会工作师4名，助理社会工作师15名。2017年，Y社工组织承接服务经费约为340万元，其中200万元来源于民政部门，120万元来源于其他部门及街道办事处等，剩下20万元来源于兴业基金会。经费的75%左右用于社工人员费用，10%左右用作税费，15%用于组织管理和服务支出。

按照研究惯例，本文所涉及的地名、单位名和人名皆为化名。通过深度访谈和资料分析，本文研究了Y社工组织自成立以来主要承接的服务项目及其在项目化运作过程中和政府部门之间的互动过程。本文接下来将对社工组织(承包方)和政府部门(发包方)之间的控制权分配进行讨论。

(一) 目标设定权

在政府购买社会服务的项目化运作中，目标即项目过程中承包方需要实现的指标和项目效果，如个案数、小组数等；目标设定权即决定合同指标的权力，涉及政府与哪一家社工组织拟定合同及指标由谁“说了算”两个方面。

1.竞标前“合作”

一般情况下，政府以“自上而下”公开招标的形式来购买社会服务。招标方式主要有两种：其一，标额为30万元以上的必须公开招标并采取综合评标法，也就是说招标之前发包方一般不知道谁会参与竞标，而竞标结果也取决于各家组织的资质、提交的项目方案等，这种招标方法一般比较公开公正，也难以暗箱操作；其二，邀请招标，也称选择性招标，其本意是指采购人根据承包商的资质和业绩，选择一定数目的法人或其他组织(一般不少于3家)，向其发出投标邀请书，邀请他们参加投标竞争^①。但是Y社工组织的经验说明邀请招标法有可能会被扭曲执行，尤其是标额在10万~30万元时。例如，发包方邀请某一家组织参与竞标，该组织可以再去找另外两家同行业组织共同参与竞标。A组织报价16万元，B组织报价15万元，而该组织报价14万元，在这种情况下，即使三家组织的服务资质不相上下，但是该组织会因低价优势而中标，然而这实际上可能违反了该省《民政厅等四部门关于积极推进推行政府购买服务，加强基层社会救助经办服务能力的实施意见》中规定的“选定承接主体时，不能简单以‘低价者得’为选择标准”。可见，在招投标过程中，政府购买方拥有较大的主动选择权，同时在选定项目承接主体时，也许会存在一定的非明文倾向性。然而，绝大多数政府购买的社会服务项目标额都在30万元以下，因此基本采用邀请招标方法来选择承包方，这有可能会进一步加剧被政策催生出来的社工组织只有“户口”，而没有“护照”的情况，使其难以发展壮大。

① 《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国招标投标法〉、〈中华人民共和国计量法〉的决定》于2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过。

“政府要做这个事情(招标)，现在从你们三家里面选，看谁的条件更符合嘛。但其实政府内部还是会有一定的倾向性，这个我们是很难去判断的。”(访谈编号：180104YA)

另外，隶属于Q地级市^②的X社工组织秉承着为社会作点贡献的初衷，想要承接J县级市的政府购买服务项目，却被告知只有在J市注册成立的社工组织才能承接该市的项目。迫于政策环境，X社工组织在J县级市的扶持下成立了M社工组织。这种政策要求体现了“块”的制度逻辑，即地方政府倾向于扶持辖区内“自己的”公共服务型社会组织^[28]，这也是“竞标前合作”的体现。招投标的过程不是中标的关键，关键在于竞标前双方能否达成共识，而重中之重是发包方是否对承接服务的组织感到满意与放心。

② J县级市隶属于Q地级市。

“我们为什么要成立M组织，就是想要在J(县级)市做点服务嘛，可是一定要在那边有注册的组织才可以去申请项目，没办法，这真的耗费了我们不少时间和成本。X组织和M组织以前都是同一个负责人的，不过今后会有些变化了。”(访谈编号：180201XB)

2.合同指标悬浮于项目所在地

Y社工组织的项目经验表明，项目发包方和承包方基本都没有在竞标之前进行实地调研以详细了解情况，大多都是在上网查阅资料或通过其他途径初步了解情况后就制订项目方案。然而，社工服务的专业要求是发包方和社工组织在竞标之前或方案出台之前到实地进行服务内容的具体需求调研，并在此基础上共同研讨出项目的服务方案。但是，一方面，从项目招标到竞标开标以及社工组织入驻社区，发包方只给予了一个月的时间，社工组织根本来不及完成调研；另一方面，只要在服务范围内的项目，社工组织一般都会参与竞标，期望有幸被选中，如果每个项目都进行专业调研，社工组织根本无力承担其中的巨大成本。

“项目制就是一个萝卜一个坑，15%的组织运作经费太紧张啦，如果全都要做专业调研，我们的资金压力会非常大的。”(访谈编号：180204YA)

调研的缺失往往会造成项目的合同指标悬浮于项目所在地，服务内容悬浮于服务对象的实际需求。如果在服务过程中不进行及时调整，最终就会造成服务的异化以及引起居民的反感和不信任。这就导致承包方需要在项目过程中向发包方提交服务内容变更申请，不然可能会因为没有达到合同的指标而导致后期经费拖欠。Foucault^[29]109-134的“权力-知识观”就批判服务提供者可能会不自觉地用一套自己认为正确的论述压盖了服务对象的生活知识和实际需求，从而造成压迫。

项目合同一般由发包方初步拟定，社工组织无异议后双方签订。但是，前期调研的缺失会导致社工组织在入驻社区前难以精确感知项目所在地。为了获得项目，社工组织很可能在处于迷茫的状态下就签订了合同，随之带来的可能是服务效果与初始拟定的合同大相径庭，如果不进行适时修改就会造成或加剧评估结果的不如人意。由于信息的不对称，社工组织的服务变更申请一般是不会被驳回的，但依然存在一定的系统风险。Y社工组织目前进行的一个项目是关注五类重点人群的，包括流浪乞讨儿童、服刑人员子女、留守儿童等。但是在实地开展项目的过程中发现服务点并不存在留守儿童，这时候Y社工组织就必须向发包方提出“服务对象变更申请”。

“原则上我们和购买方都要在充分需求调研基础上形成服务方案，之后再进行投标开标，但是没办法，没有调研，大家都不知道实地情况究竟如何，我们去了实地开展项目的时候发现，现实情况就是这样，如果不变更或者购买方不同意，那合同上的指标是肯定没办法完成的。”(访谈编号：180110YA)

社工组织作为专业的公共服务提供者，能够更高效地满足社会大众的公共服务需求，是社会主义现代化发展的重要角色，制定专业且实际的项目目标更有利于项目的顺利开展。但是，政府购买社会服务项目化运作过程中的目标设定权实质上由政府发包方掌握，社工组织要么被动接受，要么主动退出。一方面，在招投标阶段，发包方往往拥有更多的资源从而处于强势地位，能直接决定与哪一家社工组织合作，竞标可能流于形式；另一方面，在确定承包方之后，发包方拟定的合同指标存在不切实际的风险，但其对项目指标拥有最终的决定权。

(二) 检查验收权

检查验收权，即对项目实施情况进行评估以及决定评估结果的权力，它同样涉及两个方面：其一，评估内容是根据项目实际情况还是根据发包方的需要？其二，谁拥有决定评估结果的权力？

1.政绩考核时，项目被“变身”

Y社工组织的服务成果有时候会被迫“改头换面”，甚至社工组织不得不把本该属于自己的功劳让位于某政府部门。梅岭街道是Y社工组织的一个主要服务街道，拆迁面积超过80%，约有8万人口，其中包括4万多流动人口。Y社工组织花费了很大的心血在此打造了一个家庭综合服务中心，深得居民和街道办事处的好评。然而，在高层政府要来巡访并考察梅岭街道的流动人口相关工作时，Y社工组织接到发包方的通知，要在三天内把家庭综合服务中心“改头换脸”成为流动人口社会融合基地。因此，Y社工组织大部分工作人员在这三天内都集中精力给家庭综合服务中心“换上新衣”，包括各种展板、宣传单与相关制度文件等。为了符合发包方的政绩考核要求，社工组织在同一项目内身兼两职，项目运行压力较大，而不同的政绩考核领域与同一项目内容进行匹配，有可能会加大项目偏离初衷的风险。

“服务内容还是一样的，依然是家综的服务内容，只不过是因为你要来了，那就把家综变成街道领导的流动人口社会融合基地，就变成是街道政府在流动人口工作上的政绩，只是名头不一样了，领导的方式不一样了。”(访谈编号：180104YB)

社工组织在检查中“让功”的做法并非个例。张紧跟等^[30]在研究草根NGO——广州业主委员会联谊会筹备委员会(以下简称业联会)的时候，发现业联会也会低调地隐藏一些与官方合作的信息，将功劳留给官员，尽量少在媒体和高层政府面前跟他们抢功劳。

2.发包方可以对评估结果进行“修正”

社工组织承接的服务项目分为中期评估和末期评估，评估的标准源于合同拟定的指标、细则和分值。发包方会向第三方评估组织购买项目效果评估服务，评估方式主要以现场评估和口碑访谈为主。相应地，项目经费一年分三次发放，分别为合同签订后15日内、中期考核合格后15天内以及末期考核合格后15天内，每次对应的比例有4:4:2或5:3:2或5:4:1等。虽然第三方评估组织具体掌控评估过程，但是其直接对发包方负责，评估结果先交给发包方，发包方有权在其基础上进行一定程度的“修正”之后再反馈给社工组织。换句话说，虽然是由第三方组织进行项目评估，但评估结果最终还是由发包方来决定，考核是否合格取决于发包方对社工组织满不满意。另外，Y社工组织在实践中还经常被“断粮”，考核合格后经费还迟迟不到位，社工组织也无可奈何。

“虽然规定是15天内，可也只是规定而已，他们还是有比较大的操作空间。”(访谈编号：180115YA)

政府购买社会服务治理模式的优势在于“术业有专攻”，而社工组织的服务专业性有赖于验收过程中的考核公正程度，合理设置服务项目的检查验收权能进一步发挥政府购买社会服务的优势。

(三) 实施/激励权

实施/激励权既包括针对承包方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力，也包括契约执行中的组织实施、资源配置等，关系项目的存续情况或者发包方与该社工组织就另外的项目再次合作的可能性。

1.合同约束软化

在政府购买社会服务的项目化运作过程中，社工组织需要完成的工作并非完全与合同相吻合，合理的合同外工作能促进政府发包方和社工组织的关系进一步发展，但不合理的合同外工作会加大社工组织的压力。

(1) 合同中服务内容被扭曲。在不少项目中，Y社工组织会向发包方提供岗位社工^①，Y社工组织的岗位社工主要服务岗位如表 1所示。理想情况下，岗位社工可以使社工组织在发展初期获得政府支持；然而，实际上不少岗位社工进入政府部门所展开的工作与专业社会工作的关联性不强，甚至发展为发包方的行政助理。

① 岗位社工，即社工在经过社工组织的招聘后，被派驻到不同的政府部门配合原有的部门工作人员去开展工作，在这个过程中，社工根据自身所具备的社会工作理论和实务技能在工作中更多地增加社会工作元素。岗位社工现象在深圳和东莞较为流行。

“目前有五花八门的岗位社工，党建、团委、安全生产、婚姻辅导。原则上婚姻辅导、党建培训、党员精神帮扶等都可以由社工来进行专业化服务，但是像在政府部门内发展党员、收取党费等工作应该由单位内部专业的党建工作者来承担，我们专业领域不一样，工作重点也应该是不一样的。”(访谈编号：180110YA)

(2) 无法拒绝的合同外工作。社区作为社工组织开展服务的载体，也是社工组织融入居民，获得服务对象信任和认同的极其重要的活动场所。虽然社工组织通过与政府部门签订合同来承接服务，但是政府购买社会服务项目最终落地一般在社区，同时，目前不少项目资金都是经由上级发包方、镇街、社区等层层转拨，最后才到社工组织，在某种程度上社区才是实质发包方。社工组织与社区的关系直接影响着社工组织的发育程度。

Y社工组织与社区的合作主要分为三部分：其一，社区为社工组织提供项目办公场所。其二，场次性合作，即社工组织向社区提交活动申请，获得批准后方可开展活动，活动场所由社区提供。其三，合同外工作，包含合理的合同外工作和不合理的合同外工作。合理的合同外工作即社工组织帮助社区准备与该项目相关的专业文字材料，而不合理的合同外工作即与社工专业无关的一般行政性工作，如打印、做会议记录等。这些与服务内容无关的合同外工作既加重了社工的压力，还增加了项目运作的时间成本。

然而，X社工组织在开展服务过程中面临的基本都是合理的合同外工作，行政文书工作较少，本文认为原因在于X社工组织有比较好的公关处理能力和沟通技巧。

“沟通也很重要，我们在入驻社区和前期合同拟定的时候就跟社区那边沟通清楚，明确了我们社工的岗位职责，这样就避免了后面展开工作的一些困难和尴尬。”(访谈编号：180201XB)

合同约束软化使得合同成为“形式”合同，是造成社工组织官僚化、社工服务行政化和专业建制化的重要原因。

2.流动式合作

目前Y社工组织95%以上的资金来源于政府部门，项目周期一般为1年，社工组织往往面临着刚深入熟悉服务对象就要“挥手说再见”的尴尬局面。另外，当地领导人的更替有时候也会造成项目被“无声湮灭”。Y社工组织曾经在梅岭街道驻扎了30余名社工，社区的方方面面都有Y社工组织人员的身影，社区居民和社工之间已经形成了合作的默契，社工组织也对该街道有更长远的服务规划。然而，随着当地政府主要领导人的更换，Y社工组织在梅岭街道的大部分项目都被停掉了，只剩下一两名社工。

“这届领导做了几件事情，哪怕做得还行，但是下一任领导可能也会去做个别的项目。”

“那他做个别的，应该也不会推翻之前做得好的呀？”

“他不推翻你，但他可以不重视呀，你做着做着就没了这方面的资金支持，项目也就慢慢停了。他不否定你，但也不会支持你，这对我们组织来讲是很不利的。”(访谈编号：180110YA)

社会工作应该长期且深入地投入某个具体的社区，并根据社区居民的实际需求开展工作，推动社工组织的本地化。显然，现实情况有悖于社会工作的专业服务准则，可能会让社工组织陷入生存困境，从而不得不在工作使命方面作出让步，同时有可能造成政府系统内的懒政行为，甚至还会出现一种情况就是，由投标方即社工组织为发包方撰写向上级请示招标以及对外公开招标的文书。

社工组织承接服务是在一个比较复杂的政治社会环境中进行的，政策环境的不确定性、政府部门工作人员的流动性以及发包方掌握着实质的检查验收权等，导致社工组织难以根据自身的专业服务能力来衡量再次中标的可能性，这意味着项目的长期发展与社工组织的努力程度以及项目实际成果之间并未存在足够大的关联。一方面，发包方之间有一个比较稳定的正式或非正式的沟通圈子，与一个发包方的关系处理得不好，就意味着该组织很可能已经被大多数发包方列入“黑名单”中。另一方面，在通过评估后，项目经费却迟迟不到位甚至违反合同规定的情况常有发生，对于发包方来说，违反合同总有多种不同的“正当理由”；而对于社工组织而言，资金不到位会引起一连串的不良反应，“债主困境”会加剧社工组织的自主性缺失，甚至会导致该组织的消亡。另外，面对发包方的违约，社工组织一般只能通过法律途径来解决，而这一途径会给社工组织带来极大的成本代价。因此，一般情况下，社工组织能否再次中标具有较大的不确定性，发包方往往拥有更大的选择余地。

综上所述，在政府购买社会服务的过程中，存在正式权威与实质权威相分离的情况，发包方掌握了实质的目标设定权、检查验收权以及实施/激励权。换句话说，在政府购买服务的项目化运作过程中，控制权的组合形式是直控式的。虽然说社工组织掌握部分目标设定权的正式权威，第三方评估组织掌握检查验收权的正式权威，但是不抵发包方掌握的所有控制权实质权威。当项目的控制权被发包方牢牢掌握时，社工组织即使能从发包方那儿获取一定的资源，但其作为独立的社会主体却难以实现所提出的要求，专业性受到行政性的裹挟。因此，社工组织与发包方之间的边界是模糊的，而且这种模糊性使得社工组织失去了本应拥有的话语权，双方在合作过程中的地位变得不平等。这也就能解释为什么社工组织的发展会面临自主性困境。但是我们不能否认的是，公关处理能力和沟通技巧在其中发挥着重要的作用，它甚至能帮助社工组织化解一些无奈的尴尬局面，就如X社工组织通过事先和发包方委婉又巧妙地沟通，使得社工不必承担合同外的行政工作。

四、社工组织掌权之难

在政府购买社会服务的项目化过程中，项目的控制权，尤其是实质权威，基本掌握在发包方手中，如表 2所示。政府购买社会服务之所以成为中国社会治理的主要途径之一，是因为政府由于种种原因把一部分职能权力让渡给或还于社会。这本是政府与民间组织共享权力的主要方式，然而本文案例表明，虽然社工组织确实能参与公共服务的提供，但其实际上并不能掌握服务项目的实质控制权。即使政府购买社会服务的政策初衷是由专业人才提供专业服务以更好地满足公共需求，但实质上很有可能演变成政府部门控制服务过程以满足行政需求。那么，社工组织为何难以掌握政府购买服务项目化运作过程中不同维度的控制权呢？

政府购买社会服务的项目化运作过程中，项目的控制权是在组织之间进行分配。虽然这个过程是社会组织嵌入已有的政府体系内为社会大众提供公共服务，但是这与控制权在行政体系内进行分配依然存在一些差异，这也是社工组织掌握项目控制权的困难所在。

其一，与行政系统内部控制权分散是迫不得已的不同，在政府购买社会服务过程中，政府组织并不需要用太高的成本来换取控制权。一方面，政府购买社会服务这一治理形式尚未发展成熟，购买服务的强度和数量都不算太多，发包方有相对充沛的精力投入项目中去；另一方面，发包方一般为基层政府甚至政府派出机关或社区等自治组织，他们往往掌握着更多的“地方性知识”。相反，社工组织想要获得项目控制权则要付出相对较大的成本代价，比如在服务之前对项目所在地进行充分了解，从而以完备的服务方案获得发包方的青睐，或者通过积极回应发包方的各种需求来博得对方的好感等。另外，在项目制的“即时市场”中，社工组织作为项目承包方，其可选择的项目发包方数量极其有限；而政府组织作为项目发包方，具有大量可选择的项目承包方。社工组织被赋予了参与选择权，但和发包方之间是否形成特定的专有性关系却取决于发包方的态度，双方资源不对称问题显而易见。

其二，当发包制发生在政府组织内部时，基层政府与中层政府，即承包方和管理方可以通过共谋来对发包方的指令作出策略性反应^[31]。而当发包制发生在政府组织与非政府组织之间时，管理方角色的缺失使得承包方直面各个层级的发包方，任何策略性反应都伴随极大的合同风险，社会组织的掌权或维权只能通过政策文件的支持。虽然，现有多项政策文件对社会组织的行为进行规制，却几乎没有政策文件对发包方发包过程中的行为予以监督或越线惩罚，也没有政策文件规定具有服务专业性的社会组织能在项目执行中掌握何种权力，因此社会组织只能服从。在《关于印发2018年推进城乡社区“三社联动”行动计划的通知》^①政策文件中，发文机关提到“加大政府购买社会工作服务力度……重视社会工作者的主导作用，发挥其专业优势……保持常态长效”等，只对社工组织在项目服务过程中的资源配置、立项及服务、财务管理等方面进行了详细地说明。可见，社工组织的服务专业性能否有效发挥在很大程度上取决于政府组织是否重视。而《省级支持社会组织参与社会服务管理办法的通知》及《J市民政局购买社会服务操作规程》等文件分别提到“支持社会组织参与社会服务的资金应及时、足额拨付，专款专用，并确保工作任务于当年内完成”。原则上，购买经费结合服务评估分三次拨付，即购买合同生效之日起的15个工作日内拨付总经费的50%，中期评估合格后的15个工作日内拨付40%，末期评估合格后的10个工作日内拨付剩余经费”，但无明确表达发包方如若违反规定需要接受怎样的惩罚。相反，登记管理机关可以行政执法约谈的形式对社工组织进行监管，而社工组织一旦存在情节严重、造成恶劣社会影响的违约行为，除了被依法予以处罚外，还要被记录在信用体系中，三年内不得再承接政府购买社会服务有关事项。总之，目前在政府购买社会服务领域存在一定的政策失衡现象，虽然已有政策能较好地规范社会组织的建设，但也有可能加剧发包方和承包方之间的边界模糊，进一步增加社工组织掌握项目不同维度的控制权的难度。

① 本文参考的所有政策文件均源于Y社工组织所属城市和省份的民政机构官方网站。

对于政府发包方而言，项目控制权集中的成本低而收益大；对于社会组织而言，资源不对称以及政策实质支持力度低。这些因素综合影响使得社工组织难以掌握政府购买社会服务的项目控制权，而政府发包方则基于组织和资源的优势掌握了项目实质控制权，既有可能会直接干预项目实施过程，还有可能间接控制社工组织在项目期间的组织安排以满足发包方本身的行政需求。

五、结论与讨论

政府购买社会服务的社会治理模式不断发展，使得社工组织迎来了发展的春天，政府购买服务的资金成为大多数社工组织维持运行的最主要资金来源，不少社工组织也在这个过程中打造和树立了组织自身的服务品牌，这进一步保障了社会大众获得公共服务的专业性。已有大量研究表明，在目前中国的政社合作中，政府与社会组织之间是伙计关系，同时具备国家合作主义的特征^[32]。为了维持并提高组织本身的专业性，社工组织往往都会尽力去争取在和政府组织合作过程中的自主性。然而，我们发现在项目合作过程中，政府部门和社工组织双方签署的合同是关系合同，即一部分依靠法律体系，另一部分则嵌入于人格化的关系体系当中^[33]。

产权即资产使用的剩余控制权，不完全契约理论解释了产权在私人企业间的配置问题，控制权理论分析了在行政组织内部，控制权如何在不同层级政府间进行分配。本文借鉴控制权理论，通过对Y社工组织承接政府购买服务项目进行深入研究，探讨在政府购买社会服务过程中，控制权在发包方和承包方之间的分配组合问题，一定程度上丰富了产权分配的相关研究。研究发现，项目的实质目标设定权、检查验收权和激励/实施权均由前者掌握，三个权力环环相扣并贯穿项目始终，社工组织和发包方之间的边界变得模糊，发包方拥有更高的话语权。但是，为了能够长远地生存下去，他们又不得不接受这样的苛刻环境。这是为了维持长久的关系所需要付出也愿意承担的代价——一定程度上的静态无效率^[34]。另外，本文在此基础上进一步分析了为何现阶段社工组织难以掌握控制权。与控制权在行政体系内进行层级分配不一样，政府购买服务的项目化运作过程中控制权的分配是跨组织的，带有一定的市场属性。而政策支持的失衡进一步加剧了社工组织的掌权之难，使得政府购买方的行政需求得以通过控制社工组织的资源配置和组织安排来实现。

那么，这样的控制权配置会产生什么影响呢？其一，政府难以实现更深度的职能转移。当社工组织及社会服务项目成为政府部门满足行政需求的工具时，职能转移就有可能演变成职责转移，使得政府部门会通过社工组织来进行一定程度的卸责。另外，即便发包方存在违反合同条款的行为，也不会受到相应的监督和惩罚，但这会损害政府的总体信用，影响政治信任度的提高。其二，社工组织难以掌握项目实质控制权，不利于发挥其专业自主性，从而影响公共服务的质量和水平。

从根本上讲，政府购买社会服务的项目化运作，既要体现项目的公益性，也要体现承包方的服务专业性，从而更好地为社会提供服务。而社工组织的良好发展，需要政府组织的支持和资源，但不能否认的是，政府部门为了更好地回应人民群众的需求，他们同样需要社工组织。国家与社会组织之间的关系并非是对立和冲突的，而呈现出“管治的相互依赖”^[35]235-239。即便目前政府购买服务的承接对象已经拓宽到其他组织，包括企业、非政府组织等，但是有的服务只能由社工组织来完成，专业性是社工组织最大的竞争优势。除此以外，我们应该意识到发包方及其上级政府到社工组织或者项目服务点进行探访也能引发一系列积极效应。比如在某种程度上能给社工组织做宣传推广，提升社工组织的知名度和美誉度，也能为其他社工组织的生产服务提供经验或教训。如某部门探访Y社工组织后，该部门领导人多次在会议上公开说明Y社工组织的项目进行情况，这直接促使Y社工组织在全省乃至全国获得了较好的口碑，也因此接待了几批前来参观学习的业内同仁。

政府购买社会服务过程中体现的政府发包方与社工组织之间的互动构成了社会治理的微观基础，只有深入理解其中的控制权分配，才能恰当地解读在中国社会转型中社会治理现代化的进程。本文以Y社工组织承接政府购买社会服务过程为例，借鉴控制权理论探讨了政府部门和社工组织之间的产权配置问题，丰富了该领域的研究。另外，我们还可以根据经验进行追问，在什么样的情况下社工组织才能真正掌握项目控制权的实质权威？这是研究者需要进一步研究和回应的问题。