一、问题的提出

1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(下文简称《村委会组织法(试行)》), 规定通过选举产生村委会, 村庄实行村民自治。村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个要素, 这"四个民主"构成村民自治的完整意涵。然而, 在西方民主话语的影响之下, 选举被认为是民主的核心价值, 村级治理绩效也被简化为选举的民主水平和规范程度。在实践中, 突出选举的实践取向和突出民主的价值取向主导着村民自治的研究和实践^[1]。农村税费改革以来, 乡村社会基础和治理结构都发生了重大变迁, 村民自治的实践效果也受到了严重挑战。村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题, 并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题, 是一个"半拉子民主"^[2]。单条腿的民主选举取向导致村民自治运行中的结构性失衡:村民自治沦为形式化的选举, 而民主决策、民主管理和民主监督等治理功能则在很大程度上被弱化和虚化了^[3]。

村民自治承载的民主化期许与其实践之间的落差引发了学界和政界的普遍思考。村民自治不仅是一套培育基层民主的制度体系, 还是一套有力的治理机制, 滞后的民主决策、民主管理和民主监督应当引起学界更多地关注^[4]。与此同时, 一些地方政府也在积极地探索村民自治的治理机制, 并产生出了很多创新经验, 如成都市的村民议事会、秭归县的"幸福村落建设"、宁海县的"权力清单三十六条"等, 这些探索丰富了基层民主治理的内涵, 并在不同程度上激活了村民自治的治理意义。总体而言, 学界和政界对村民自治的治理内涵有了更多的关注, 村民自治的重心从选举转向了治理。然而, 中国农村幅员辽阔, 区域发展不平衡, 不同区域的村民自治转型实践存在差异。既有研究大多关注的是村民自治转型的必要性和完善治理机制的重要性, 但是缺乏对村民自治转型实践的区域差异研究。

村民自治是国家政权建设的产物, 它承接了人民公社解体之后的基层组织建设, 并在一定程度上延伸了士绅自治的传统^[5]。完善村民自治的治理机制离不开国家的主导性作用, 浙江宁海县的"权力清单三十六条"和湖北秭归县的"幸福村落建设"都是完善村民自治治理机制的重要实践创新。这两个地区的经济社会发展水平不同, 村民自治转型实践也呈现出不同的模式, 分别将其概括为"民主政治再造"和"村治主体再造"。本文将结合两地的实践经验, 采取案例比较的研究方法, 分析村民自治转型实践的差异性, 并对这种差异性进行解释, 最后对村民自治的方向进行展望。本文属于质性研究和比较研究, 2016年11月和2017年4月, 笔者分别到秭归县和宁海县进行了为期20天的驻点调研, 相关的经验材料都来源于在两地的调研。

二、村民自治问题的差异表达

自20世纪80年代以来, 村民自治的实践效果并不理想, 产生了很多治理问题, 而且, 不同地区面临着不同的治理问题。宁海县的村级治理问题是"富人垄断权力", 而秭归县的村级治理问题是"村治主体缺位", 它们在村庄权力获得、公权力运作以及村民政治参与方面均存在不同。

(一) 富人垄断权力

在宁海县, 经济资本是村庄治理的核心变量, 村民自治成为富人的游戏, 村庄政治走向寡头化。

首先, 富人通过经济竞争当选村干部, 贿选甚至成为获取权力的手段, 而且只有富人有能力承担竞选成本。1987年本地就实施了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》, 村干部是通过基层民主选举产生的, 村庄开放性的竞争选举为富人治村提供了合法性渠道。在实践中, 富人竞选村干部的意愿十分强烈, 村庄选举也是十分激烈。富人有经济资本和社会资本的优势, 动员能力比较强, 在开放性的竞争选举中, 富人竞选者可能采取贿选的方式拉票。贿选是最直接而简单的拉票方式, 竞选者与村民之间是一次性交易, 村庄权力是"价高者得", 村庄权力竞争缺乏规范, 最终陷入无序之中。选举成本的增加以及选举非规范化给基层治理带来了非常大的扭曲。

其次, 一些富人具有很强的谋利冲动, 容易发生侵占村庄公共利益的行为。富人村干部的权力不受约束, 他们花费了巨大的经济成本竞选村干部, 就是要垄断村庄公共资源的分配权。村庄的公共资源主要有土地、项目、矿产等, 大多数富人争夺的资源是土地的分配权。土地是不可移动和稀缺的, 富人一般有能力多占, 而普通村民往往是被侵占的对象。富人侵占土地分配权的方式, 一是依靠权力直接获得, 二是改变分配规则。富人一般都有社会势力, 他们凭借自身势力能够直接夺取资源, 普通村民往往奈何不了他们。还有的富人将这些资源进行公开拍卖, 故意抬高价格, 让普通村民望而却步。

最后, 村庄权力高度集中在富人手中, 普通村民处于村庄政治的边缘地位。激烈的选举竞争将许多"想为村民办事"的村干部挤出了政治舞台, 普通村民难以迈过当选村干部的经济门槛, 也难以真正地参与村庄公共事务的管理。依照《村民委员会组织法(试行)》规定, 村庄内的重大决策必须经过村民代表表决, 并且规定了参会人数比例和表决人数比例。然而, 当地的村民代表会议制度只是流于形式, 难以保障村民的民主参与权利。有的富人村干部根本无视村民代表会议制度, 村庄公共事务和资源分配变成个人说了算。有的富人村干部为了垄断权力, 尽可能地将自己人变成村民代表, 召开村民代表会议只是"走过场", 在出现反对意见时往往采取威逼利诱的方式。村民代表没有代表性, 村民的政治效能感极低。这种"民主形式"实际上是不民主的政治行为, 会造成基层民主萎缩、村庄的公平正义被破坏等后果。

(二) 村治主体缺位

在秭归县, 村级组织悬浮于乡土社会, 村民对村庄管理不感兴趣, 导致村民自治事务无人管理。所谓的"村治主体"指的是村庄中具有治理权威的人, 他们组织和动员群众参与村庄治理事务, 并在村庄治理中起到带头和号召作用。其主要包括两类群体:一是国家建构的治理主体, 如村组干部、党员等; 二是村庄社会内生的治理主体, 如家族长、经济能人等。不过, 这两类群体具有一定的重合度。"村治主体缺位"是指上述村庄精英不愿意或者很难在村庄治理中发挥作用。原因有以下几种:

首先, 村干部的竞争性不强, 村庄选举流于形式。虽然村庄选举十分开放, 但是村庄精英竞选村干部的意愿不强, 村庄选举比较平淡。当地的村庄经过合村并组运动, 村域面积比较大, 人口也比较多, 村庄形成了半熟人社会^[6]。村庄精英动员选票的能力比较弱, 也不需要怎么动员选票, 谁想当村干部就先在村里锻炼, 然后在为村民办事的过程中混个脸熟。村干部的权力格局十分稳定, 一般会干到自己不愿意干为止, 每次参加竞选的候选人大都是原来的村干部, 而且他们都是高票当选。村民投票的积极性不高, 很多人都是让别人代投, 甚至让村干部自己填写选票。在村民看来, 谁当村干部都一样, 选不选举也一样。所以村庄选举基本上变成了走形式, 只要乡镇党委通过就行了。

其次, 村干部呈现出"不作为"和"难以作为"两种形态。税费改革之后, 乡村关系失衡, 村级组织行政化负担过重。一方面弱化了国家村级组织的治理责任^[7]和治理资源, 村干部失去了村庄治理的动力和能力; 另一方面乡镇政府为了缓解自上而下的行政压力, 更愿意将村级组织吸纳进行政科层体制。乡镇政府将村干部变成自己的一条腿, 村干部忙于上级的行政任务, 而不关心村庄的自治事务, 村委会日益成为脱离群众和乡土社会的"悬浮型"组织。特别是合村并组之后, 行政村的范围扩大, 治理任务成倍增加, 三五个村干部管理三四千人村庄的情况并不少见, 这极大地增加了村民自治的难度。这些自治事务具有细小、差异化和弥散化等特征, 难以低成本地纳入官僚治理, 也难以进行运动式治理, 需要走群众路线进行小微治理; 但是村干部难以及时而有效地回应村民的需求, 只能专心完成上级的行政任务。

最后, 村民消极参与村庄治理, 在政治参与上进行自我边缘化。村民不关心村集体事务, 谁当村干部都一样, 自己也不愿意去村委会开会。村民找村干部主要是办私事, 而不会主动关心村庄公共事务, 除非村干部为了完成任务找村民协商事务。村民也有公共品需求, 但是没有人出头找村干部, 而且他们内部也很难自发组织起来。其实, 村庄不乏有公心、热心公益事业和乐于奉献的村民, 他们往往想为村庄做一些事情。然而很多时候, 他们的行为不仅得不到一些村民的认可, 还会被当作"多管闲事""逞能"等。大部分村民都是保持"事不关己, 高高挂起"的态度, 无法对有公心、热心公益事业和乐于奉献的村民形成舆论支持。这样一来, 严重打击了积极分子的积极性, 更没有人愿意出面管事了。在村级组织自治功能弱化的背景下, 村庄内生性自治主体也无法生成, 导致村庄治理主体缺位。

三、村民自治转型的路径差异

面对不同的村民自治问题, 政府选择了不同的解决路径。宁海县政府的重点是要规范村干部权力与实行民主治理, 村庄自治的转型路径是"民主政治再造"; 而秭归县政府的重点是进行组织建设和动员群众参与治理, 村民自治的转型路径是"村治主体再造"。

(一) 民主政治再造

在"富人垄断权力"的村庄中, 富人垄断了村庄权力, 村民处于边缘地位。村庄权力陷入恶性竞争, 村民的民主权利受到严重压制, 村庄民主治理难以自发生成。富人垄断权力造成基层民主寡头化, 严重危害了基层民主的发展。地方政府为了加强基层民主建设, 为村庄治理提供制度支持和配套公权力保护, 试图规范村庄权力竞争和保证村民平等参与村庄政治, 从而合理配置利益主体的民主权利。

1. 建立制度体系

2013年, 宁海县制定了《宁海县村务工作权力清单三十六条》(以下简称《权力清单三十六条》), 对村级事务的管理、决策、监督等作出了详细规定。《权力清单三十六条》是一个"制度集群", 而且简明易懂, 符合农民的认知水平。《权力清单三十六条》分"村级集体事项"和"便民服务事项"两大类, 覆盖了村级组织和村干部行使权力的全部事项, 前者包括村干部的村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务19条; 后者包括村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项17条。《权力清单三十六条》还落实了"五议决策法", 规定了村庄公权力运行的程序和步骤, 明确了各权力主体的职责范围和责任义务。可见, 当地政府的制度供给不仅为规范村干部权力提供了法律依据, 也为村民参政议政提供了制度支撑。

2. 重构权力格局

国家制度供给不仅仅是提供一系列制度体系, 更重要的是让制度能够发挥作用。地方政府变革了联村干部制度, 重构了村庄权力格局。以前的联村干部只是负责信息的上传下达, 现在政府要求联村干部驻守在村里, 与村干部一起处理村庄事务。联村干部代表的是政府的公权力, 但是他们并不主导村庄权力, 而是协调村庄各利益主体间的关系, 让民意能够得到有效地表达。联村干部长期待在村里, 对村里的情况十分了解, 而且能够超越派性政治, 对村庄事务能够作出较为公正的判决。在召开村民代表会议时, 联村干部并不急于提出具体的指导意见, 而是让村干部和村民先充分发表意见, 然后再根据具体情况进行统筹协商。在推动村庄中心工作时, 联村干部会和村干部一起给村民做工作, 既可以规范村干部的权力运作过程, 也可以让村民对村干部形成信任关系。联村干部驻村改变了村庄权力格局, 压缩了村干部专权的空间, 保证了村庄主体政治参与的起点平等。

3. 完善监督机制

联村干部能够对村干部进行直接监督, 同时政府还鼓励村民对村干部进行监督, 以弥补国家自上而下监督的不足。《权力清单三十六条》重点强调关键环节的监督, 设置了村务监督委员会, 让村民参与进来, 打破村级权力的暗箱, 实现村级事务公开透明。当地政府不断组织村干部、村民学习《权力清单三十六条》, 而且以传单、电视广播、网络媒体等载体进行宣传。经过当地政府高强度地宣传和组织学习, 《权力清单三十六条》被几乎每个村民熟识, 并得到了村民的认可与援引。村民要是发现村干部有违反《权力清单三十六条》的行为, 可以及时向政府举报, 政府接到举报后会对违规行为进行处罚。政府已经启动了纪委追责机制, 只要有村民举报情况, 纪委就会很快入村调查, 要是情况属实就会问责村干部。在此形势下, 村干部也自觉地按照《权力清单三十六条》进行办事, 规范自己的权力使用。

(二) 村治主体再造

在"村治主体缺位"的背景下, 村民自治事务处于真空状态, 带来了很多治理困境。村民最为关心的村务无非是村庄公共品建设、矛盾纠纷调解、困难帮扶等, 这些事务长期无人管理会导致村庄基本秩序难以维持。地方政府出于加强社会管理的需要, 通过"幸福村落建设"为村落理事会提供了治理单元、治理资源和治理规则, 不仅再造了村民自治的治理主体, 还配套了村治主体的治理能力。接下来分别从治理单元、治理资源和治理规则三个方面阐释"村治主体再造"。

1. 划分治理单元

秭归县在2000—2001年进行了大规模的合村并组, 将432个行政村、3 234个村民小组合并为186个行政村、1 361个村民小组。合村并组一方面瓦解了村组体系, 精简了村组干部, 加剧了村级组织的萎缩; 另一方面扩大了村组的规模, 破坏了村民自治的基础, 自治单元与自治基础脱节^[8]。当地政府在充分尊重民意和结合当地实际的基础上, 重新划分了自治单元。县委办公室、县政府办公室印发了《"幸福村落"创建工作实施方案》, 按照"地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度"的原则将全县划分为2 055个村落, 村落农户的规模大多控制在50~80户, 治理半径为1~2平方公里。"幸福村落建设"以村落为自治单元, 以村落理事会为组织载体, 以"两长八员"^①为骨干力量。从秭归县的实际情况看, 村落基本上与以前的村民小组重合, 还是一个真正的熟人社会, 村民有着较强的利益关联度和社会认同感。重建合适的自治单元是村治主体能够有效开展治理活动的前提, 而村落理事会给村庄社会力量提供了良好的平台。

①"两长"是指理事长和党小组长; "八员"包括调解员、监督员、宣传员、管护员、帮扶员、环卫员、张罗员、经济员, 一般由3个人兼任。"两长八员"极大地扩大了村治主体的队伍, 村治主体队伍由过去的1 847人增加到11 000人。

2. 输入治理资源

税费取消之后, 农业型村庄缺乏集体经济来源, 大多沦为"空壳村"。但是农村的公共品供给和公益事业建设都需要物质性资源的支持。由于国家不允许村级组织向村民收取任何费用, 村庄公共品供给则主要依赖国家的项目资源。项目制因其技术治理和利于监控的特性而成为资源下乡的主要方式, 项目制的资源输入方式也存在一些固有的缺陷, 村庄往往面临着项目资源分配不均^[9]和项目进村难^[10]等困境。另外, 村级组织和村民难以自主支配项目资源, 村治主体仍处于治理资源匮乏的境地。秭归县政府通过资金整合、项目支持和"一事一议"奖补等方式, 加大了对村落的资源输入。县政府通过统筹部门资金和整合涉农项目, 以"一事一议"的方式将其投放在村落的基础设施建设和产业发展上, 并进一步优化项目实施程序。例如, 过去2万元以上的项目要在乡镇三资管理平台上发包, 现在调整为10万元以下的项目由村庄自主发包。除此之外, 县财政每年给每个村增加2万元创建经费, 解决工作经费和以奖代补经费。村落资金的使用需要村落理事会与村落成员民主协商, 账目公开并接受村民监督。持续的资源支持为村治主体开展村庄治理提供了物质基础, 激发了村庄活力。

3. 制定治理规则

秭归县出台了一系列的制度规则, 加强对村落理事会建设的指导, 最为重要的是《农村基层协商民主实施办法》。该办法首先规定了村落理事会的性质。村落理事会是群众性自治组织, 主要处理村落的自治事务, 不承担村委会的行政任务, 避免村落理事会遭遇"行政消解自治"^[11]的困境。其次, 确定村落自治事务的范围。村落自治事务主要包括"两长八员"的选举、村落小型公共品建设、矛盾纠纷调解、环境卫生管理以及公共基础设施维护等, 将自治事务与行政事务划分开来, 为村落理事会指明工作方向。再次, 表明了民主协商的层次。根据涉及事务的大小采取不同层次的民主协商方式, 单一的、涉及面比较小的事务可以由"两长八员"自行处理; 涉及不同村落之间的事务由村委会出面协调。最后, 明确了村落各主体间的权利与义务关系。"两长八员"拥有村民赋予的权力, 也要承担起治村的责任; 村民享有民主协商和民主管理的权利, 也要履行村落公意的义务。有了明确的治理规则, 村落理事会才能更好地自我定位, 专心搞好村落自治工作, 民主治理也有章可循。

四、村民自治转型差异的成因分析

村民自治的转型实践与村庄状况有着密切的关系。宁海县和秭归县分别代表着不同的村庄类型。宁海县的农村是一个相对复杂的社会, 村庄是人、财、物等资源的流入地, 而且社会分化程度很高; 而秭归县的农村是一个相对简单的社会, 村庄是人、财、物等资源的流出地, 而且社会分化程度低。为了更好地比较这两种村庄类型, 我们可以从村庄主体、社会分化、利益密度和治理任务等维度来考察(两县各维度表现如表 1所示)。

(一) 宁海农村

改革开放之后, 浙江省的民营经济迅速发展, 生产方式以工商业为主。当地农民主要是"离土不离乡"式的务工经商, 村庄还形成了一大批老板群体, 经济社会分化程度较高。伴随工商业发展的是城镇化, 当地城镇建设也是十分迅猛的。工业化和城镇化的发展带来的是经济机会和经济利益的密集, 村庄的土地资源和集体资产蕴藏着巨大价值。村庄的治理任务很多, 大量的工程项目和创建项目都需要村级组织配合实施, 这些项目也附带着巨大的利益。在没有制度约束的情况下, 当选村干部可以优先分配村庄资源, 如利用职务之便开发村庄的土地或者矿产资源, 而且当上村主职干部就有权力运作和分配土地资源, 如宅基地和建房指标等。村干部还是一种政治身份, 当上村主职干部之后, 他们可以利用这种政治身份直接与上级政府建立关系。一些村治效果比较好的村干部还可能被评选为县市人大代表、政协委员和劳动模范等, 这些头衔和荣誉是一种政治社会资本, 可以转化为他们经济事业的资源。

在这样一个主体在场、社会分化高、利益密集的村庄, 各方势力争夺村庄权力的意愿十分强烈。只注重民主选举的村民自治加剧了村庄权力的争夺, 民主选举没有为竞选者设立任何门槛, 不管你的能力、德行以及威望如何, 只要能获得大多数选票就能当选, 实质上是一种"唯票制"^[12]。村庄开放性的竞争选举为富人治村提供了合法性渠道, 富人就会通过贿选的方式积极地竞选村干部。当地政府往往依赖富人来完成密集的治理任务, 对富人治村的介入程度不高。国家力量的撤出使村民平等的"政治人"身份被剥夺, 而不得不以"经济人"身份对村级治理权力与村庄公共资源进行争夺, 形成了以经济能力为支配依据的"丛林"秩序^[13]。在村庄没有稳定的公共规则的情况下, 村庄富人很容易通过经济优势垄断村庄权力。如何保证村庄权力规范与民主分配资源是村庄治理的主要难题。宁海农村村民自治转型路径如图 1所示。

因此, 当地农村需要国家制度供给和公权力支持来为村庄塑造公共规则, 保证村庄治理规范与民主分配。国家介入村民自治是必要的, 但是国家也需要给社会保留一定的自主空间, 否则国家的行政力量会消解村庄民主。宁海县的《权力清单三十六条》在不同的利益主体之间合理配置权力, 同时赋予村庄充分的自治权, 引导村庄社会力量按照公共规则进行良性互动。另外, 当地农村的治理任务十分密集, 村级组织需要一直积极行政。密集的治理任务附带着密集的利益, 村庄需要通过程序和制度来保障村庄治理的规范化和正式化。同时, 村干部专业化和职业化也具有合理性, 村级组织需要培养精明能干的专业化人才。

(二) 秭归农村

当地经济以农业为主, 土地缺少非农收益的机会, 村庄利益十分稀薄。年轻人大量进城务工经商, 留守在村的主要是老弱妇孺, 村庄日益"空心化"。大多数农民形成了以代际分工为基础的半工半耕模式^[14], 村庄经济社会分化也不大。大部分村庄失去了稳定的收入来源, 主要依靠国家财政转移支付才能够维持村庄基本运转。村干部还需要通过兼业才能够维持村庄中等收入水平。一些村庄连村干部工资都发不出来, 只能向乡镇靠拢以获得经济收入。乡镇通过给村干部发放一些工资, 提供一些额外收入等, 将村干部逐渐行政化。村干部除了完成上级的行政任务, 基本上不会关心村庄自治事务。

农业税费取消之后, 政府推动了合村并组运动, 极大地扩大了行政村的规模, 大部分村庄都是山大人稀, 村庄成为一个半熟人社会。自治单元的扩大削弱了村庄社会关联, 村干部很难经常下村入户和及时了解情况, 而且村里老弱病残到村委会办事也十分不方便, 有的人还需要翻山越岭才行。随着乡村社会的变迁、市场经济的发展以及"经济理性"价值观念向乡村社会的渗透, 传统的以地缘、血缘为基础的宗族结构和权威结构趋于瓦解^[15]; 加上家庭联产承包责任制还从物质基础上削弱了村民之间的利益关联和社会关联, 村庄社会已经高度原子化、松散化了。村民都是分散的个体, 村庄社会精英也没有发挥作用的平台。虽然关系农民切身利益的都是一些细小琐碎的事务, 但是这些"小事"长期得不到回应和解决, "小事"可能变成"大事", "大事"变成"难事", 最终会溢出村庄。在村庄治理主体缺位的情况下, 村庄矛盾很容易外溢。如何加强村庄组织建设与动员群众政治参与是村庄治理的主要难题。秭归农村村民自治转型路径如图 2所示。

因此, 当地农村需要在合适的自治单元上培育自治组织, 发挥非体制精英或乡村公共权威在农村社区自治中的关键作用, 进而组织和动员群众参与村庄治理。通过引导政府资源的输入方式和方向, 给村庄社会力量提供平台, 进而激活村庄社会资本, 填补基层政权退缩导致的治理主体缺位^[16]。秭归县以村落为自治单元, 以村落理事会为组织载体, 以"两长八员"为骨干力量, 以国家资源输入为契机, 成功激活了村民自治的治理机制。另外, 当地农村的治理任务不多, 主要是细小琐碎的日常治理问题, 村级组织不需要过多积极行政。村庄要保留半正式的治理方式和自治空间, 村治主体也不宜专业化和职业化。村庄的"五老"群体长年生活在村庄, 对村庄的人和事都十分熟悉, 能够及时解决群众关心的小事。这些群体参与村庄治理, 看重的是社会荣誉和面子而不是物质报酬。他们比较有经验、有能力和有空闲, 适合充当村庄自治最重要的主体。

五、结论与讨论

随着乡村社会的变迁和国家治理任务的转变, 村民自治的转型成为必然趋势, 完善村民自治的治理机制成为学界和地方政府关心的重要话题。但是, 在不同的区域背景下, 村民自治的转型实践迥异。区域比较的视角能够丰富对村民自治的研究, 也有助于更好地理解村民自治转型实践。本文选取东部发达地区的宁海县和中西部欠发达地区的秭归县进行比较的原因, 一是两地的创新经验比较成熟, 二是两者构成了完全不同的类型。村民自治的问题与村庄社会状况是密切相关的, 两地探索的治理机制也是立足于村庄现实基础的。宁海县是一个主体在场、社会分化高、利益密集的人、财、物等资源的流入地, 在开放的村民自治条件下, 宁海县农村的问题是"富人垄断权力"; 而《权力清单三十六条》通过建立制度体系、重构权力格局和完善监督机制, 实现了村庄的"民主政治再造", 解决了规范权力与民主分配的治理难题。秭归县是一个主体缺场、社会分化低、利益稀薄的人、财、物等资源的流出地, 在开放的村民自治条件下, 秭归县农村的问题是"村治主体缺位"; 而"幸福村落建设"通过划分治理单元、输入治理资源和制定治理规则, 实现了村庄的"村治主体再造", 解决了组织建设与动员群众的治理难题。

对两地村庄的比较研究还可以作进一步的讨论。宁海农村的村庄定位是发展性的, 村庄面对的是复杂版的村民自治, 需要采用比较复杂的制度和程序; 而秭归农村的村庄定位是维持性的, 村庄面对的是简单版的村民自治, 不宜采用复杂的制度和程序。因此, 完善村民自治的治理机制要立足于村庄社会现实, 否则就达不到预期的治理效果。比如, 将宁海农村的复杂制度复制到秭归农村, 这些复杂制度就会沦为形式化; 没有密集的利益和复杂的利益关系, 复杂制度是无法被激活的。再比如, 秭归的自治主体类型也很难移植到宁海农村, 这些不脱产的中老年人是难以适应密集的治理任务的。两个地方的村庄变量能够反映出更高层次区域的一些基本特征, 对研究村民自治的东中西部差异可能具有一定的借鉴价值。村民自治是国家政权建设的重要手段, 随着党领导一切与国家治理现代化等命题的提出, 村民自治的研究还有极大的空间, 村民自治的区域差异也值得深入研究。