一、县区机构编制资源统筹的治理性取向

改革开放以来，单位编制通过反复实践和不断总结形成了有益的管理思路，在《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及党的报告、政府工作报告中充分强调要从国家经济社会发展大局出发，按照精简、统一、效能的要求，逐步实现编制管理的科学化、规范化和法制化。党的十七大报告明确提出“减少领导职数，严格控制编制”；党的十八大报告要求“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”；党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》则要求“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。鉴于编制为直接关涉单位机构设置中人员调配、禀赋开发、活力重振及利益博弈的权力资源，党的十九大报告关于深化机构和行政体制改革即开始主张“统筹使用各类编制资源”；十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》强调“结合全面深化党和国家机构改革，对编制进行整合规范，加大部门间、地区间编制统筹调配力度”；党的十九届四中全会也提出了“统筹利用行政管理资源”，这实际就是主张在编制资源使用上通盘谋划、全局协调，并形成编制存量盘活、编制结构优化及编制资源整合等统一控制、统筹制约的协同性措施，充分凸显了政府机构编制的治理思路。

其实，当前全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“治理”(governance)一词可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要是指控制、指导或操纵。20世纪90年代以来，其与相关的“government”不再交叉使用而被赋予新的含义^[1]6-7，主张“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式制度安排”^[2]2-3。作为“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，治理昭示的是由对立、对抗到交互联动，再到合作共赢的思维，体现了从“国家统治”到“公共治理”方略的总体思想变化，是公民社会崛起中政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化，再到最终的主体性变化的国家实验^[3]，为当前政治与行政体制的改革深度化的重要理论基石。

国家治理作为涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规安排，充分展现于政府治理、社会治理、生态文明治理等层面，而其中政府治理则是在市场经济条件下由政府治理理念、治理结构和治理程式所构成的三位一体政府事务治理框架及网络。尽管我们曾提出建设法治政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府等理念，但由于传统体制限制、政府职能错位、法制建设滞后、管理手段落后等因素，政府常以形式主义、经验主义乃至僵化主义方式调节和纠正社会经济发展中出现的问题。并且，针对当前贫富之间、官民之间、领导和非领导干部之间、在编和非在编人员之间等不同身份、不同级别的两级分化严重的断裂状态^[4]，应继续完善党和国家机构职能体系，不断推进政府组织治理体系和治理能力的现代化，并在不断纵深化改革中促进政府基层组织治理的规范化、程序化以及精细化、深度化，在价值目标、战略要点层面以动态管理、应急处理方式解决政府基层组织治理问题。

“州郡治、天下兴”，县区机构作为相对于中央政权、省级政权而言，在国家政权结构中处于低层位置的一级政权，与在城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会、村民委员会等自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织直接相承接，并对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。据2017年数据，当前县区机构范围广泛，编制资源巨大，政府机构数为43 049个，占所有政府机构总数的99.16%，政府工作人员数则为613.47万，占到所有政府人员数的41.79%数据来源于《中国统计年鉴(2017)》《中国劳动统计年鉴(2017)》。。因此在强调政府源头及基层治理的大背景下，可尝试首先从县区机构着手剖析政府治理的发展理念、关系结构和运作程式及其框架机理。由于政府编制资源作为政府履行职能的活动范围及质量标识, 是政府组织管理的“三驾马车”之一，也是政府实现机构规模和人员数量控制的“源管理”方式，其不断改革对政府体制机制持续创新具有基础意义，本文将在组织治理语境下对县区机构编制资源问题展开探究。

二、县区机构编制治理的层创化选择

政府编制资源尽管存在强调政府职能和权力范围的内在编制资源，以及强调政府机构和人员数量的外在理解差异，但是通常把政府机构人员作为规模适度性的衡量指标，并以此展开此编制资源理论框架分析。在县区机构编制资源上，尽管经过多轮次的体制改革和机构调整，但是，无论是政府编制资源改革的具体策略、发展轨迹，还是政府机构编制资源改革的直接效果、溢出效应，都存在着较为广泛的负面认识及质疑。县区机构当前不能回避的主要管理困境之一仍是人员臃肿冗余以及“减而复增”状况，并由此呈现的“因人设事”“人浮于事”现象，以及“坐吃空饷”“吃饭财政”现象。尽管现今县区机构编制资源增长关涉因政府提供公共服务和调节社会分配而导致的人员数量的合理性增加，但更多的还是官僚体制和权力扩张的增长而导致的非合理性增长。这实际归因于由于政府本身的强势地位，公务员编制资源增长通常受制于政府掌控资源多寡^[5]，必然和官员的实际权力及社会的官位的供求关系密切有关。在强调编制主体、方式及渠道的治理性的导向下，县区机构在机构编制资源方面势必需要从价值理念、关系结构和运作程式上予以突破，而为了充分凸显政府治理持续互动的协调过程特性，可尝试以县区机构编制治理的层创化选择来达到目标愿景。

实际上，政府组织本身就是系统内的有序结构或有序结构的形成过程。H·哈肯认为，从组织的进化形式来看，可以将其划分为他组织和自组织两类。如果一个系统靠外部指令而形成组织，即是他组织形式；而如果不存在外部指令，系统按照相互默契的某种规则各尽其责而又协调地自动地形成有序结构，即是自组织形式，也可看作是层创形式^[6]20-25。层创理论作为20世纪60年代末建立并发展起来的系统学说，研究对象主要是生命系统、社会系统等复杂层创系统的生成和发展机制问题，探究在一定条件下组织系统如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序。其实，中国古代道家的道生一、一生二、二生三、三生万物，就是最早的层创演化哲学观。而路德维希·冯·贝塔兰菲则创立生命组织的机体论，并由此发展成一般系统论且扩展到系统科学范畴，首开现代组织层创系统理论先河^[7]310，而切斯特·巴纳德则提出组织平衡理论，从社会学视角分析社会组织职能和工作过程，充分奠立了社会层创系统理论体系^[8]1，从而为分析政府组织编制体制机制提供了坚实的理论基础和创新源泉。

实际上，任何一个组织系统都应该具备层创化要素，否则就会失去存在的基础和发展的动力，县区机构组织也不例外。尽管在社会组织中，存在分层、分岔、分支、锁定、放大等不可预测非线性的发展或演化过程，但是拥有层创特性的组织在内在“适应性”机制驱动下，必然会自行从简单向复杂、从粗糙向细致方向发展，形成不断地适度提高自身的复杂度和精细度的过程^[9]1-5。因而，对于县区机构，我们不应该再将其看作是一种机械、封闭的系统结构，而应是一种动态、开放的系统结构，其在远离平衡状态下，由于不断地从外界获取信息及负熵，在达到适度的阈值时，就可能在“反馈”控制中转变为一种在时间、空间或功能上的有序状态。而这种有序状态显现的是系统的协作性态势，即使组成系统的相互协作的许多人的个人目标和组织目标的不一致，在协作意愿、共同目标和信息联系三要素作用下仍然会遵循“有效性”和“能率”原则而形成协同状态并在一定条件下不断寻求突变轨迹^[10]25-27。在关注提升组织所具有的潜在的品质与能力及改善组织管理和思维的组织修炼趋势下，强调层创化则尤为显示出迫切性。因而，对于县区机构编制治理而言，有必要以“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”精神为指引，尝试在层创化理念下通过设置编制治理的内外在关系结构及其演变进程，以力促县区机构编制资源的适度化配置，并为促进基层治理体系和治理能力现代化提供组织化支撑。

而组织层创体系一般强调由耗散结构理论(Dissipative Structure)、协同学(Synergetics)、突变论(Catastrophe Theory)等三个层面探寻自然界和人类社会中复杂组织现象形成和演化的基本规律，在有序与无序的转化机制上把组织系统的形成、结构和发展联系起来，以推动复杂组织系统研究体系的发展。其中，耗散结构理论主要研究系统与环境之间的物质与能量交换关系及其对层创系统的影响等问题，认为建立在与环境发生物质、能量交换关系基础上的结构即为耗散结构；协同学主要研究系统内部各要素之间的协同机制，认为系统内各参量之间的竞争和协同作用是系统产生新结构的直接根源；突变论则主要研究从一种稳定组态跃迁到另一种稳定组态的规律，认为突变过程是由一种稳定态经过不稳定态向新的稳定态跃迁的涌现过程^[11]208。为此，本文将充分借鉴组织层创体系的基本逻辑思路，基于县区机构编制资源统筹的内外在层创化结构及层创化进程维度，从耗散结构、协同结构及突变路径上探析县区机构编制资源治理的关系机理及发展规律。

三、耗散结构：县区机构编制治理的外在层创化

为实现县区机构编制资源统筹的层创化，首先必须在外在关系上强调县区机构在与外部环境交换物质、能量和信息中，能不断地降低自身的熵含量，提高其有序度，以形成一种耗散结构。此耗散结构作为衡量政府编制资源适度化的外在资源主要体现在:政府与市场的耦合度、政府对资源的支配度、政府财政的约束度及公共产品的供给度^[12]。耗散结构可在划定政府系统与环境系统的边界中依据边界过滤和缓冲功能来调控政府系统与外在环境之间政府职能的输入、输出^[13]149-152，进而运用编制资源整合机制和人员流动机制来促进政府人员的持续交流与共享，从而在“促进或抑制政治系统的行动或趋向”中保证政府编制资源的适度性^[14]171。

(一). 县区机构编制资源整合机制

在县区机构编制资源规划中，尽管多次强调应严格控制政府编制资源总额，但是现实中仍时常出现系统外有“关系”“背景”的人员通过各种途径努力“钻”入，并最终导致人员总量超过编制资源限额，而形成县区机构人员的严重冗余，同时一些县区机构及部门为了完成自身工作任务，必然也会将增加人员作为堂而皇之的借口而加重县区机构人员冗余状况。不过，在目前编制资源整合严格的情况下，超额进入的人员由于体制和制度的障碍，一般只可能是没有编制的编外人员。而这种编外人员的冗余相对于政府系统内部因人员膨胀所显现的内涵式冗余而言，是和政府编制资源规划密切相关但又蔓延于政府系统编制资源内在框架之外的外延式冗余，并因与编内人员的在权利、地位及待遇等方面严重差异化尤其值得关注。

为控制各层级政府机构总体编制资源，中华人民共和国成立以来我国相继采用了直接核定、总额控制和分类控制等方式，并且中央政府参照行政审批权限划分方法特别强调要加强对地方政府机构编制资源工作的宏观指导^①。虽然目前县区机构编制资源总量调控方式已经改变了纯先验性做法，但是其在标准选择和权重分配上仍然是经验式的，很大程度上显现出的还是政府部门单纯依据上级意志或是自主臆断的主观化定势思维及妥协式惯性姿态。因而，要较为准确地控制县区机构编制资源，则有必要摒弃既有的直接核定、总额控制或分类控制等方式的经验化色彩，倡导各地县区机构可依据自身实际而对政府机构各职位对应性整合方法进行科学化的权变组合和综合运用，在定量分析和定性评价的基础上动态进行县区机构编制资源整合，以遏制“有事无人”及更为常见的“有人无事”现象。

①  中办、国办厅字〔2007〕2号和粤办发〔2007〕10号文规定：行政编制的审批权限在中央，各地区各部门不得在省下达的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制；不同层级之间行政编制的调整由省机构编制管理机关报中央机构编制管理机关审批；各地区各部门不得擅自改变行政编制的使用范围。

在县区机构编制资源整合上，由于以瓦格纳法则(Wagner's Law)为代表的政府人员编制资源的经济社会因素正相关影响理论，与Fölster和Henrekson ^[15]及Romero-Avila和Strauch ^[16]等主张的政府编制资源与经济增长间负相关关系的明显对立，以及因管理环境、管理要素及管理主体的多阶段性、多变化性及不确定性而引致多因素分析准确诠释政府机构编制资源的非可靠性，因而在“复杂性”问题“简单化”思维下^②，县区机构编制资源整合其实可以最为直接相关的单项因素来寻求“次优解”，以达成构建“恰到好处的政府治理(good enough governance)”目标。由于一定数量的人口是国家的基本构成要素，对政府人员数量起着长期、稳定的基数作用，因而人口数量无疑是决定一国政府人员编制资源的基本因素，较为现实的选择就是将直观性的“官民比”标准作为县区机构编制资源整合的“简易易行”的标识。其实“官民比”是一项古老而又不老的政府编制资源标准，作为沿袭旧传统的习惯性说法, 其在古代就是衡量需要财政供养的官员与老百姓之比的重要工具，同时它又是目前国际上除计算每百万GDP(美元)的官员人数之外的衡量政府编制资源的主流方法，并时常以财政供养系数为替代称谓^[17]。

②  “复杂性”理论作为超越了还原论及系统论的先进科学，主张所探索的是兼具简单性与“复杂性”，并将其模糊化界定的混合性事件，强调在确定性和不确定性、有序性和无序性、可分割和不可分割之间找寻复杂问题的有限规律性，因而其管理范式既主张复杂问题的复杂化解决，但也不排斥复杂问题的简单化解决。因此，在实践中，受制于主客观复杂条件的制约，对现象世界的“复杂性”从简单和普遍的规律出发加以消解仍不失为有效性的问题解决范式。而本文针对基层政府编制资源策略的可操性障碍，则强调为实现改革策略的“简单而易行”，可倾向于“复杂性”问题“简单化”思维。

(二). 县区机构人员流动机制

在公务员日渐成为社会首选职业的普遍意识下，“考公热”已是社会就业形势中持续升温且日益炙热的典型现象^③。在激烈竞争中我国县区机构系统也正不断集聚系统外人员，但是由于没有有效的人员退出、轮换、晋升、储备机制，“只进不出、只升不降”等普遍陈弊导致如此益愈庞大的人员群体在县区机构系统中日益膨胀臃肿，在成为政府工作人员后并未能真正发挥其应有效用。因而，为实现县区机构编制资源统筹的层创化，有必要完善人员流动机制，通过人员引进、交流、储备、晋升及退出管理，推进县区机构系统内外部之间正常合理的人员流动态势。

③  自从1994年国家公务员录用考试制度正式实行以来，国家公务员考试的报考人数逐年巨幅上升, 在2001—2011年期间，报考人数由32 904人激增到1 415 000人，而录用比例则从13.68%剧减到1.15%，形成了日益剧烈的竞争态势。参见http://www.china.com.cn/education/zhuanti/pta/node_5224202.htm。

县区机构要完善人员流动机制，首先应规范“流入”管理，通过规范公务员考录制，以“机会均等、适才适岗”为原则实际考量各区域、各层级县区机构工作需要和岗位需求，在着力消除各种体制性障碍中确定公务员选拔条件、渠道、方式、途径及程序，以灵活多样的柔性流动政策充分选拔县区机构紧缺急需的专业型、后备型及实用型人才。同时，更需要规范“流出”管理，通过强化任期制和任期目标责任制，以既有的法律法规和规章制度为依据明确县区机构公职人员的工作任务和岗位职责，对于在实际工作中玩忽职守、徇私舞弊、行贿受贿、拖延散漫等各类违法违纪、“散政懒政”行为予以严格追究责任，并坚决采取辞退措施。

另外，还应规范“纵向流动”，通过不断完善注重群众评价和下层评议的竞争上岗、公开选拔及职务晋升等机制，完善县区机构职位多元化晋升通道和客观化晋升标准，分层级、有步骤地改变“上任下”机制为“下选上”机制，尤其注重从基层与工作一线选拔人才，促进人岗相适、人尽其才，以及人才的竞争性任用和多维度发展。同时，还需规范“横向流动”，通过完善县区机构人员的储备和共享机制建立“后备人才库”和核心人才的“共享人才库”，形成关键部门和关键岗位储存和准备所需人才“蓄水池”，并通过完善岗位轮换和挂职锻炼制度，以工作任务为导向，激活人才为主旨，推动县区机构人员在不同岗位间更广泛的有序流动。

四、协同结构：县区机构编制治理的内在层创化

为实现县区机构编制资源统筹的层创化，同时必须在内在关系上依据“遗传”“变异”和“优胜劣汰”机制，促使县区机构组织结构和关系模式不断地自我完善，形成协同结构。达尔文的生物进化论就特别强调应排除外因的主宰作用，由内在遗传突变的自然选择机制视角来解释物种的起源和生物的进化。协同结构作为县区机构编制资源适度化内在基础，是政府组织在不断完善对于环境的适应能力的过程中政府内部所形成的互相作用的编制资源内系统网络。协同结构通过提倡合作来构建县区机构编制资源的结构均衡和量质适度关系，可形成与竞争相抗衡的必要张力，并且能不受干扰地让合作优势自发地、自主地形成更大的优势，以充分构筑县区机构编制资源的适度化状态。

(一). 县区机构编制结构均衡模式

关于县区机构编制资源，一直以来其题中之义即是县区机构编制数量，强调在承担政府职能上任职人员配置应能够满足基本的规模要求，杜绝出现“有人没事干，有事没人干”现象，同时也杜绝因数量上的编制资源臃肿而形成对政府财政支出造成压力的“吃饭财政”状态^[18]。然而，在县区机构总体编制资源臃肿之外其实还存在由于县区机构编制资源结构失衡、比例失调而出现经济管理干部多、政工管理干部多、后勤管理干部多，而财税管理干部、社会保障部门干部和公共服务部门干部编制资源则很小的“三多三少”现象^[19]。这种县区机构编制资源结构和比例层面的“过剩”特征，归根结底在于政府系统的组织架构状况，是因部门构建及机构设置上的编制资源失衡、幅度失调而引致的职位重复性、交叉性配置及相应的人员相对性臃肿。

因此，实现县区机构编制资源内在层创化，难以绕开的首先是县区机构部门编制资源的结构规划。这在横向维度上，第一层次是可依据目前政府决策、执行和监督机制分离原则，划分出行政决策、执行及监督等职类；第二层次则可结合《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公务员法实施方案》规定的综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别划分出职群；第三层次则依据宏观调控、市场监督、公共服务及社会管理等政府职能要求，划分出组织宣传、人事行政、审计监察、市场监督、经济调控、公共服务、社会管理等职系。而在纵向维度上，第一层次是结合《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公务员法实施方案》规定的职务、级别及职级等，区分职等和职级的界限；第二层次则可将现行领导类中的省部级、厅局级、县处级、乡科级对应纳入行政职等之中，同时将进一步扩大公务人员的职级并整合入对应或相应的职等中。由此即可克服既往的经验主义而按照横向和纵向坐标锚定政府机构中各组织单元的相应系统位置，重新构建出包含职类、职群、职系和职等、职级“网格式职位系统”。

在梳理出政府职位立体网络结构体系基础上，即可按照横向和纵向坐标锚定政府中各组织单元的相应系统位置构建县区机构编制资源的均衡结构。由于在各种组织系统中专业化分工和协作通常要求各类人员之间总是存在一定比例关系或标准，政府部门也不例外，因而对于县区机构编制资源结构，可根据不同层次、不同类型的部门精确制定具体编制资源的比例依据，并以直观反映官员与官员之间比例关系的“官官比”来予以标示。不同于“官民比”主要着眼于从政府官员与社会民众之间比例系数确定官员的总体额度，“官官比”强调的则是对比政府官员内部相互间的比例系数以确定官员群体编制资源之间的合理比值。当然，在县区机构编制资源结构中，尤其需要关注的是政府领导人员和一般公务人员比例明显失衡、严重倒挂状况，以及由此呈现出兵少官多的现象。目前在政府机构中，负责人与办事人员、其他人员的比例为1:0.84，明显高于美国的1:1.7和日本的1:3.6^[20]。因而针对县区机构中领导干部数量众多，且副职干部泛滥的现象，在“官官比”中亟待重视的是领导人员和一般人员之间的结构比例关系，即“官‘兵’比”。在“严格控制机构编制”“统筹使用各类编制资源”规范下，“官‘兵’比”中所凸显的领导职数问题或将成为县区机构编制资源统筹良性发展的突破方向。

(二). 县区机构编制量质适度模式

在县区机构编制资源统筹中不可回避的除了存在政府编制资源数量方面的膨胀难题外，实际上还普遍存在着因人员素质低下、能力不足所折射的县区机构编制资源质量问题。尽管在某种意义上编制资源质量问题归属于政府机构的干部人事范畴，并通常呈现为政府定员的管理形式，但是和政府机构定编管理息息相关，甚至最终仍呈现为编制资源数量上的人员富余或短缺状态。毕竟，诸多国家实践已经表明政府的质量与经济增长业绩高度相关，因而有必要将政府编制资源质量作为政府机构编制资源统筹框架的基本成分，以助于根据素质与效能要求来精确评判政府人力资源投入的质量状况及影响，尽力避免“因人设事”“人浮于事”现象。

为实现政府机构编制资源质量提升，可倡导各级政府部门通过培训、轮岗、挂职、进修、调换等各种形式大力提升政府人员的知识、素养、品格以及整体行政效用水平，从而在政府职能并未增加而人员数量尚未削减，或是因政府职能转变而导致人员数量相对短缺的情势下鼓励一人多岗或是一人多事，通过身兼多职而承担更多政府公共行政职能，在人尽其才中有力杜绝政府职位及人员的增加甚至促使其不断削减^{[21] 33-39}。由此，即可最终克服“质不够，量来凑”的传统做法，在人力资源内部替代性角度鉴于质量对数量的强替代性，实现政府机构编制资源的“质量换数量”，并达至“以人才高质量寻取职位低数量”的宗旨。在强调政府机构编制资源数量精简的背景下，这种“质性改革”方式不失为一种较为切实的县区机构编制资源统筹的操作路径，也为政府编制资源统筹改革指出了一种可行的发展方向^{[22] 83}。

由于县区机构编制资源统筹所针对的不再是定势思维中县区机构编制资源数量的绝对富余，强调的是形成涵盖县区机构编制资源数量维度和质量维度的协同化构造关系，并实现县区机构编制资源统筹由数量配备到量质同构的转变。为此，可以在编制资源统筹的“加减法”法则基础上以“乘除法”法则实现数量与质量作为“任督二脉”的通联，通过“质量替代”促使县区机构编制资源的“内在精简”，以充分满足县区机构编制资源合理化调整需求。强调在任职人员质量高于基本要求的情况下充分做到人尽其才，以人员的高质量来获取职位数量的削减，即框定了县区机构编制资源可供调配的变量，而变量标准则是任职人员与任职职位的合理化中相应人员数量削减的具体幅度，并可以“量质比”予以标示。

五、突变：县区机构编制治理的层创化进程

为实现县区机构编制资源统筹的层创化，除了在内外关系上形成耗散结构和协同结构，在进程上还必须经由间断性或是渐进性演化路径，在基本可预测的方向上实现县区机构编制资源统筹突变性发展。突变过程作为县区机构编制资源统筹的推动力，呈现的是通过突破临界点或临界区域由一种稳定态经过不稳定态向新的稳定态跃迁的涌现过程。而在县区机构编制资源统筹中，可对专业技术、综合管理及行政执法等不同类别的县区机构人员以聘任、社会化购买及低人力成本策略等为突变路径来不断提升县区机构编制资源适度化水平。

(一). 聘任制：突变路径之一

在县区机构编制资源统筹中，可针对专业技术类人员，侧重以聘任制为突变路径推进编制资源适度化。伍德罗·威尔逊^[23]与弗兰克·J·古德诺^[24]23-26的政治与行政二分法、马克斯·韦伯^[25]1-10的科层体制理论，都强调利用集权、监督以及责任制的方式来改善公共行政，但却使官僚机构失去了内在化激励机制，在职务终身制的禁锢下最终导致政府机构人员编制资源不断膨胀。Kieran Walsh主张“要将市场化机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”^[26]6。帕特里夏·格里尔在总结公共管理内涵上进一步指出“对高级人员的任用采用有限期的契约制而不是偏好传统的职位保障制”。可见，聘任制正是顺应的政府机构组织权变要求，用市场化方式来创新政府机构的用人机制及编制资源统筹。

尽管目前全国各地都根据自身实际不断尝试专业性或辅助性职位的聘任制，形成了高薪制或等待遇制等不同模式，但是直面县区机构编制资源循环膨胀的历史积弊，其实有必要对聘任制进一步加大力度予以深度推广。在县区机构中，专业技术人员一般数量较少，主要从事的工作为金融、财会、法律、医务、信息技术等方面专业性较强的工作。因而基于其数量上低比例性和素质上的高专业性状况，可率先让该类人员的编制资源统筹实行突变性发展，在固定性的委任、选任及考任方式之外大面积推广非固定性的聘任方式，要求按照平等自愿、协商一致原则签订聘任合同，并明确规定双方在县区机构公共事务管理中的权利义务关系。

对县区机构专业技术人员实行聘任制，不仅在于可使政府特殊岗位吸引更多的专业性人才取代通用型人才，以优化政府机构编制资源能力结构，而且在于其一般是在规定的编制限额和工资经费限额内采取公开招聘甚至直接选聘方式，且聘任合同期限具有短期性、工资待遇具有协议性，因而显现了聘任制独有的灵活性和弹性化特质。而聘任制的“柔性”本质较为理想地颠覆了传统职务终身制的“刚性”缺陷，从而在保证用人单位和受聘者个人在合同期内关系稳定性的同时，又有助于在县区机构人员的持续性合理流动中，实现县区机构专业技术人员编制资源的合理化。

(二). 社会化购买：突变路径之二

在县区机构编制资源统筹中，可针对综合管理类人员，着重采取公共服务的社会化购买，促进其编制资源适度化。由于县区机构综合管理类人员所承担的工作涉及政治、经济、文化、科技、教育、卫生、社区等繁杂且广泛的公共事务，因而在难以顾及时会习惯于通过增设辅助性、协助性管理岗位来安排不断增录的工作人员，但其结果却是并未真正使县区机构管理效能得到基本改善，仍然显现出“管得多、管不好”的局面，并且导致了县区机构编制资源不可抑制的臃肿膨胀。为此，针对县区机构的现实困境，可以采取政府失灵理论引导下伴随着民营化运动而兴起的公共服务社会化购买方式来对应解决综合管理类人员编制资源膨胀问题。

对于公共服务，保罗·萨缪尔森^[27]曾强调了纯公共物品，但由于“萨缪尔森归纳法”并不能囊括政府所有公共服务，因而布坎南^[28]又将其延伸至准公共物品，从而构架了维护性公共服务和社会性公共服务的二维结构。根据公共服务的主体不同可将服务生产分为以下五类：第一类是政府直接生产，如国防外交、犯罪惩治、环境保护等；第二类是签约外包，如公共工程建设、设施维护、救护服务等；第三类是特许经营，如供水供电、污水处理；第四类是补贴，如社会保险、社会福利、公共卫生、义务教育；第五类是民营化，如交通运输、邮政电信、广播电视等公共设施。在上述的五类提供方式中，除了政府直接生产外其他四种一般而言都属于政府购买公共服务^[29]7。

因而，对于公共服务社会化购买，根据主体、功能类别进行范围区分，可确定具体的公共服务社会化购买领域包括所有社会类公共服务甚至部分维护性公共服务。由此，县区机构对于这些领域公共服务都可以采取签约外包、特许经营、补贴、民营化，尝试将这些由财政资金建设的公共项目完全转交给市场，而县区机构本身则主要负责制定政策及标准。为此，在大力倡导县区机构公共服务社会化购买的情势下，县区机构中承担相关公共服务的综合类管理人员的工作职责和任务必然逐渐弱化和消减并需予以相应的人员编制资源整合与缩减，从而在渐进式工作外包中逐渐促进县区机构编制资源的适度化。

(三). 低人力成本：突变路径之三

在县区机构编制资源统筹中，针对行政执法类人员，侧重以低成本为突变路径推动编制资源适度化。尽管目前在社会上，尤其是政府系统内一些人认为，由于公务员工资在行业比较中总体水平较低，并且很多年没有随经济水平增长而提升，因而公务员收入水平亟待予以提升。然而统计显示，到2017年底，我国公务员虽然年平均工资为42 062元，在各行业中排名为第13位，相对靠后，但是却高于41 799元的全国工资水平。同时，在所有的19个行业中，政府机构的工资总额为6 118.1亿元，为排在制造业和教育业之后的第三位，政府机构人力成本支出总额是较为巨大的^①。而且由于公务员工资结构中明显不合理地存在着大比例的津贴、补贴及福利待遇，实际上这使公务员工资收入远远高于国家划定的基本工资水平。目前，可以说政府公务员是当今社会最令人向往的职业，哪怕是县区公务员也不例外，虽然“考公务员热”现象产生有其复杂的原因和背景，但不可回避的是公务员工作待遇是直接诱因之一。

①  根据《中国劳动统计年鉴(2018)》及地方统计年鉴资料整理而成。

因此，在县区机构编制资源统筹上，可以考虑对公务员中占比较大的行政执法类公务员普遍实行低人力成本策略。“一般而言，政府雇员的工资收入似乎要比私人部门的工资收入打折10%~20%，考虑到政府工作所具有的更大的稳定性，这一点是合理的。”^[30]目前，在世界上很多国家，如日本、德国、新加坡，都细化工资分类标准，缩小津贴福利，并通过法律约束高官工资和额外收入，还在采集民间薪资调查、明确社会整体工资水平和增长机制的基础上，特别强调公务员收入官民一条线，甚至公务员工资仅为企业员工收入的2/3。而在公共部门雇员的收入与私人部门雇员收入比例上，唯有在中东地区国家达1.3:1，在非洲达1:1，而在其他地区均在1:1以下，亚洲为0.8:1，欧洲和中亚为0.7:1，拉丁美洲为0.9:1，经合组织国家为0.9:1，而总和平均比值为0.8:1^[31]。因而，在这些国家，每年都有大约6%~10%的公务员从政府辞职，跳槽到私营企业就职，自然形成了公司组织间自由性的人才流动情况。

因此，在当前“考公务员热”中出现了普遍首选公务员职业的不理性状况，以及各级政府哪怕是县区机构中公务人员只进不出的不正常现象。为实现县区机构编制资源的适度化，首先考虑的不应该是提升公务员收入水平，而是进一步完善公务员收入结构，在改变基本工资与津贴、补贴及福利幅度倒挂的过程中形成合力的工资比例关系。进而，在严格审查公务员各类收入类型情形下还应杜绝津贴、补贴及福利混乱状况，进一步规范公务员工资总体构成。实际上，中国和西方国家的实证研究都支持了政府雇员编制资源的变动主要是由政府制度因素决定的这一普遍性的结论，而基于政府编制资源主要取决于政府的财政和编制政策这两个制度化因素^[32]，在县区机构编制资源统筹中，就行政执法类公务员而言，降低人力成本不失为一种可供考量的编制资源适度化的突变路径。