一、 问题与文献

20世纪70年代，对政府财政支出绩效评价的研究推动了绩效评价研究的发展。为解决政府财政赤字和公众对政府服务能力失去信心等问题，西方国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评价改革措施。因此，公共政策绩效评价也由以政府为主体的评价转变为以服务对象为主体的评价，社会公众开始成为政策绩效评价的主体。

(一) 问题的提出

行政许可又称为政府管制或者政府规制，作为公共政策的一种表现形式，在由管制型政府向服务型政府转变的过程中，对行政许可进行绩效评价促进了政府与公众之间的沟通，推进了政府决策的科学化和民主化。2004年7月1日，《行政许可法》的正式实施标志着我国行政许可开始步入法治化的轨道。行政许可作为一项重要的政府规制，它是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，其内容广泛涉及到国家权力与公民权利的界限以及行政权力的运作方式。近年来，国务院多次公布取消和下放行政审批目录，从数量上看，取消和下放的行政审批事项逐渐减少；从内容上看，取消和下放的事项涉及各个具有许可权限的部门，各地根据国务院取消和下放的行政审批事项的具体内容，不断调整本级政府的行政审批事项目录，但行政审批事项取消和下放的原因和依据、目的和效果都还有待考究。2016年5月，国务院发布的《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中明确指出，要“在更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍。”行政许可制度发挥着调节政府与公民之间关系的作用，对其绩效进行评价不仅能够检验改革的成效并反映民意，而且可以服务于政策制定和政策调整，为我国行政审批制度改革提供依据和指明方向。政府行政审批事项目录调整概况见表 1。

所谓行政许可绩效评价不仅是指政府内部的绩效考评，还应测评服务对象即行政相对人的满意度；既要测评公众的满意程度，又要了解与公众期望之间的差距。^[1]引入独立第三方对行政许可的公众满意度进行评价可以更客观公正、更全面理性地总结成效、发现问题。基于行政审批改革总体原则即合法、合理、效能、责任和监督的原则，由第三方制定评价指标体系和调查问卷，通过一系列定量指标和定性指标测量公众满意度，不仅有利于提升政府部门行政许可的办事效率、破除企业和公民办事体制机制障碍、加强对行政许可的监督检查，同时也可以促进行政审批制度改革目标的最终实现，有效调节政府与公民、政府与市场以及政府与社会的关系。

(二) 文献综述

一是关于政策绩效评价的研究。绩效管理是一种新型的行政管理模式，它把提高绩效作为管理的核心，以公共服务取向、社会取向、市场取向作为基本的价值取向，通过政府职能转变、体制机制创新和现代绩效管理方法技术的改进，把党和国家的战略、目标和任务分解，建立起科学合理的绩效评价指标体系和评价机制。^[2]政策绩效的着力点主要有结果导向、满意度导向和过程导向，政策绩效评价是对政策目标群体需要的满意程度的评价，即对比于公共政策评估，公共政策绩效评价更突出政策结果的重要性，对政策目标群体的满意程度也更为注重。^[3]我国政策绩效评价的范围不断扩展至环保、财政、社保、公共服务等领域的公共政策，评价主体由政府主导逐步扩大到公众参与和第三方评估，因此，培育多元化的评价主体也是当下推进我国公共政策绩效评价实现治理转型的当务之急。^[4]当前我国政府绩效评价仍没有摆脱传统的效率评价模式，过度关注成本投入和有形产出等效率性因素而忽视服务质量和公众满意等效果性因素。因此，只有实行有效的政策绩效评价，才能实现政府职能转变和建设和谐社会，也才能大力推进民主行政。

政策绩效评价主体是解决“谁来评价”的问题。评估主体的多元化结构是保证绩效评估有效性的一个基本原则，绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。^[5]第三方评估由各类社会组织特别是专业评估组织进行，具有独立性、中立性、客观性、科学性的特点，可以避免行政评估、顾客评估和利害关系人评估存在的利益局限，是有效开展政策绩效评估的重要保障。^[6]政策绩效评价要遵循政策本身的规律，政策绩效评价技术体系是解决“如何评价”的问题，评价方法主要有“4E”评价法、平衡计分卡、目标管理法以及成本—收益法等。刘丽娜^[7]等整合了CSSCI中收录的151篇关于政府绩效的论文，认为评价方法主要侧重于定量分析与通用管理，实证方法运用较少；各级政府及职能部门是主要的评价主体，公众及社会组织的参与度相对较低。中国行政管理学会课题组^[8]认为公共政策绩效评价应该突出“三个结合”：系统与简便结合，能力指标与结果导向结合，客观评价与满意度评价结合，评价标准制定的目的要有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果。因此，在政策绩效评价指标体系构建中要突出公共性、政府责任和公民满意三大核心。

二是关于行政许可绩效评价的研究。行政许可评价制度是由行政许可设定机关、实施机关、社会公众共同构成的一个综合评价体系，行政许可的阶段合理性的特点以及政府认知能力的有限性决定了行政许可评价制度存在的必要性。^[9]《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定了行政许可评价制度，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。为了使绩效评价更具公正性、公平性和客观性，就要增强评价的独立性，即增加第三方评价以提高行政许可绩效考核评价的客观公正性。

行政许可绩效评价制度建立近十年来，中央和地方在立法层面和实践层面都取得了一定的成果，但仍存在着法律规定过于原则、法律与规章详略不一、评价主体、评价内容、评价程序不够全面、信息沟通不对称等问题，因此需要完善已有的行政许可评价制度规范。实践中行政许可绩效评价主要是政府内部主导的自上而下的评价。^[10]2006年《广东省行政许可绩效测评电子监察办法》中规定绩效监察的主要内容是政务公开、流程规范、期限合法、收费合理、监督检查、法律责任、廉洁行政、满意度和服务态度等，其中满意度是指行政许可的申请人对行政机关及其工作人员实施行政许可行为的满意程度。绩效监察的方式包括电子系统收集信息、满意度调查表和公众投诉，公众可以通过电话、邮箱和电子信箱的方式进行投诉。目前学者对政府绩效评价的研究日趋成熟，但是缺少对行政许可绩效评价的直接研究，行政许可绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，二者内容上虽有差异但是方法论可以相互借鉴。行政许可领域集中于对网上行政审批平台绩效的评价，结合网络平台的特点，以政府网站上所提供的网上行政审批服务为研究对象，以安全、信任、可用性、公共服务意识、公共服务质量五个维度为评价标准。实证结果表明，可用性、公共服务意识、公共服务质量等因素显著影响着公众满意度的高低，而安全和信任因素则不显著。按照PDCA循环模型来规划行政审批改革和配套信息化建设工作，可以有效提高行政审批改革和系统建设的效率和效益，促进行政效能持续完善和提高。^[11]

二、 理论依据和可行性分析 (一) 理论依据

以顾客为导向的政策绩效评价起源于新公共管理理论，它主要借鉴企业管理的方法加强竞争和以市场为导向来改善行政绩效。新公共管理理论认为政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。^[12]政府要满足公民的不同需求，征求公民的意见以提供回应，通过科学的方法、程序和标准对公共服务部门的成就和业绩作出客观准确的评价，评价内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比、服务质量等方面。将顾客满意度移植到公共管理领域较为权威的是戴维·奥斯本提出的公众满意度的概念，它是对公众满意度的一种度量，即在体验公共服务的过程中，公众的需求得到满足，公众的期望与实际感受相一致，从而使公众产生肯定、愉悦、满足的积极心态。^[13]151-1521989年Fornell教授^[14]与其团队首先为瑞典构建了具有因果关系的瑞典顾客满意指数(SCSB)评价模型，该模型主要包括5个结构变量：顾客期望、感知绩效、顾客满意度、顾客抱怨和顾客忠诚以及6个关系。它成为瑞典社会运行的“晴雨表”，在全国范围内平稳运行。^[15]

政策绩效评价注重结果导向和满意度导向，将顾客满意度理论移植到政策绩效评价，即通过测量公众对于公共政策的满意度推进政策调整和政策改进，在政策制定和政策执行中体现公众意志。行政许可作为广义的公共政策能够吸收政策绩效评价的合理内核，以公众满意度为导向测量行政许可在实施和监管中的整体绩效，顾客期望即是行政相对人在行政许可申请中对许可实施机关的工作流程和工作效率的便捷高效程度的期望；感知绩效是通过机关工作人员的服务态度和业务水平外化成为公众的主观认知；顾客抱怨是对行政许可申请过程中存在的问题进行监督和反馈；顾客忠诚即是举报投诉途径畅通之后行政相对人对政府形象的重新认知；6个关系之间是相互影响的，共同作用于行政相对人的许可事项申请和行政机关许可事项办理过程中。

(二) 评价的可行性分析

行政审批制度改革是调整我国权力体系和转变政府职能的探索，依托于“互联网+政务”的客观条件和公民主体意识觉醒的主观条件，需要对政府的管理方式和管理制度进行变革。移动互联网及相关技术的发展带来了移动政务的快速崛起，政务服务与互联网之间的联系日益密切，全国70个大中城市中，已有69个^[16]城市共计推出政务App 316个，可获得下载量信息的261个政务App，总下载量为2 476.9万次。“互联网+政务”的本质是传统政务服务的数据化、在线化，通过“鲜活”数据和在线服务提升政府服务质量，“互联网+政务”的核心就是要减少中间环节，实现扁平式、网格化的服务。^[17]它为公众参与政务提供了便捷途径，不仅可以搭建政民实时沟通的服务工具，也可以提供监督反馈的对话平台。在行政许可领域，通过网上办事大厅、政府门户网站以及微博微信等新媒体途径可以提高行政许可公开的力度，加深公众对行政许可事项申请和办理的认知程度，也符合未来政务服务精细化和精准化并有效回应公众需求的发展趋势。

公民意识^[18]作为一种现代社会意识，是指社会成员对个人与国家、社会与其他公民相互间关系，即对其公民身份、公民权利、公民义务等的理性认知，主要表现为参与意识、监督意识、责任意识和法律意识。公民意识的觉醒有利于社会转型和社会进步，伴随着行政审批制度改革的深入发展，我国公民主体意识不断增强，主要表现在政治参与积极性、监督投诉主动性、法治责任明确性的增强。

通过移动互联网平台，政府与公众之间建立了有效的沟通途径，公民意识的觉醒为政治表达和政治参与创造了条件。软约束和硬约束的共同作用为从公众满意度角度对我国行政许可绩效进行评价提供了可能性，但是公众满意度导向并不是盲目的，它要求科学合理地界定公众的范围，确定公众满意度在绩效评价中的适当比重。行政许可中关键性的关系是行政许可实施机关与行政相对人之间的相对关系，行政相对人是感知行政许可效率、效果和效益最直接的对象，因此，公众满意度可以作为行政许可绩效的关键性评价指标。

(三) 指标体系设计及其依据

政策绩效评价中最重要的内容是指标体系的设计，指标的选取需要有理论依据和现实依据，行政许可绩效评价的理论依据主要是公众满意度理论，现实依据是《广东省行政许可监督管理条例》和《广东省行政许可绩效测评电子监察办法》，最终的指标体系主要包括四个维度，即依法实施、公开公示、监督管理和实施效果。

第一，指标体系设计的价值导向。指标体系维度体现设计过程中的价值理念，政策绩效评价以结果为导向并体现公众满意度。^[19]行政许可绩效评价指标体系的设计以满意度为导向，兼顾过程与结果，围绕公众期望、公众感知、公众抱怨和公众忠诚四个要素，结合行政许可申请和办理过程中的特点，探求与行政许可绩效密切相关的评价指标。首先，行政许可绩效评价强化公众满意度导向，体现服务型政府理念。行政许可绩效评价指标体系的四个维度分别与顾客满意度的四个要素相对应，同时在实施效果中增加了与行政许可特征相关的符合公众满意度的测评指标。行政许可的最终目标和评价标准应该接受公众的检验，公众满意不满意是检验行政许可流程是否优化、实施是否合理、监管是否有效的最直接的表现形式。^[20]其次，行政许可绩效评价兼顾结果导向。行政许可实施的最终结果是调节公众与政府之间的关系，合理配置资源，实施结果是检验绩效的直观标准，评价指标设计中应该兼具定量指标和定性指标，以定量指标检验行政许可业务量，以定性指标检验公众满意度。最后，行政许可绩效评价兼顾过程导向。行政许可不是简单的同意和不同意的审批意见，许可实施过程是体现合法性和合理性的重要依据，因此行政许可绩效评价指标体系的设计应该涵盖过程性指标。

第二，指标体系设计的现实依据。行政许可是国家对社会政治、经济、文化活动进行宏观调控的有力手段，有利于维护社会经济秩序、保障社会公共利益、维护公共安全和社会秩序，作为一项由法律制度约束的行政行为，行政许可绩效评价需要有合理的现实依据。^[21]实践中，行政许可绩效评价指标体系的设计主要参考《广东省行政许可监督管理条例》和《广东省行政许可绩效测评电子监察办法》。《广东省行政许可监督管理条例》自2015年正式施行，条例中规定了行政许可的设定实施、评价监督和法律责任。在行政许可的评价中明确规定要建立健全行政许可的评价制度，行政许可的设定机关、实施机关和机构编制管理机关组织行政许可评价时，可以根据需要委托高等院校、科研机构和社会团体等第三方机构进行。对行政许可进行评价应当通过调研、听证、网络征询等公众易于参与的方式，听取公民、法人和其他组织的意见和建议。《广东省行政许可绩效测评电子监察办法》自2007年开始施行，该办法是为了利用行政许可电子监察系统，客观公正地评价行政许可实施机关及其工作人员的绩效，发现问题并做出修正以提高行政效能。办法中规定了部门和个人行政许可绩效量化测评方法，从政务公开、流程规范、期限合法、收费合法、监督检查、法律责任、廉洁行政、满意度和服务态度九个方面制定了测评细则及扣分办法。

第三，评价指标体系的设计以满意度为导向，兼顾过程与结果。广东省J市行政许可绩效评价以《广东省行政许可监督管理条例》中对本省行政许可的设定、实施、评价与监督检查等管理活动的具体规定为基础，在评价指标体系中引入依法实施、公开公示、监督管理和实施效果四个维度(见图 1)。

依法实施层面包括条件合法、权限合法和程序合法。行政机关应当依法建立权责清单制度，实行行政许可目录管理，对未纳入目录的行政许可事项不得实施，并根据法律法规、本行政区域经济和社会发展情况，依法及时对行政许可进行调整。建立行政许可标准化制度，各行政许可机关要按照统一的规范制定行政许可办事指南和业务手册，明确许可事项的依据、条件、期限、流程以及申请材料等。在程序方面，行政机关不得将同一个行政许可事项拆分实施，各相关行政机关应同步审批，按照申请材料要求和审批时限做出许可决定。公开公示层面主要包括办事公开、结果公开和动态公开。行政许可实施机关应当及时向社会公开行政许可目录，其中应涵盖行政许可项目、依据和实施机关等情况，实行动态管理，根据行政许可事项的变化情况及时更新目录相关信息。结果方面，行政许可实施机关应公布申请结果，使行政许可申请人能够查询许可事项的办理过程和最终结果，实现二者之间的双向互动。监督管理层面主要包括外部监督和内部监督。行政许可实施机关应该公开行政许可监督制度及举报投诉的方式，公民可以通过各种渠道对行政许可实施机关和工作人员进行监督。上级行政机关应对下级行政机关实施行政许可进行监督检查，依法及时纠正行政许可实施中存在的违法违规行为。在内部监督方面，行政许可实施机关应该确定内部审批职责权限，加强对行政许可实施行为的监督。实施效果层面主要包括行政许可业务量和公众满意度。业务量与行政许可事项的办理时限和办理流程有关，在法定条件和程序下，流程优化可以缩短实际办理时间。公众满意度是对行政许可绩效评价最直观的评价依据，通过行政许可申请人对行政许可办理的合法性、效率性、公开性以及工作人员的服务态度和服务能力等方面进行评价，能够有效测量行政许可的实施效果。

三、 实证分析 (一) 广东省J市行政许可的现状分析

为厘清政府权力边界，明确权责关系，2015年广东省J市实施政府清单管理，率先出台涉及行政事业性、经营服务性收费目录清单，全面公布市县两级“1+3”权力清单。“1”是“母单”即权责清单，“3”是“子单”即负面清单、审批清单和监管清单。“权责清单”是各部门按“法无授权则禁止”原则依法确定的行政职权的总和，它以政府职能和职权为基础，按照部门进行编制，主要涵盖职权的名称、类别、数量、实施主体、设定依据、权属划分等内容，是部门职权事项的集合。“负面清单”着眼于开放性经济建设，充分考虑现有的产业基础和未来经济定位，列明该地区范围内禁止和限制投资的领域、产业及经济活动的清单。“审批清单”是对需要经过审批获得授权方可准入的投资经营活动，对应其领域、行业、产业列明准入基本条件、准入审批部门、准入审批事项、权属划分的清单。“监管清单”是针对各部门管理的行业或领域，按事前、事中、事后全链条监管要求，明确监管主体、监管内容、监管措施、监管标准，以及履行监管职责赋予的执法职权，制定监管标准的清单。但“子单”是开放型的，并不局限于这三项，今后编制实施的有关清单“N”还将进一步完善该体系。

为更好地发挥清单的实际使用效果，广东省J市运用“制度+科技”的手段，推出了由对内管理和对外公示两个子系统构成的“1+3”清单信息系统平台。市、县两级“1+3”清单经本级政府审议通过后，统一在广东省J市人民政府“1+3”清单公示系统公示，并在各级政府政务网站、网上办事大厅、各部门门户网站进行公示。同时，各级“1+3”清单统一纳入广东省J市“1+3”清单管理系统进行动态管理，并根据职权调整情况定期或不定期印发最新版本目录。根据法律法规、上级改革要求以及实际管理需要，为检验“1+3”清单的应用实施情况，强化行政审批标准化建设，各有关部门需要按规定的申报、审查、批准等程序及时对本部门“1+3”清单目录进行动态调整，并对职权的合理性定期进行评估。因此，广东省J市政府实行第三方评估政府行政许可绩效是一种积极有效的探索。

(二) 问卷设计与调查实施

伴随着民主化进程和行政审批制度改革的推进，服务型政府成为行政价值的根本取向和最终目标，公众满意度评价在政府绩效中被广泛应用并成为行政许可制度改革的重要依据。行政许可事项申请和办理是公众与政府直接联系的重要途径之一，基于行政许可绩效评价指标体系设计行政许可满意度调查问卷，问卷内容主要涉及行政许可的效率性、公开性、合法性、工作态度及工作能力五个方面，问卷对象为行政许可事项申请人，采用李克特五级量表的形式进行测评。本次调研采取对广东省J市行政服务中心行政许可事项申请人随机发放问卷的形式，以书面填写的方法进行问卷调查，共发放问卷350份，回收有效问卷316份，问卷有效率达到90%。公众满意度最终结果为效率性85.94分，公开性84.93分，合法性86.85分，服务态度86.76分，服务能力87.2分，总分为86.3分，公众对于广东省J市行政许可满意度较高。

行政许可申请人对广东省J市行政许可效率性满意比例为89.91%，不满意比例为4.58%。不满意主要是由于申请人在行政许可事项办理中，行政许可实施机关工作人员未能一次性告知申请人所需的材料和期限，未出具书面告知单，行政许可申请人对诸如申请材料的格式和份数等细节问题存在疑问，无法得到及时准确的回答，导致申请人需要多次往返，这在无形中设置了许多门槛，造成了“办证难”现象，催生了许多代理办证业务的中介机构，增加了申请人的办事成本。

行政许可公开性的公众满意度总分最低，不满意比例达到10.77%，主要与信息公开和监督投诉渠道有关。调查中发现行政信息存在公开不全面、公开不完整和公开渠道形式化等问题。广东省J市行政许可公开的主要途径有行政服务大厅、网上办事大厅和各行政许可实施单位门户网站等。从类型上看，既有网络公开又有实地查询；从内容上看，既有行政许可申请事项的依据、权限又有办事流程和办事材料等内容。然而，部分申请人反映办事指南和办事手册未及时更新且信息不完整，未涵盖全部行政许可申请事项；监督投诉方面缺乏明确的投诉渠道信息，导致申请人无法及时反馈对于行政许可实施机关及其工作人员的意见，反馈后的回应机制缺失导致申请人对监督的有效性存疑。

除了服务能力，行政许可申请人对广东省J市行政许可的合法性满意度最高，满意比例达到90.37%，不满意比例为2.3%。合法性是行政许可的要件，它贯穿于行政许可申请的整个过程中，申请人对合法性的满意度体现了广东省J市行政许可实施操作流程的制度性和规范性较好。

89.45%的行政许可申请人对广东省J市行政许可实施机关工作人员的服务态度较为满意。服务态度体现了服务理念，行政许可事项的申请与办理是公众与行政机关直接接触的重要途径，良好的服务态度有利于塑造满意的政府形象。在调查中一些申请人反映有些工作人员态度冷漠，未能友好地回应公众诉求，对比企业对顾客的态度与政府对民众办事的态度反差较大，因此希望行政许可机关的工作人员能够更好地服务行政许可申请人。行政许可申请人对广东省J市行政许可实施机关工作人员服务能力的满意度为89.91%，不满意比例为3.9%。在满意度评分中，工作人员服务态度和服务能力满意度基本接近，对服务能力不满意的主要原因是部分工作人员综合能力较差，对申请材料要求不明确，未熟练掌握办事流程，无法解答申请人的个性化问题等。

四、 结论与建议

以公众满意度为导向评价行政许可绩效能够为行政审批制度改革提供方向指引。广东省J市行政许可公众满意度测评中发现公众对于行政许可的关注点主要在行政许可的实施效率、监督管理、公开公示和合法性等问题上，通过评价可以寻找行政许可中的短板并采取优化措施，从而提升行政许可的整体绩效。

(一) 取得的成效

2015年广东省J市实施权责清单以来，梳理了涉及行政许可权限的相关单位的许可权责及清单目录，按照国家、省编办的要求不断修改和完善行政许可事项目录，并在政府门户网站及时公布，为公众行政许可事项的申请和办理提供了便利条件。2016年广东省J市89.13%的行政许可事项公布了办事指南和业务手册，86.65%的行政许可事项公开了许可实施和结果；同时加强了网上办事大厅的建设，公众可以通过网上办事大厅查询行政许可事项办理的进度和结果。监督管理方面，广东省J市建立了统一的举报投诉热线12345，集中受理公众的事务咨询和监督举报事项；同时也建立了公众咨询监督的微信公众平台“广东省J市微市长”，公众可以通过该平台反馈意见。热线和微信平台的举报投诉信息由后台统一受理，然后转发至相关部门，涉及到的部门会在一周内对公众举报投诉事件进行回访。通过实施以上措施，广东省J市提升了公众对行政许可事项的知情度和参与度，提高了行政许可事项的办事效率，构建了民众与政府之间沟通交流的途径，畅通了民众意志表达和监督管理的渠道，因此，在行政许可的公众满意度评价中对于效率性和服务能力的评价较高。

(二) 存在的问题

首先，“互联网+政务”的理念要求各部门并联办公，部门地方纵向贯通，增强部门的协同性以提高行政许可的办事效率。然而在现实中，广东省J市跨部门行政许可事项协同推进的难度较大。一方面是因为各相关部门行政许可事项的原则、规定和流程存在差异，一些综合性事项办理时限较长。除制度因素外，信息共享也是影响行政许可办事效率的重要因素，行政许可实施机关之间建立统一的信息利用共享平台可以简化申请流程并缩短审批时限，但在具体执行层面，存在行政许可实施机关工作人员未按照法律的规定实行一次性书面告知或者告知内容模糊简略，甚至短期内许可事项申请材料存在不一致性要求的现象。

其次，公众主体意识和大众传媒发展推动着社会变革和政府改革，在行政许可中信息公开和监督管理的途径不断扩展和深化。公开性原则主导下的行政许可包涵以下问题：一是公开内容的一致性，二是公开途径的利用率，三是公开渠道的有效性。大数据时代催生纷繁复杂的信息，信息公开不等于信息的高可利用率，主动公开的真实性和有效性、被动公开的条件性和有限性制约着信息质量；互联网、媒体以及新的传媒手段等途径的广泛利用需要考虑成本收益与公众认可度。广东省J市虽然建立了多种行政许可事项服务平台，然而公开渠道的扩展导致各平台公开内容不一致，公开内容不全面、不彻底，甚至办事指南和业务手册等基础信息的公开都大打折扣。

再次，法治下的政府行为必须受到各种法律制度的约束，行政机关的行政许可行为需要在法治框架下进行运作，行政许可的条件、权限和程序必须符合法律的规定，无论是权责清单、审批程序还是监督管理，都需要以法律法规为依据。但现实中法律框架往往只规定宏观性和制度性层面的内容，很少涉及具体操作层面的细节，导致行政许可动态管理缺乏有效的法律依据，甚至相关领域的法律法规严重滞后。广东省J市行政许可实施机关中很多单位存在法律依据陈旧、过时的许可事项清理不够彻底等问题，导致部分许可事项缺乏充分的法律依据和办事流程，各部门在承接上级政府下放的权力时缺乏可操作性的实施依据。

最后，任何一项行政许可事项，从设定到实施，最终都要靠政策执行者来落实，作为申请人与行政许可实施机关之间的桥梁，政策执行者应按照法定的权限和程序，对申请人的申请事项进行核查并作出受理决定或者不受理说明，如果政策执行者在行政许可事项的具体实施操作过程中出现目标偏差或价值扭曲，都会影响行政许可的合法性和效率性。通过对广东省J市行政服务中心的现场勘查和问卷调查发现以下问题：部分工作人员态度冷漠、工作业务生疏、未执行一次性告知制度、未出具受理回执等，这些都影响了公共服务的质量和效率。

(三) 改进建议

一是简化业务流程，提高行政许可效率。行政许可绩效评价的价值导向是影响许可实施的重要因素，将结果导向转变为公众满意度导向是行政许可实施机关和工作人员共同追求的目标，吸收借鉴其他地区行政许可成功的改革经验，在法律框架内创新许可事项业务流程，提高利用网络资源的效能。效率性是检验行政许可绩效最具说服力的标准，如何利用互联网平台进一步简政放权，优化行政许可服务流程，使事项办理更加公开透明，这是当前行政审批改革需要重点协调的问题^[22]，依法规定行政许可的事项范围和权限边界，在法律框架内合理下放行政许可事项并为地方政府承接许可事项做出明确规范。立足于大数据背景下提取与行政许可事项办理业务量相关的数据，建立有效的联系以合理有效地测算行政许可的效率，努力在行政许可中实现效率性、公开性和合法性三者之间的融合。

二是加强政务公开，大力提高信息资源的可利用率。在行政许可中需要转变信息公开的态度和理念，由被动公开转为主动公开。行政许可实施机关应该认识到公开与效率之间是相辅相成的关系，信息公开可以增强公众对于行政许可事项的认知，减少许可事项申请中不必要的环节，有效提高工作人员的办事效率和公众满意度，因此，在倾听民意中要利用好行政许可信息公开的主流渠道。公众行为偏好决定了公开渠道的利用率和有效性，本次调查中发现公众普遍要求完善行政许可网上申请和网上办事途径，行政许可实施机关应加大建设网上办事大厅的可用性和便捷性。信息公开不仅仅是行政信息的简单公布，在行政许可中要提高公开信息的可利用率，将与许可有关的核心要素按照法定形式与要求进行公开；信息资源的有效性还涉及到信息的时效性，行政许可信息是动态变化的，信息公开也要做到同步更新。

三是完善监管制度，细化制度规范。上下级行政部门之间、行政许可实施机关跨部门之间的纵横向权力体系需要协作配合，上下级行政许可事项的下放与承接要遵循权责对称的原则，跨部门审批之间的权力运作需要制度规范的推动。良好的制度规范不仅可以发挥约束功能，其衍生效用还可以促进事权与人力的合理配置，而被动性条件下的信息公开与监督管理对应的则是缺乏法律法规依据的有效约束。合法性是效率性、公开性和满意度的重要保障，贯彻落实合法性原则最根本的依据是公众满意度，只有信息公开与严格监督才可以打通行政许可实施机关与公众之间的联系，因此要从理念和操作中打破制度惰性和制度惯性，认真倾听民意。在行政许可中要使监管制度真正成为控制阀门的抓手，不仅要建立监督投诉渠道，更要认真对待举报投诉信息并及时处理，延长监督管理的链条，从审查信息源的真实性扩展到监督的实时反馈，从信息简单记录到归档整合，都要大力提高行政许可监管制度的实效。

四是加强培训，提升行政许可人员的服务能力、专业技能等综合素质。首先需要举办业务知识培训。业务能力是保证行政许可办事效率和办事流程便捷高效的基础，培训的目的主要是增强行政许可工作人员对法律法规的理解能力及行政许可文书的撰写和运用能力。其次，不断完善激励机制，营造相互竞争的工作氛围。制定科学合理、系统明确的竞争激烈规则使工作人员树立竞争观念，采用多种内容和途径激发工作人员的工作热情，为公众提供更优质的服务。最后，在完善内部激励机制的基础上还要健全外部监督机制，完善的监督机制应该包括事前、事中和事后监督三个阶段，加快建立行政许可申请人的维权监督机制，鼓励公众积极参与监督，与制度性约束共同形成多方面的监督保障机制。