安全生产直接关系到人民群众的生命财产安全和平安中国建设，无论如何强调都不为过。党的十九大报告明确指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”不断改革和完善安全生产监管体制是持续改进和提高安全生产水平的内在需要和组织保障。根据不同时期经济社会发展的特点和需要，不断改革完善安全生产监管体制，意义重大。

一、安全生产监管体制演变的解释框架 (一) 不同视角下安全生产监管体制演变的解释

中华人民共和国成立以来，我国安全生产监管体制经历了曲折而缓慢的演变过程。国内学术界对此进行梳理分析的视角主要有三类：一是以经济快速发展引发的安全生产事故周期性变化为依据，认为经济快速发展必然导致安全生产事故数量急剧上升以及相应的监管体制的适应性变化。颜峻(2017)构建了事故死亡率时间序列的分阶段回归模型，描述自1978年以来事故死亡率变化趋势分阶段的波动特征^[1]。刘祖德等(2013)研究认为安全生产情况随着经济社会发展水平变化，呈非对称抛物线函数关系，大致可分为四个阶段：初级生产阶段、工业化初期阶段、工业化中期阶段、工业化后期阶段，安全生产事故发生状况在各个阶段有所不同^[2]。二是按照国家经济政治形势来划分。例如，刘铁民(2009)将安全监管体制的发展划分为安全生产初始期、“大跃进”调整期、“文革”动乱期、改革开放期、市场经济期和新世纪时期六个历史阶段^[3]2；李毅中将我国安全生产的发展划分为三个时期：安全生产方针和管理体制初创时期、受“文革”冲击时期、恢复和创新发展时期^[4]。三是以是否系统地建设安全生产法律法规和标准体系为依据。栗继祖等(2009)根据安全生产监管是行政主导还是法律主导提出了两阶段论：第一个阶段即计划经济阶段(1949—1991年)，安全生产监管以行政手段为主；第二阶段即市场经济阶段(始于1992年)，安全生产监管转变为以法制为主导，依法管理^[5]。

综上所述，安全生产监管体制的变化随着安全生产法规的变化而有所调整，受当时政治经济环境的密切影响。上述研究都针对我国安全生产监管体制演变提出了分段方法，但缺乏有说服力的理论解释。

(二) 制度变迁理论视角下的安全生产监管体制

所谓制度是指“设定的用以塑造人类互动的约束”，既包括正式的约束，如宪法、其他法律等，也包括非正式的约束，如规范、惯例、行为准则等。制度在约束行为体的同时，也有益于行为体，能降低交易成本和不确定性，增进社会福利。制度变迁可以看作是制度从无到有、完善更新的动态过程。

诺思提出“相对价格”变化是制度变迁的根源^[6]112，一旦制度环境的变化导致制度不均衡，利益格局发生变化，利益主体的预期净收益超过成本，就会不断博弈追求潜在获利机会，以此促使制度变迁。林毅夫认为制度变迁有两种途径：既可以由制度需求主导，在制度不均衡时自下而上地自发形成，即诱致性制度变迁；也可以由制度供给主导，政府追求租金最大化而颁布法律、政策等，自上而下地强制进行，即强制性制度变迁^[7]。如果基层行为主体因潜在获利机会而产生自发的制度需求，影响决策者安排新制度达成帕累托改善，这个制度变迁过程往往就是诱致性制度变迁。相反，如果制度变迁能够提高社会整体福利，但会导致至少一方利益受损，制度需求就难以自发形成，需要依靠政府权威推动。

我国安全监管体制变迁核心要素包括：制度环境，即根本性的政治、社会和法律规则；制度安排，即有关安全监管的法律法规、方针政策等；初级行动团体，是可以发起制度变迁、提供制度权威和合法化的决策单位，即中央政府；次级行动团体，是负责具体监管事务的各基层机构，由于潜在利益而产生制度需求^[8]。在安全监管体制的演变过程中，制度环境变化改变制度供给和制度需求的平衡，为制度变革提供机遇窗口^[9]。因此制度变迁的动态机制主要包含以下两个维度：制度供给和制度需求，制度变化可以视为供给者和需求者共同作用的结果，在制度分析中要明确两者的政治权力。影响制度供给的主要因素包括政治系统提供新制度安排的意愿和能力；影响制度需求的主要因素包括产品与要素之间相对价格的变化、宪政秩序变化、技术水平和市场规模。制度供给类似于公共产品，具有外部性，是有限的，所以制度变迁的成本与收益之比对促进或推迟制度变迁起关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会推动制度变迁。现行的制度决定了制度变迁成本与收益的对比，路径依赖会影响未来的制度演变。

二、我国安全生产监管体制的历史变迁

为了更清晰地观察每阶段的安全生产形势变化和安全监管体制改革有哪些进步或不足之处，本文结合我国安全监管各阶段背景，从制度需求和制度供给的维度分析不同阶段制度变迁的动因和方式，阐述制度变迁给体制带来的影响。改革开放前后，制度环境急剧变化，制度安排大幅改变，各个阶段制度变迁的动因和方式显著不同。制度变迁的影响体现在体制上，不论是组织职能、权力配置还是运行方式都存在明显差异。因此以不同的制度变迁动因为依据，将我国安全生产监管体制以1979年为界分为两个阶段：集权化安全生产监管体制和分权化安全生产监管体制。

(一) 集权化安全生产监管体制

集权化阶段安全监管是在计划经济体制下实行的，强制性制度变迁的特征明显。安全生产监管体制体现为“行业管理、工会监督、劳动部门检查”。在此阶段设立的部门、颁布的法律法规，初步形成了我国的安全生产监管体制，是制度变迁的起始阶段，安全生产监管体制从无到有。法律制度环境的完善程度加强，行政监管职能集中于各级劳动部门，但其他主体参与程度较低。中央政府是最主要的制度供给者，政府几乎是安全监管工作中唯一的发言人。

中华人民共和国成立初期，百废待兴，中央和地方政府、国有企业和人民群众都希望减少事故、避免损失，制度变迁主体有总体相通的建立安全生产监管体制的制度需求，开始建立安全生产监管体制，保障生产安全。第一部《中华人民共和国宪法》明文规定“改善劳动条件和工资待遇”。安全生产制度开始建立，成立劳动部负责监督指导安全生产工作，职责初步确定。国家为国计民生、追求社会福利最大化而颁布和设立了一系列政策法令和部门机构。1950年机构设置进一步完善，劳动部下设劳动保护司，地方相应设劳动保护处、科、股，政府各行业主管部门也开始设立安全监管机构。1951年第二次全国劳动保护工作会议提出“安全为了生产，生产必须安全”的安全生产方针，拟订诸多相关草案^[10]。1955年劳动部内又设锅炉安全检查总局^[11]，1956年劳动保护司改为劳动保护局，国家颁布“三大规程”作为安全监管工作的规范和标准。具有浓厚行政指导色彩的体制能够有效调配资源，我国安全生产度过一段相对平稳的时期。

然而“大跃进”时期忽视客观规律，安全监管工作受到错误批判，相关机构例如锅炉安全检查总局被裁撤，职责不明导致安全事故频繁发生。以工矿国企为例，1958年到1960年这一时期事故死亡人数出现明显高峰。虽然安全监管一般来讲是强制性的监管行为，体制的变迁离不开政府自上而下地推动，但是集权化安全生产监管体制明显地显露出强制性制度变迁的弊端。新制度出台速度快、实施推动力度大的同时，存在信息不对称、脱离现实而且低效等问题。制度变迁并非基于制度需求，再通过制度变迁主体利益博弈最终达成一致，而是基于高度集权的体制和政治环境因素，因此难免产生一些极端的制度安排。尤其在“文革”时期，政治经济动荡，生产秩序混乱，安全生产和监管停滞后退；劳动保护、安全生产规章制度被认为是“活命哲学”而受到批判^[12]；大量机构被裁撤合并，劳动部与国家计划委员会等九个单位合组为国家计划革命委员会。由于决策单位无理性裁撤相关机构，安全监管的权责主体不明确，导致出现安全生产工作无人负责的情况，严重破坏了安全生产监管体制。同样以工矿国企为例，1970年到1979年，事故伤亡惨重，死亡人数出现高峰(见图 1)。

集权化体制下，中央高度集权，地方缺乏必要的自主权。横向上，劳动部门既行使安全监管综合管理权，也行使监督监察权，其他各行业主管部门行使监督监察权。在计划经济初期，这种依靠行业主管部门行政手段指导、管控安全生产的体制起到了积极的作用；纵向上，我国安全监管权力配置的变化始终是随着中央和地方权力配置的变化而变迁的，但地方决策权很有限，难以实现真正的分权。高度集中的计划管理体制与完全占主体地位的国家和集体所有制经济形式相结合，行政集权和分权矛盾突出，即使中央多次尝试行政性分权，但最终难免陷于“一统就死、一放就乱、一乱就统、一统就死”的怪圈。总体上中央监管部门拥有绝对话语权，地方只能行使中央授予的权力。安全生产监管的决策权主要集中在中央一级部门，地方只能完全服从和忠实执行中央制定的政策。

(二) 分权化安全生产监管体制

分权化阶段计划经济开始向市场经济转型，并与社会观念相互作用。制度环境变化改变了政府考虑收益的因素。制度安排开始体现诱致性制度变迁的作用，安全生产监管体制发生质的改变。地方拥有更大的自主权，体现了分权化的趋势。安全生产监管体制主体构成可以概括为“企业负责、国家监察、群众监督”。

1978年末，我国实行改革开放政策，传统的计划式管理体制被改变。十一届三中全会后安全生产监管法规体系得到重建，恢复设立原有的劳动保护机构，确立了“安全第一，预防为主”的方针。从制度需求的角度看，产品和要素相对价格发生变化，工伤赔偿标准不断提高，安全生产事故追责越来越受到重视，使得安全生产监管的激励结构发生改变，企业要降低事故成本，政府要改善监管绩效，制度变迁和体制改革的需求出现。因此，《中华人民共和国刑法》等法律法规先后出台，对安全生产事故的追责和量刑作了明确的规定；从1981年开始，国家技术监督局颁布了一系列劳动安全国家标准，一方面为安全生产监管提供了明确的技术依据，另一方面推动了安全防护技术水平的提高。由此出现了通过政策倾斜引导企业参与安全管理和运用先进技术的制度需求，是安全生产监管体制创新的直接诱导之一^[13]136。

中央向地方分权和多元主体的参与，培育了诱致性制度变迁的土壤，是区分集权化与分权化安全生产监管体制的关键特征。从制度需求的角度看，我国的宪政秩序发生了变革。政府减少了对微观经济的干预，开始采用间接管理、宏观调控的方式，行政管理体制也相应发生了变化，建设服务型政府、简政放权成为新方向，市场和地方政府拥有更大的自主权。多元化利益主体形成后，从片面追求社会一致利益变成了多元利益主体之间产生利益冲突和博弈。1982年，新宪法规定了职权划分的总原则：“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，确定了两级立法体制，扩大地方权力机关的立法权。《中华人民共和国地方组织法》进一步扩大了地方行政机关的职权范围。国务院发布了《矿山安全条例》等重要法规，各省级人大或政府也相继颁布了地方劳动保护条例，凸显安全监管中的人文关怀。分权化体制注重诱致性制度变迁的作用，与强制性制度变迁相比更加温和，但变迁的时间周期长，更易陷入制度变迁的时滞。制度环境急剧变化，但监管体制没能与制度环境相协调，导致了一些安全事故隐患。20世纪80年代国家放开资源开采控制权，涌现出企业承包租赁等多种经营方式。但安全监察机构无法适应高速增长的工作需要，企业的主体责任也没有明显体现，在追责不到位、约束不足的情况下片面追求利润，不注重甚至缩减安全投入，带来巨大隐患，违规超负荷开采小矿坑数大幅增加。这些安全隐患导致了严重后果，尤其体现在1988年工矿国企事故死亡人数攀升上(见图 1)。因此国务院于1991年颁布了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，确定了各类事故查处程序，使得对企业的事中和事后监管有章可循。1993年国务院正式提出了要构建“企业负责、行业管理、国家监察和群众监督”的安全生产监管体制，开始明确企业责任。

随着市场经济的发展，我国形成更多元的利益主体格局。制度环境的变化对安全生产监管体制产生了极大影响，企业成为安全生产的主体。党的十三大召开后，安全生产监管体制更加凸显企业的责任。1998年政府机构改革将此前一直存在的行业管理部门撤销，企业不再受其约束。原由劳动部综合管理的安全监管工作转到国家经贸委下设的安全生产局、原卫生部和国家质量技术监督局。在横向上，开始由各级政府组建专门的安全监管部门来行使安全监管权力。在纵向上，中央安全监管部门具有全国安全生产法律法规和政策的制定权和安全监管职能的监督权，部分行使安全监管执行权。省级安全监管部门具有本辖区内安全生产地方法规和政策制定权、执行权和监督权。分权化时期从运行机制上看，一方面在不与上级安全生产法律法规冲突的情况下，副省级、地级、县级等各地方安全监管部门也拥有执行权、一定的法规制定权和部门业务监督权；另一方面，地方不再完全服从中央，地方与中央的博弈更加明显。中央政府决策后还要依靠地方政府执行，“上有政策，下有对策”是央地关系的直观体现。2000年国务院增设国家煤矿安全监察局，专职负责煤矿安全监管；在经贸委的安全生产局外再设国家安全生产监督管理局，两局合署办公。“一个机构，两块牌子”的体制下，机构改革上下不同步，尤其省市级机构设置不定，工作难免产生空挡，导致了多头监管和条块分割局面，给安全生产带来严重威胁，造成了2000年到2006年的事故高发期(见图 2)。

2001年我国加入了世贸组织，改革开放进一步加深，经济社会和工业生产快速发展，但安全生产责任不落实、安全监管不到位等问题仍大量存在，导致安全生产事故多发，亟须安全生产监管制度的完善和体制的改革来配合社会经济的变革。另外，从制度供给的角度看，公众和学术界对安全事故及其监管、追责的关注度越来越高，使得中央政府严格监管的政治收益高于成本，同时也积累了许多国内外理论成果和实践经验，扩大了安全生产监管制度选择的视野，从而增强了决策者制度供给的意愿和能力。因此2002年以来，《中华人民共和国安全生产法》《安全生产许可证条例》等一大批法律法规先后颁布和修订，对风险评估、审核许可、应急管理、监管查处、指导督促、接受举报和宣传教育等安全监管部门职责进行了全方位地规定^[14]137。2003年安全生产监督管理局改为国务院直属，在形式上提高了安全监管的权威，2005年升级为安全生产监督管理总局。2013年习近平提出了“党政同责、一岗双责”的安全监管原则。2014年修订的《中华人民共和国安全生产法》提出了要充分发挥地方各级人民政府安全监管部门的作用，法律授予地方更多的自主权。2018年3月国务院机构改革，将13个部门的应急处置职责归并到新成立的应急管理部中，原本国家安监总局的职责全部划归新组建的应急管理部，负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等，在监管力度和权威性方面有所增强。

(三) 我国安全生产监管体制变迁的评析

我国安全生产监管体制变迁有强制性动因和诱致性动因两个维度。安全生产监管体制变迁的特征可以总结为：以强制性诱因为主，企业等基层主体自发的制度需求等诱致性动因起到的作用较小；在市场经济体制下，一般遵循“帕累托改进”原则，以改善体制症结为目的，各主体动态博弈使制度安排趋向均衡；监管模式以降低事故伤亡、经济损失等成本，提高收益为基本目的进行动态调整；在安全生产监管体制的演变中，撤销、合并或者改变监管部门隶属关系等大范围的变革，通常与国家行政管理体制改革相联系。从最初的“行业管理、工会监督、劳动部门监察”，到“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”，再发展为“企业负责、国家监察、群众监督”的三结合以及“党政同责、一岗双责、齐抓共管”，监管成本表现为政府承担与外部转移相结合，引入行政强制力之外的力量。

三、我国安全生产监管体制的未来走向 (一) 现阶段我国安全监管体制

现行的安全生产监管体制(见图 3)包括各级政府安委会、各级安监部门和负有安全监督管理职责的行业部门，分别负责形势分析与政策指导、承担安委会日常工作和本行业的监管。从类别上看分为综合监管、直接监管和行业监管。各级安全监管部门综合监管本行政区域内安全生产工作，监督检查本级有关部门和下级人民政府的安全生产工作，直接监管煤矿、工矿商贸等领域内安全生产工作状况。相关行业部门负责本行业的安全监管。

(二) 未来我国安全监管体制变革的可能走向

我国市场经济逐步完善，安全生产监管体制变革遇到了机遇窗口。党的十九大报告提出，要坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力，安全生产成为备受关注的议题。2018年3月，国务院进行了大规模的政府机构调整，接下来的体制变革势在必行。

1.制度需求方面

初级行动团体即中央政府未来仍然占据推动制度变迁的主导地位。在我国安全生产监管体制改革的各个阶段，其制度安排的改变大都遵循由国家或政府主导的、自上而下的强制性制度变迁逻辑。对于政府来说，安全生产事故受到广泛关注，互联网时代的社会舆论压力是促使政府强化监管、产生制度需求的重要动力。

强制性制度变迁虽然必不可少，但是也有着信息不对称导致决策低效等弊端，衍生的体制改革自然也是不够完善的，因此次级行动团体的制度需求不容忽视。如果在立法过程中，公众参与不足，容易导致立法可操作性低，基层安全监管部门难以执行，最终流于形式。反映在体制上，体现为欠缺合作治理的理念，自上而下的改革难以解决部门职能交叉的问题。基层行为主体没有成为重要的影响因素，企业是“第一责任人”，很少有机会发挥其次级行动团体的作用，却要疲于应对监管、调查；基层安全监管资源缺乏，权责不对称。

目前我国安全监管机构职能交叉较严重，综合监管与行业监管、垂直管理与属地管理、相关行业不同部门之间都存在采用相同监管方式的现象。最典型的是我国部分地区安全生产综合监管与煤矿监管体制并存，两个系统职能相近且界限不明。民航、铁路、电力等行业部分实行跨区域垂直管理体制，与地方属地监管存在职责交叉、多头管理等问题。这意味着一旦发生事故，同级相关政府部门之间可以推诿塞责，各级政府安委会办公室的综合协调难度很大，影响安全生产监管绩效；而企业也不得不应对多个部门几乎相同内容和方式的检查，重复消耗人力物力，增加经济、行政上的成本和负担，影响企业正常的运营。例如广东省海事局和海航局两部门对水路运输企业的检查和培训内容类似，但企业要接受来自两个监管部门的同质检查和参与不同部门的同质培训，监管效率低，事倍功半。

基层安全监管资源缺乏，存在下级机构有责无权、权责配置不对等问题。我国安全生产监督监察权、行政执法权从纵向上看，都配置到了县一级政府。安全生产的追责遵循“谁主管谁负责，谁监管谁负责”的原则，所以存在上级部门或领导决策者试图将安全生产的监管权限全部放给下级，也就是将责任转移给下级的现象，使基层监管部门承担过多压力，而人力资源和行政许可权力过分集中于中央和次中央一级，不利于基层政府的运行，体现出垂直管理的弊端。近年来，安全生产监管工作一直强调“关口前移，重心下移”，上级部门审批权下放。但是，一方面监管人员的结构呈“倒金字塔”状，越往基层人员越少，导致业务量增加与人员配备不合理的对峙性冲突。部分工业化程度高的乡镇风险隐患多，安全监管任务尤为繁重。此外，县、乡镇级安监队伍中专业人员不足，有许多临时聘用人员不具备执法资格，十分缺乏相关理工科专业的人才。另一方面，部分县的安全监管机构设置不健全，如安监部门与地方经济和信息化委员会或经济和信息化局“合署办公”“加挂牌子”，甚至没有设置专门的安监部门^[15]。因此很难做到安全生产监管无盲区，而且看似执行数量上升，实则执行质量下降。安监部门的执法资格、执法素质、职权配置的法治化程度越高，安全生产监管制度运行的成本才能越低。

2.制度供给方面

首先，制度创新的成本降低。我国中央政府作为安全监管体制创新的制度供给主体，拥有较高的权威制定和推行新制度；此外，还可以凭借此次机构改革的时机进行安全生产体制变革。在此制度环境下，政府可采取的方案更多，制度创新顺势而为，重新配置职权和安置人员的成本也更低。其次，现有的知识积累更多。通过统计知网上近年来以“安全生产监管体制”为主题发表的文章(见图 4)，可以看出我国对安全生产监管体制的重视，通过不同的角度研究相关理论和数据，可以为制度设计提供不同的视角。第三，公众的支持。安全生产监管制度的完善有赖于社会各界广泛参与。近年来公众对安全监管投入了越来越多的关注，安全生产事故往往会引起公众的强烈反应，因此政府推动体制改革来改善安全生产形势的举措能够获得公众的支持。最后，居于支配地位决策集团的预期收益足够多。一旦发生重特大事故，人员伤亡惨重、经济损失巨大，影响社会稳定。因此，完善安全生产监管体制、保障安全生产获得的预期经济收益和政治收益足够大，能够成为制度供给的动力。

3.安全生产监管体制的未来走向

我国安全生产监管体制从制度供给和制度需求层面都产生了变革的动力，企业和基层安监部门的诉求能避免安全生产多头管理和垂直管理的弊端，加强基层安全监管机构建设，提升基层安监机构资源配置科学化和法治化程度，因此我国未来的安全生产监管体制可能会采取以下形式：

一是仍然以属地管理为主。以属地管理为主对地方政府应对突发事件、维护公共安全的能力更有保障。原国家安监总局在减灾救灾时存在条块分割、资源分散、重复建设等问题，已经不能满足形势发展的需要，组建应急管理部的需求应运而生。国务院机构改革后，安全监管工作归于应急管理部，根据机构改革时间表，所有地方机构改革任务将于2019年3月底前完成。资源整合、综合管理、属地整合的模式有利于加强应急资源储备和调度及各方力量共享。同时以属地为主的监管体制中还应引入行业协会、社会中介组织等社会第三方监管，安监部门依据第三方机构的评价结论进行许可，从制度上促使评价机构承担社会监管责任。

二是加强基层安全监管执法体制建设。安全生产的重心在基层，安全生产管理体制改革的重心也在基层。由于体制不健全，基层安全监管机构普遍存在职权配置不合理、专业技术人员匮乏、执法素质较低等导致监管力量薄弱的问题。未来顺应分权化趋势，应继续精简下放行政审批事项，将基层安监部门定为行政执法机构，增强基层安监部门对企业的权威，充分发挥地方政府的作用。此外，针对目前基层安监队伍专业人才稀缺、执法人员业务素质不高的情况，要优化队伍结构，应建立安监队伍管理制度。安监人员的招录、考核、培训和任免等应征求安监部门意见，从高校择优选拔相关专业毕业生，从石油化工等企业选拔有相关工作经验的安全监管人员充实安监队伍，并组织基层安监人员开展业务知识培训，鼓励其参加职业资格考试，建立激励机制。

三是可以考虑将安监机构直接监管职责划归行业主管部门。避免安全生产多头管理，就要理顺综合监管与行业监管体制。安全管理最终要进入本质安全时代，如今应急救援是重大短板。顶层设计上成立应急管理部整合公安、消防、农业等全行业应急资源和技术力量十分必要；而直接监管职责在未来可以考虑完整归还给各行业主管部门，真正做到管行业必管安全，从长远看有利于厘清综合监管职责和行业监管职责。安监部门作为安委会办事机构主要承担统筹协调和综合监管职责，只对新兴的没有明确行业部门的领域承担兜底责任，避免监管盲区。目前根据法律法规规定，直接监管还是安监部门的法定职责，如果要设立专门的行业安全监管机构，首先应对法律法规进行修改，再配备相应的人员编制，明确行业监管与地方综合监管的职责分工，由行业监管负责本行业领域安全生产行政许可、检查执法等行业监管工作，地方安全监管部门负责指导协调、监督考核、生产安全事故调查等综合监管工作。