近年来，乳制品逐渐成为居民生活的重要消费品之一，其消费需求持续增长。与之相对的却是国内乳制品市场的供应不足以及不断出现的乳制品安全问题，由此带来了乳制品进口贸易的迅速增长。在这个背景下，中国的乳制品进口政策该如何调整才能最大程度地既保护本国的乳制品产业不受外来进口冲击，又能够获得世界贸易自由化的好处？鉴于此，对中国乳制品进口贸易政策的探究，是促进乳制品贸易健康发展的必然要求，同时也可为国家完善乳制品进口贸易政策提供支持。

一、相关研究综述

近年来乳制品进口贸易不断增加，学者们针对中国乳制品进口贸易相关内容进行了研究，主要集中体现在对进口贸易规模、进口贸易特征以及影响因素的分析上。

在进口贸易规模分析方面，刘李峰^[1]提出中国奶业发展与世界水平差距较大，国产乳制品从品种结构、产品质量以及生产成本等方面均落后于发达国家水平，因此中国是乳制品的净进口国。赵宇虹、魏秀芬^[2]分析20世纪90年代到2011年间中国乳制品进口数据发现，进入21世纪后，中国乳制品的进口速度明显增快，年均增速达到25.85%。陈霞^[3]指出中国乳制品由于进口增速较快，且出口规模较小，因此外贸依存度大。从进口贸易规模分析来看，中国乳制品长期处于净进口状态，外贸依存度逐年扩大。

在进口贸易特征分析方面，Olynk、Wolf^[4]认为乳制品生产能力的扩大来源于政府政策的刺激作用。宋聚国、刘艺卓^[5]指出随着中国关税水平的降低，作为乳制品的净进口国，中国乳制品的贸易逆差可能进一步扩大。杨静、高静^[6]分析了中国奶粉的主要进口国依次为新西兰、澳大利亚和美国。从进口贸易特征分析来看，乳制品的进口关税是影响乳制品进口的重要因素之一，且中国乳制品进口来源国较为集中。

在乳制品进口影响因素的分析方面，魏秀芬、郑世艳^[7]指出国内乳制品的市场需求规模较大，但国内乳制品企业不能满足市场的供给需求。刘锐、王莉^[8]认为国内乳制品行业存在安全监管缺陷，导致消费者对国内乳制品信心缺失。王海春^[9]指出中国的主要进口来源国——新西兰和澳大利亚的奶制品国际竞争力强，不仅是因为它们有丰富的自然资源以及成本优势，其国内严格的生产监控措施也是其乳制品质量的重要保证。从乳制品进口的影响因素分析可以看出，中国乳制品进口受到国内和国外因素的双重影响。

通过现有文献可以看出，学者们针对乳制品进口贸易进行了较为丰富地研究，为后续研究奠定了扎实的理论基础。贸易政策对乳制品进口贸易的格局有重要影响，但现有研究并未结合乳制品进口贸易现状对乳制品的进口贸易政策进行分析并针对政策中可能存在的问题提出相应的对策建议。本研究尝试通过对乳制品进口贸易现状的梳理，分析中国乳制品进口贸易政策并提出优化建议，填补理论上的空缺以推动中国乳制品进口贸易以及国内乳制品行业的健康发展。

二、中国乳制品进口贸易现状 1. 进口总量增长，贸易逆差扩大

随着居民消费结构的升级，中国消费市场对乳制品的需求明显增加。以2017年为例，中国乳制品行业累计进口量176.88万吨，进口金额78.59亿美元，同比分别增加16.2%和37.9%。2009年是中国乳制品进口增长最快的一年，该年乳制品进口量相比2008年增长了54%。2009年乳制品进口量迅速增长的主要原因，可能是2008年的三聚氰胺毒奶粉事件给中国乳制品产业的发展带来了极大的冲击，国内的食品安全问题引起了消费者的广泛关注，使消费者倾向于购买进口乳制品，从而带动了进口量的迅速增加。在此后的几年间，随着国内乳制品产业的发展，中国乳制品的进口呈现波浪式变化。2015年乳制品进口量又出现了明显下滑，其主要原因是乳制品价格较高，导致国内三线城市及以下地区乳制品需求和消费下降；同时由于2013年和2014年连续两年中国进口奶粉量较多，使国内市场对奶粉的消费处于库存消化阶段，而且为了控制进口乳制品对国内乳制品市场的冲击，进口乳制品成品速度也开始放缓。

中国乳制品对国际市场的依赖程度较高，导致中国乳制品贸易发展总体不平衡。从2010—2017年的数据可以看出，中国乳制品的贸易逆差呈逐年扩大趋势，如表 1所示。乳制品进口的增长对国内乳制品产业的发展也带来了较大的冲击。

2. 进口市场集中

长期以来，中国乳制品的进口市场集中度较大，进口来源地主要是拥有得天独厚自然资源条件优势的大洋洲、欧洲和北美洲^[10]，主要的进口国家是新西兰、美国、澳大利亚、德国、法国等。这几个市场的进口量占整体进口量近80%。其中，值得关注的是新西兰一直以来是中国乳制品的最大来源国，其份额占中国乳制品进口总量的35%左右。自2008年签署《中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定》(以下简称《中新自贸协定》)后，其乳制品进口在中国市场份额较签署前发生了明显提升(详见表 2)，主要原因是《中新自贸协定》的签署使得大部分新西兰乳制品对中国出口实施了零关税，这一变化也显示了贸易政策对进口的积极促进作用。

3. 进口产品结构分布集中

中国乳制品进口产品结构中总量最多的是干乳制品和液态奶，进口产品结构集中度较高。乳制品的进口一般用于二次加工，奶粉、乳清、炼乳等是干乳制品进口的主要类别，其中婴幼儿配方奶粉进口量保持较快速度增长。2016年婴幼儿配方奶粉的进口量为22.1万吨，同比增长25.6%，占整体进口量的50%左右；液态奶进口类别则比较单一，主要是发酵乳和鲜奶等常见消费品，其中鲜奶的进口量在液态奶进口总量中居首位。

4. 沿海地区是进口乳制品的主要市场

中国进口乳制品的主要销售市场以沿海地区为主。以2016年为例，中国乳制品进口额排名全国前十的地区主要有上海、广东、浙江、北京、天津、福建等，如表 3所示。这些省(自治区、直辖市)进口量较多的原因，第一是受其地理位置和自然资源条件影响，平原和适合放牧区域较少；第二这些区域经济发展程度较高，人口较为密集，相应的市场需求较充裕，购买能力较高，区域消费能力的不断提升也带动了乳制品消费的增长。

5. 民营企业是乳制品进口主体

长期以来，中国乳制品的进口单位由民营企业、国有企业和外商投资企业组成。其中民营企业是乳制品的进口主体，其进口量占整体进口总量的40%左右，其进口形式主要以在海外奶源地设立加工企业、直接收购牧场以及在海外设立空壳公司的方式进行，但由于后一种方式存在监管方面的困难，有食品安全和渠道断裂的隐患^[11]。

近年来，乳制品的进口主体也出现了多样化趋势，如随着电子商务平台的发展，海外代购市场的交易出现了大幅度增长，这些都在一定程度上促进了中国乳制品进口总量的增长。

三、中国乳制品进口贸易政策

贸易政策是影响进口贸易的关键因素，主要分为国际贸易政策和国内贸易政策两个方面。

(一) 国际贸易政策

在影响乳制品进口的国际贸易政策方面，当两国贸易伙伴间存在优惠的贸易政策时，贸易产品交易成本的降低将促进贸易量的显著上升；反之，若贸易伙伴间实施贸易管制措施，则将导致交易成本上升，贸易量下降。其中值得关注的典型代表是中国与新西兰和澳大利亚分别签订的自贸协定中关于乳制品的关税政策变化。

2008年4月7日，中国与最大的乳制品来源国新西兰签订了《中新自贸协定》，提出自2008年起从新西兰进口的奶粉在特保额度内关税逐年递减1%左右；如果在触发水平以内，中国从新西兰进口的婴幼儿奶粉关税税率为协定税率，如表 4所示。这一举措使得中国乳制品平均关税税率在一定程度上又有所下降。2012年对于婴幼儿奶粉(仅适用于特殊配方)700多项产品的进口将实行4.4%的税率，婴幼儿配方奶粉与发酵乳则持续降至0%。

中国和澳大利亚共同签订的《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》(以下简称《中澳自贸协定》)于2015年12月20日正式生效并首次降税，2016年1月1日第二次降税。该协定针对乳制品，分别设置了5年、10年和12年的过渡期。在实现完全自由化后, 乳制品的平均进口关税将由目前的12.3%降为零。其中, 奶粉现行10.0%的关税将在协定生效12年后降为零，如表 5所示。可以预见，中国对澳大利亚乳制品进口实现零关税后，其进口比例将大幅增加，对中国的乳制品产业又将产生新的冲击。

(二) 国内贸易政策

近年来，特别是中国加入WTO后，随着国内乳制品消费市场需求的增加，中国的乳制品市场的准入政策逐渐宽松，主要体现在关税和进口监督管理政策上。

1. 进口关税政策

目前中国的乳制品的进口方式有三种：一是个人自用邮寄入境，二是旅游客户携带入境，第三是货物报关入境。这三种方式的进口关税政策各有不同。

首先，在个人自用邮寄入境的关税政策方面。根据《海关总署关于调整进出境邮件中个人物品的限值和免税额的通知》(署监〔1994〕774号)规定，邮寄方式进入中国境内(内地/大陆)的数量应以自用为标准。港、澳、台的邮包免税额定为400元，国外邮包定为500元。原则上以其限值决定是否允许进出境。2007年海关总署重新修订的《入境旅客行李物品和个人邮递物品进口税税则归类表》和《入境旅客行李物品和个人邮递物品完税价格表》中，奶粉的完税价格为200元/kg。2011年海关总署重新修订的《中华人民共和国进境物品进口税率表》中，一般物品的进口税率为10%，对超过免税额度的，需按20元/kg的标准缴纳进口税。2016年4月11日，海关总署官网公布新版的《中华人民共和国进境物品归类表》和《中华人民共和国进境物品完税价格表》(海关总署公告2016年第25号)，明确了进境物品进口税税目和税率调整，进口奶粉的税率从此前的10%上调至15%。

其次，在个人携带入境的关税政策方面。根据海关总署公告2007年第25号(关于修订《入境旅客行李物品和个人邮递物品进口税税则归类表》及《入境旅客行李物品和个人邮递物品完税价格表》)和2010年第54号(关于进境旅客所携行李物品验效标准有关事宜)，个人携带超过0.5万元的个人自用进境物品，海关对超出部分征税。数量上也是以自用合理范围为标准，超出部分按照完税价格的相关规定，按类别分别征收进口税后才准予放行通关，奶粉由个人携带入境的超出自用的预估范围，将依据标准征税。

最后，在货物报关入境方面按货物贸易的形式征收关税。根据《中华人民共和国海关进出口税则》(以下简称《海关税则》)，奶粉等乳制品征收17%的增值税。2012年《海关税则》又重新调整了乳制品的税率，针对乳制品类别划分了税率，普通奶粉为40%，婴幼儿奶粉达到80%。而另一方面，中国在加入WTO后实行了最惠国政策，规定给家用奶粉的最惠国税率仅为10%。由此可见，实际征收的税率明显低于中国《海关税则》中规定的普遍税率。

2. 进口监督管理政策

2013年国家质量监督检验检疫总局颁布并实施了中国《进出口乳品检验检疫监督管理办法》(以下简称《管理办法》)。《管理办法》第二章第五条~第二十一条，对乳制品进口产品的质检、安全、风险、包装等都方面作出规定并列出了准入条件，严格进口乳制品的品质监管，要求其必须符合中国现行的质检规范。

《管理办法》规定，首次向中国出口乳制品要提供卫生组织机构、法规、安全卫生控制体系、残留监控体系等资料。乳制品的所有进口商实行在国家质监局销售备案制，申请备案的进口商须提供完备的信息，并且针对信息负有法律责任，进口和销售记录至少保存两年以上。境外的乳品企业入驻须符合中国的质检安全办法，对使用含有中国严令禁止的添加剂等化学元素的乳制品拒绝进口。另外，国外乳制品的进口实行召回制度，一旦发现乳制品的质量缺陷问题，立即召回并提供检验检疫报告，检测不合格的就地销毁。针对乳制品的品质保障，建立黑名单制度。对海关检验检疫不合格的乳制品，擅自销售的没收违法所得和经营设备工具等物品，案值1万元以下的，处以0.2万~5万元的罚款；1万元以上的则处以5倍到10倍的罚款；情节严重者吊销许可证。

同时，近年来随着中国的乳制品需求大幅增长以及新技术的发展，乳制品行业出现了更多的潜在风险，因此《管理办法》中增加了技术指标和抽检样本，加大了检测力度，提高了检验门槛标准。例如《管理办法》中针对奶制品检验由原来的抽检变更为“批批检”和“全项目检”，其中仅检测项目方面就新增近50%。

四、中国乳制品进口政策存在的风险分析

中国乳制品进口的贸易政策对于促进乳制品进口，保障国内市场需求起到了重要的推动作用。但随着中国乳业对外开放程度以及依存度的不断提升，其对乳制品进口实施监督管理和保护的同时还存在一些风险。

(一) 缺乏适度的自我保护措施

为了进一步享受自由贸易的发展红利，国内的乳制品行业需要在一定的贸易保护下才能更好地发展。但是因为经济和技术发展程度的制约，国内乳制品行业的综合生产实力相对养殖畜牧环境发达的欧美国家有较大差距，同时发达国家大多对乳制品出口采取大量的政策补贴和扶持，因此，国内乳制品和进口乳制品相比较竞争优势较弱^[12]。中国乳制品在保证一定进口需求的同时又要促进本国的乳制品产业的可持续发展，那么乳制品政策应该有所倾斜，但目前对国内乳制品市场的保护措施仍有较明显欠缺。

(二) 乳制品市场准入标准较低 1. 关税措施方面

在加入WTO之前，中国虽然实行了对外开放，但是进口关税却一直居高不下，其中液态奶税率为25%，黄油和奶酪的税率接近液态奶的两倍。加入WTO之后，中国市场逐步放开，乳品的关税持续降低，其中液态奶关税从25%降至15%，黄油关税从50%降至10%，奶酪关税从50%降至12%(见表 6)。根据《中新自贸协定》，2019年乳制品进口中国将实行零关税。随着关税水平的降低，进口乳制品的价格也同比例降低，部分进口乳制品的价格甚至低于国内乳制品。在满足国内市场消费者需求、丰富乳制品进口产品类别的同时，乳制品进口量的持续增长也对国内乳制品行业形成了较大的冲击，导致中国乳制品的贸易逆差不断扩大。

2. 非关税措施方面

随着市场开放程度的加深、贸易自由化和经济全球化的发展，关税政策对产业保护能力也在不断地降低，非关税壁垒的作用逐渐显现。非关税壁垒指的是针对进口产品采取除关税以外的所有措施。当前中国的乳制品的进口持续增长，进口密度高，已在一定程度上制约了国内乳制品行业的发展。因此合理利用非关税政策，抬高进口门槛，可以在一定程度上平衡进出口的状态。但目前在关税政策难以发挥更大作用的前提下，中国的非关税壁垒措施却不够成熟，主要体现在两个方面：一是对乳制品进口缺乏进口配额制度，缺乏对乳制品进口的限制；二是在检验检疫方面，中国的乳制品质量标准体系远远低于国际的一般性标准^[13]，乳制品进口检验要求低于发达国家标准，因此乳制品进入中国市场标准较低。

(三) 进口乳制品检测和监管措施不足

安全问题一直以来都是乳制品市场关注的焦点，但随着乳制品进口的不断增加，价格高而质量低的问题在进口乳制品中大量存在。2013年，一种名为“纽贝贝”的奶粉被检测出质量问题，追本溯源后发现，这一品牌奶粉并不是市场上宣传的新西兰知名品牌，而是由某不知名奶粉生产商代工生产，真实厂家却是新西兰本土某汽修店^[14]。2014年进口乳制品频繁发生质量安全问题，“恒天然”四批奶油被检测出大肠杆菌超标。2014年首批进口乳制品名单中，来自新西兰、德国、美国这几个主要来源国的乳制品均存在不符合检测标准，如过期、细菌超标、标签不合格等问题。

据中国质检局公开信息，2009年出台的《关于规范进口乳品卫生证书管理的公告》是针对食品类别的规定，但是针对乳制品进口专项却毫无涉及。进口乳制品的质量安全得不到应有的保证，这是制度的缺失。且长期以来，在乳制品的检验检疫标准的制定工作中，由于涉及农业部、商业部、质监站、海关等众多部门，有时出现衔接不畅、管理中相互推诿等问题，也是导致检验标准之间存在冲突和矛盾的主要原因之一。

乳制品进口的质量安全问题凸显了目前质量检测和监督管理标准的不足，严格把控进口乳制品品质，已是刻不容缓的课题。2013年中国质量检测总局出台了一系列包括《进出口乳品检验检疫监督管理办法》在内的文件规定，严格约束了进口乳制品的质量，其中关于质量标准的要求更加严格，被誉为乳制品的最严格进口管理规定^[15]。但是在这一号称“最严格”的规定中，仍然还存在大量的监管盲点，有待进一步完善。

五、中国乳制品进口政策优化建议

综上，贸易政策的优化有利于发挥其积极作用，促进乳制品进口贸易的健康发展。针对中国乳制品进口贸易政策中存在的风险并结合中国乳制品进口贸易的现状，研究提出以下优化建议。

1. 建立并完善乳业的自我保护机制，加大政策扶持力度

作为WTO的成员国，中国要从多方面遵守约定承诺和行动准则，同时更应尽快建立对国内乳制品行业的保护措施，在规定范围内最大限度地保护中国乳业的发展。首先，应建立与国际接轨的标准认证体系，提升中国乳制品进口的质量标准。其次，完善对乳制品的产业链和产业的保护政策，加大对国内乳制品行业科技和基础设施等的持续投入。中央及地方各级财政部门可设立乳制品行业发展专项基金，用以保障乳制品生产和贸易的可持续发展，促进乳制品产业由资源加工型向科学开发型转变。同时还应加强对乳制品进口企业的培训力度，指导企业正确运用优惠贸易政策以扩大乳制品进口渠道，引导企业“走出去”开展海外投资。

2. 合理调整关税，优化进口产品结构

关税政策是约束贸易的最直接手段。通过调整关税政策，可以实现进出口产品结构和流量的合理配置，从而维持市场的供需平衡。加入WTO后，中国对乳制品实施了较为优惠的关税政策，在促进进口的同时也在一定程度上对国内乳制品行业造成了冲击。当前，中国的乳制品产业正处在发展的关键期，需要让关税政策发挥调整和制衡作用，因此需要进一步调整关税，设置合理的壁垒来实现对国内相关产业的保护^[16]。具体来说，可以尝试针对产品的具体种类和性质使用差异化关税或过渡性关税策略，以满足国内市场的需求。如在双边贸易中，可以对市场需求较低的黄油、乳酪类产品使用较低的关税政策，鼓励进口并刺激国内相关产品在生产上的发展；对市场需求较高的奶粉类产品则可以实行较高的关税以及其他的非关税壁垒，提高进口准入条件以达到对国内相关行业实施贸易保护的目的。

3. 促进进口市场多元化，缓解进口风险

中国乳制品的进口市场集中度较高，这将降低中国乳制品在进口市场的议价能力，影响乳制品的进口贸易稳定性。从长期来看，应促使中国乳制品的进口市场多元化，可以尝试从多渠道促进市场的多元化进口格局形成。首先，发挥与其他贸易伙伴国的自贸协定优势，引导企业充分利用自贸协定的优惠政策；其次，借助“一带一路”倡议，加强与沿线如波兰共和国、捷克共和国、白俄罗斯共和国等拥有天然高质量奶源的乳制品出口大国的贸易联系^[17]；最后，培育新型进口贸易平台，扶持发展跨境电子商务市场主体。进口市场多元化将有效缓解乳制品的进口风险，同时也有利于提升中国乳制品在进口贸易中的话语权，并最终增加中国乳制品贸易利益。

4. 优化进口贸易环境，确保进口乳制品安全

进口贸易环境的优化有赖于市场秩序的有效。应强化对进口乳制品的质量安全监管力度，对检验中不合格的产品严格执行暂停企业注册资格以及进行全面整改要求。特别是近年来随着跨境电商的发展，通过跨境电商平台入境的乳制品比例较高，更应着重加强这方面的安全监管措施，根据乳制品进口的情况进行分别的备案管理，将进口乳制品纳入质量安全风险重点监测商品清单中，实行乳制品进口的分类管理。