一、 问题与文献 (一) 问题的提出

财政专项资金制度具有典型的中国特色，一般是指上级政府拨付给下级政府，或是本级政府安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面承担特定用途的资金。通常情况下，纳入预算申请而设立，接受专款专用及单独核算管理。“财政专项资金可以分为性质相近的两大类资金：一是依据国家法律法规与规章制度需要地方政府予以安排并考核的切块专项资金，如教育、文化、农业、科技、计划生育等；二是地方政府根据区域发展规定的、年度预算予以安排用于经济发展和社会管理等方面具有专门用途的资金。”^[1]据初步统计，2013年除专项借款外，全国财政预算安排的各类专项资金(包括项目支出)近10万项，涉及资金规模数万亿元。^[2]显然，财政专项资金构成我国财政支出的一种重要形式，目前在财政支出总额中占据较大比例，对一般性财政支出发挥着重要的补充、调节作用。

在中央层面，由于专项拨款是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，因而它在加强中央政府调控地方政府行为、优化地方财政预算支出结构、引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业等方面，具有一般转移支付无可替代的作用。^[3]在地方层面，专项转移支付资金，即上级指定了专门用途的转移支付要比一般性的转移支付资金更有效率。^[4]实际操作中，无论是部门预算或转移支付(专项)都以项目作为资金分配和使用的基本单位，这不仅便于监管，也能充分发挥行政层级的管理优势。^[5]5-6在我国行政体制中，省级政府具有承上启下的重要作用，既要贯彻中央政策并转化为可行的措施，又拥有较大的自主性，尤其对于广东这样的经济及财政规模大、内部发展严重不平衡的大省，省级财政专项资金的现实作用不言而喻。

但随着我国社会经济转型及体制改革的深化，财政专项资金所暴露问题日趋凸现，“重分配、轻管理”“重实用、轻绩效”的情况普遍存在，执行力度、执行效果不到位，监督手段与力度明显不足。主要表现：一是预算支出行政决策机制不健全，缺乏有效约束。一些地方在民生保障和刚性运转支出存在缺口的情况下，却不断向形象工程、政绩工程“砸钱”；二是专项资金设立过多过滥、分配不规范，交叉重复设置和多头分散管理问题突出。由于缺失完善的项目库，导致“先安排钱、再定项目”，资金分配呈现部门利益格局；三是资金管理办法与实际相脱离，尤其是使用范围方面的刚性规定衍生一系列问题，导致部分资金闲置，如2015年接受广东省财政厅重点评价的省级49项2016年到期专项资金中，粤港粤澳合作框架协议工作经费、2014—2015年基础教育课程体系改革专项资金等7项资金基本没有使用。上述问题多样，但落脚点不外乎两个方面：一是在高速增长的财政规模背后，专项资金的“家底”究竟有多大？二是面对社会的种种疑虑，如何有效监管专项资金，尤其是如何体现专项资金在立项、分配决策方面的科学性与民主性？此种背景下，融合了工具理性与价值理性的财政专项资金绩效评价，为压缩专项规模、优化资金结构、改善资金绩效、提升公共财政的公信力及执行力的改革提供了有效的方法论。事实上，2016年中央财政预算中，向地方专项转移支付占中央全部转移支付的39.5%，出现近几年来的首次回落现象。这表明了中央控制专项转移支付数量、压缩专项资金，尤其是压缩竞争性领域专项资金的决心和导向。

(二) 文献简析

一方面，财政专项资金研究是近几年国内学界的热点领域。多数学者认为，应压缩规模、降低比重。主要观点：一是基于财政专项资金与一般性财政支出比较，权衡两者所具有的不同特质和功能，适度降低专项资金的规模更为合理^[6]；二是基于中央与地方财政实力的考虑，财政专项资金实施往往需要地方财政配套，从而加重了地方政府财政负担，而分税制改革后，我国各地政府财力不平衡，一般性财政支出具有均等化效应，有利于缩小各地差距，因此，应进一步压缩专项资金规模，加大一般性财政支出的力度^[7]；三是专项资金过多地进入竞争性领域，这与其设立初衷相违，干扰了市场的正常运作，同时在资金分配和使用上缺乏科学性，导致资金使用效益不佳、管理成本过高、监管不到位等问题^[8]；四是针对财政专项资金管理改革，学术界普遍认为，基本方向应在规范和清理专项资金的基础上，“压专项，扩一般”，驱使“财”和“政”之间关系的平衡。值得一提的是：国内学者提出了“委托性事权”的概念，并成为中央专项资金设立和分类的理论依据，但在实践推广过程中，一些学者对其提出质疑。^[9]多数学者认为，财政专项资金的改革路径应集中在合理界定政府与市场各自的职能和他们之间的关系上，同时还要把握好政府内部职责的划分，提高事权与财力之间的匹配度。

另一方面，作为政府绩效管理的重要内容，学界普遍认为，财政专项资金绩效评价是加强资金监管、提高资金使用效益、落实国家新预算法的客观要求。评价涉及理念、体系、机制及信息化技术手段。有学者所认为，绩效管理是公共财政改革的有效机制，财政专项资金绩效评价符合当前我国国情以及管理的需要，能促进专项资金管理的规范化和科学化。^[10]在操作层面，财政部门需要对资金使用进行事前、事中、事后的绩效评价，才能不断规范资金的管理。^[11]对于目前财政专项资金绩效评价存在的问题，学者认为：一是角色冲突，财政专项资金的绩效评价是对政府的监督，但由财政部主导则会引起角色错位；二是指标体系庞杂与“关键指标评价”要求存在差距；三是现实中财政绩效评价工作与绩效审计产生重叠；四是绩效评价在国内尚无明确的法律依据。^[12]总体上看，始于2003年的我国财政支出绩效评价开启建立绩效财政的序幕，但存在功能定位不明确、责任主体不清晰、技术体系不完善、实际效果不理想等问题。

广东是全国率先开展财政专项资金绩效评价的省份。总结广东经验，学界认为，“以绩效结果为导向”来分配财政资金，从起点、过程和结果的完整环节来强化主体责任落实，形成一个财政资金申请、使用、到评价的闭合绩效管理环，建立资金使用效果的制度约束，能有效提高财政资金的配置效率和使用效益。^[13]作为地方省份，广东的财政体制与全国具有高度的趋同性，财政支出绩效评价的理念、体系、机制也是如此。

二、 广东省省级财政专项资金现状与构成

广东省省级财政专项资金覆盖党建、社会建设与管理、促进经济发展、科教文卫体等方面，在财政支出中占较大份额。2015年，广东省财政专项资金共有233项，涉及金额683.131 3亿元，约占省级预算支出(3 419.44亿元)的20%。

(一) 总体情况

2015年，广东省省级财政专项资金涉及的资金类型共有9大类，覆盖52个党政机构和事业单位。详见表 1。

(二) 按主管部门划分

从主管部门看，省级财政专项资金覆盖党委机关、政府部门和事业单位三类。三者占比不一，其中政府部门主管资金占绝对多数，40个部门主管198个资金项目，累计金额达650.06亿元；其次是党委机关，6个部门主管23个资金项目，累计24.37亿元；事业单位相对较少，6个部门掌握12个资金项目，共8.69亿元。具体而言，掌握资金项目数超过10项的有省农业厅(17项)、省教育厅(16项)、省林业厅(16项)、省经信委(13项)、省人社厅(11项)，而资金总额位列前三分别为省人社厅(130.52亿元)、省交通厅(78.9亿元)和省教育厅(77.33亿元)。可见，财政专项资金项目分配相对集中。另一方面，部分党委机关与职能相对单一的政府部门、事业单位获得专项资金额度较小，如省统计局、省委办公厅、团省委、省纪委(监察厅)、省方志办、省科协等(均为一个专项)，金额不超过2 500万元。

(三) 按领域划分

从资金用途看，省级财政专项资金可分为民生保障类、部门建设与管理类、公共基础设施建设类、促进经济发展与就业类、科学教育与文化保护发展类、环境与灾害防治类、社会事业建设与管理类、经济与资源管理类、行业与企业补贴类9大类。其中，促进经济发展和就业类资金额最大，其次是教科文类，再次是基础设施建设类。各类资金用途和规模见表 2。

三、 广东省级财政专项资金的特点及问题 (一) 主要特点

“财政大省、财力弱省”是广东省财政最突出的特点。广东省的财政总收入位居全国第一位，约占全国的十分之一，但按常住人口计算，广东却排在全国较靠后的位置。广东省省级财政专项资金在金额、结构、类型、项目、涉及部门、时间跨度等方面存在“大”“杂”“多”“长”等特点。这些特点决定了资金监管和项目管理的困难性。

首先，资金总量大，项目额度差异大，覆盖地域与对象广。2015年，广东省财政专项资金总额达到683.131 3亿元，约占省级预算支出(3 419.44亿元)的20%。其中不同资金的额度差异较大，额度最大的达到35.6亿元(战略性新兴产业发展专项资金)，最小的只有190万元(经济欠发达地区国家重点档案抢救和保护补助经费)。在地域上，大多数专项资金涵盖全省21个地市，121个县(市、区)；在对象上，覆盖各级党政部门、各类企业和社会组织。可见，专项资金覆盖地域广、对象数量多且类型复杂，给资金管理带来很大难度。

其次，资金结构复杂，项目数量、主管部门和用款单位众多。按资金的内容和目标来划分，省级财政专项资金可以分为民生类、部门建设与管理类、公共基础设施建设类等9大类，补助的项目总数达到233个，主管部门涉及党委机关、政府部门和事业单位，总数达到50个。另外，每项专项资金涉及的使用单位为数十个到数百个不等，通过简单匡算，资金使用单位数量将达到数千个至数万个之多。专项资金的类型繁多且结构复杂，项目主管单位和资金使用单位多，亦是资金管理和项目监管的重大难题之一。

再次，面向经济发展的政府部门获得较多专项资金，促进经济、产业、企业或行业发展的资金比重较高，大量专项资金流向企业。通过分析可知，发改委、交通运输厅、经信委、财政厅、人力资源和社会保障厅等面向经济发展的部门，获得的资金量较大。另外，专项资金用于促进经济、产业、企业或行业发展的资金额度总和为362.90亿元，比重达到53.12%。这些用于促进经济发展的资金中，大量资金项目，如战略性新兴产业发展专项资金(35.6亿元)和车辆通行费(25亿元)项目，采用补助或奖励企业的方式落实，资金直接流向数量众多的企业。而目前我省采用资金分配、管理和项目监管相分离的模式，财政部门负责资金分配、下达项目单位和资金管理，项目主管单位负责项目过程监管和验收。如此庞大的资金规模流向企业，如何有效监管及体现公共利益，是财政和主管部门共同面对的重大难题。

最后，部分专项资金具有较长时间的延续性。专项资金是针对特定问题解决而设立的，具有明确的时限。一般来说，专项资金不应存在较长的时间延续性。因此，《广东省省级财政专项资金管理办法》(粤府〔2013〕125号)做出明确规定，专项资金设立的期限原则上不超过5年。对省级专项资金设立时间的分析可以发现：部分专项资金设立已经接近或超过5年，如战略性新兴产业发展专项资金(2010年设立)；有的甚至已达到8~10年，如安全生产工作专项资金(2006年设立)、现代服务业发展引导经费(2005年设立)。对这些具有较长时间跨度的专项资金，如何保证项目设立的合理性和科学性，实施定向的追踪、管理和提升绩效，是开展资金管理和绩效问责的重要问题。

(二) 存在问题

广东省省级财政专项资金的问题体现在资金本身和资金管理两个方面。

首先，针对资金本身。主要表现为政企不分、支持范围过于分散、前期申报不严谨和资金分配存在路径依赖等。一是专项资金的设置存在政府“越位”和“错位”，混淆了政府与市场的界限。政府的角色应该是弥补“市场失灵”和“社会失灵”，财政资金应该是投向市场主体、公民或社会组织不愿意或不能作为的领域，至于市场和社会主体能发挥作用的领域，应该全部交给市场和社会，政府资金不应直接补贴企业参与市场竞争。在经济领域，政府的财政资金应专注于公共服务平台或公共技术支撑的建设。但是，目前相当部分省级财政专项资金投向了竞争性领域的企业或行业，甚至一些市场回报高的收益项目，直接干预了市场竞争。如将财政资金投向战略新兴产业、补贴国有企业和银行等，耗资超过百亿，占资金总额的约20%。这种做法如果作为短期刺激措施可以产生一定的效果，但作为长期战略则会扰乱市场作用的发挥，破坏市场机制的自动调节功能，导致一些产业产能过剩。二是专项资金种类繁多、支持范围过于分散。从表 1就可以看出，共有50个省直部门申请到了专项资金。而且，部门之间的专项数差别较大，少则1个，多则10多个，专项资金名目繁多，遍布各行各业，资金分配像“撒胡椒面”，存在项目小型化、分散化的问题，难以发挥集中财力办大事的效应。三是专项资金存在交叉重复安排、多头申报现象。部分资金的资助范围、政策目标和支持方向趋同或相近，存在部门交叉与重复立项的现象。如对于文化建设，就有3家单位申报，分别是省委宣传部、省广电局和省文化厅。四是专项资金设立存在路径依赖的“固化”现象。即资金并非因应实际需要，而是为了延续这项资金而设立，一旦设立便难以取消。四是资金申报的严谨性、科学性和规范性不足。具体为申报的前期工作基础不扎实，准备不充分，部分资金项目的申报书内容简单，缺乏科学、周密的可行性论证，绩效目标不完整，甚至没有具体量化可测量的绩效目标，给后续项目验收和绩效评价造成困难。从省财政厅委托第三方评价专项资金绩效的报告发现，将近一半的资金项目存在立项论证不充分、目标设置不完整的问题。

其次，针对专项资金管理，主要表现为重申报、轻管理，资金使用和项目实施过程的监管较为薄弱。一是主管部门往往较为重视项目的申报和资金的分配，资金使用的合规性控制则显得较为薄弱。部分项目主管部门对其在专项资金管理中的职能定位不明确，管理要求不清晰，导致项目监管工作落实不到位。事后监督也只是问题暴露出来之后，才赶紧“灭火”。二是财政或主管部门对项目实施的跟踪监督等环节薄弱，部分主管单位对项目实施进度缺乏了解，对项目预期目标实现把握不到位，导致项目放任自流。由于项目资金种类繁多，财政部门对资金预算下达和资金拨付后，难以全面监控财务管理和资金使用情况，客观上存在资金分配和资金管理的脱节。对委托第三方绩效评价报告分析发现，92.8%的专项资金项目管理不规范，超过一半的项目存在偏离计划、进展迟缓、管理不善(如项目实施没有严格执行资金管理办法、变更及调整没有报批)等问题。

四、 广东省级财政专项资金绩效评价

财政专项资金绩效评价是指基于结果导向，运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府财政专项资金(项目)的产出和效果进行综合性测量与分析的活动。^[5]25-28绩效评价是政府管理创新的重要手段，也是完善专项资金管理和项目监管、提升资金使用和管理绩效的重要抓手。2004年，广东省在全国范围内率先开展财政专项资金绩效评价，取得了令人瞩目的成绩，但仍存在评价主体单一、公众参与不足等问题，需要建立人大主导的第三方评价体系，进一步拓宽评价的范围和提升评价的民主化水平。

(一) 评价意义

正如前文所述，财政专项资金的分配、使用和管理方面存在问题，迫切需要监管理念与方法创新。开展财政专项资金绩效评价，对于优化专项资金结构、提高资金的使用和管理绩效、提升公共财政的社会公信力，有着重要意义。

首先，评价有助于进一步提高资金分配的科学性和合理性，优化专项资金结构。目前，财政专项资金的设立还存在不够科学合理的问题，资金投放领域和对象的公共属性不强。绩效评价作为一种测量和判断的工具，可以发挥纠偏功能。一是检视资金设立的必要性，从源头反思资金的公共属性，厘清政府与市场的边界，提升资金分配的合理性。绩效评价首先指向资金分配的元问题，即这项专项资金是否有设立的必要、是否是政府的职能范围。二是从事后评价的角度，将项目申报论证和目标设置的科学性纳入评价内容，对项目全过程及其效果开展评价，可以形成倒逼机制，促使项目申报单位和主管单位提高项目管理的科学性。

其次，评价有助于进一步提升专项资金的使用和管理绩效。结果导向和顾客导向是绩效评价的基本理念。绩效评价的重要功能是使评价对象聚焦于结果而非过程，引导资金使用单位确立结果导向的工作理念，对结果负责。有什么样的评价，就会有什么样的行为。绩效评价所形成的引导机制、压力机制和反馈机制，有助于提升资金的监管和使用绩效。一是引导机制，即以评价为导向和指挥棒。评价的理念、内容、指标体系、标准、方法和流程等，将对项目主管单位和资金使用单位产生强烈的引导效应，使其按照评价的要求开展工作。二是压力机制。绩效评价的结果体现为某种等级、分数，并与公开、问责相结合，将与项目主管单位和资金使用单位的“面子”“票子”挂钩，产生了一定压力，传导到绩效管理和项目实施过程中，从而提升绩效水平。三是反馈机制。绩效评价结果包含资金管理和项目实施的存在问题，将其反馈给被评对象，驱动绩效改进和提升。

再次，评价有助于提升财政专项资金的社会公信力。借助专项资金绩效评价的约束，推动公共资源按照绩效要素进行配置，强化对财政资金的监管，提高资金的利用效率。对资金的管理和使用情况展开绩效评价，并将评价结果公开，特别是引入第三方评价专项资金绩效，利用第三方的独立地位，弥补体制内评价的局限与不足，克服内部评价双重角色的问题，将有助于提高评价的公信力。从国家治理主体多元化的视角，实现发展成果由人民共享，第三方评价财政资金监管绩效意义重大。^[14]

(二) 评价历程

广东省在财政专项资金绩效评价领域扮演着先行先试的角色，开展了一系列实践探索。2004年，省财政厅制定的《广东省财政支出绩效评价试行方案》，分9类项目，设置不同的评价指标与评分方法，对资金金额超过500万元的项目开展重点评价。重点评价的流程包括项目单位自评、专家书面审核和现场勘验核查。这一时期，财政部门是绩效评价的主导和组织部门，项目主管部门是配合单位。2011年，广东开始进行省级财政专项资金委托第三方绩效评价的试点，即通过公开(邀请)招标方式，选定具有服务资格的第三方专业机构，然后将财政支出项目(专项资金)绩效评价工作整体委托其独立承担。2011—2013年间广东省财政厅累计委托第三方完成省级财政专项资金绩效评价超过10项(类)，评价金额近600亿元；其中2013年通过第三方独立实施“2012年度省级‘十件民生实事’财政资金绩效评价”，覆盖省级财政108项专项资金逾478亿元，评价结果(专业报告)经验收后皆向社会公布，接受监督。从其最新进展来看，财政部门委托绩效评价范围呈现越发针对政府重大投资或重点项目(如战略性新兴产业扶持资金)、重大民生保障类(如“十件民生实事”)或当前社会关注度高、问题凸显(如“三公”消费)的专项资金，体现监督财政、回应民主的评价功能。同时结果的公开程度与规范化效力不断加强。广东省财政厅网站在2011年设立的绩效管理信息公开专题，及时发布所有被评资金信息与专业评价报告以及国内外最新实践进展，这一步骤现已成为评价的刚性要求。应该说，这一系列评价实践不仅强化了财政专项资金的监管，提高了资金使用绩效，同时也为全国开展专项资金绩效评价积累了经验。

同时，广东省也加强了省人大对财政专项资金的评价和监督。2004年，114个省直部门全部做出详细的年度预算供人大代表审核，2005年还对“要害部门”进行了重点监督。至2014年，省人大常委会将“全省战略性新兴产业发展专项资金绩效情况专题调研”列入年度监督工作计划，正式启动人大主导的财政支出绩效评价工作。其中2014年度评价范围包括省财政下达的第二、第三批战略性新兴产业发展专项资金LED与新能源汽车项目，合计14.261亿元，涉及全省19个地市108个子项目。此后两年，省人大常委会分别选择全省“基础教育创强”与“农村危房改造”“产业园扩能增效”与“企业技术改造”等专项资金，在全国范围内选聘第三方机构实施绩效评价。截至2016年底，由省级人大牵头委托第三方评价专项资金总额累计已达300亿元，覆盖用款单位(子项目数)超过3 000个。此项工作持续3年，总体来看，省人大近年所选评价范围(产业发展与民生保障类专项资金)皆为群众关注度极高的重要财政支出，为加强人大预算监督职能、提升评价的民主性和公信力发挥了重要作用，有关评价报告受到省委省政府领导的高度肯定和重要批示。

(三) 存在问题及改进方向

目前，广东省省级财政专项资金绩效评价主要有财政部门主导、项目主管单位配合开展重点评价的“体制内评价模式”和委托第三方开展独立评价的“体制外评价模式”。这两种模式均仍存在一定问题。首先，体制内评价的科学性、客观性和公信力不足。体制内评价往往带有主观色彩，存在以下局限：一是评价组织独立性较低。评价的组织与人员构成主要由政府内部人员组成，与评价对象存在一定的关系，难以完全保证评价组织的独立性。二是评价专业性不足。虽然拥有行政资源，但比起专业研究机构，在绩效评价理论、方法上存在欠缺，科学性和有效性难以保证，往往评价质量不高，流于形式。三是评价结果带有主观性偏差。体制内评价受到自我欣赏、自我认同等“报喜不报忧”心理因素和利益驱动，难免会与公众、企业的感受存在一定差距。而财政部门委托第三方评价也难以做到完全独立，第三方缺乏法律授权、工作过程独立难以确保，对第三方的监督机制也有待健全。^[13]

人大牵头委托第三方评价作为一种新的尝试，尽管取得了一定成绩，亦存在问题。首先，评价工作程序本身周期较长。政府采购项目需经过统一的公开招标流程，仅前期准备就包括拟定评价计划、确定评价计划、制作需求书和招标文件、委托政府采购中心实施招投标、确定中标单位、签订委托合同、设计评价方案与下发评价通知等步骤，按正常程序走完至少需2个月，还需召开多次协调会议，留予第三方开展评价的时间不多。其次，部分基层主管部门与项目单位重视及配合不够。包括未在规定时间内递交自评材料或材料填写较为粗糙，不能提供针对项目实施的完整绩效信息；个别单位以其他工作难以协调为由，不能安排熟悉情况的工作人员接受第三方现场核查等。再次，第三方机构难以适应绩效评价的综合性要求和技术要求。第三方机构往往是某一领域的专业机构，面对当前各类专项财政支出的范围广、专业性强、技术难度大、操作障碍多等情况，如何有机整合不同方面的力量，实现人员配置、专业能力素养、实际操作能力都符合规范化要求，也是一个亟需解决的难题。

为进一步完善省级财政专项资金绩效评价，建立和完善人大主导、财政部门与主管部门协同、第三方独立实施的评价模式，需加强制度建设、机制建设、第三方机构与人才建设以及评价的外部环境建设等。一是第三方评价制度建设。要健全各项综合性、专项性制度和操作性程序，规范第三方评价的机构选择、评价开展和指导、监督、约束等各项要求，确保评价行为都需依程序、依规范进行。探索推动绩效立法，对第三方评价财政专项资金绩效的资质、招投标程序、组织方式、执行流程和权限等做出法律保障。二是第三方评价的机制建设。包括财政部门、主管部门和第三方的协同机制，对第三方评价工作的监督机制、竞争机制、评价机制和质量监控机制，以政府规章甚至地方性法规的方式明确有关财政资金绩效第三方评价的规制。三是第三方机构和人才建设。加大第三方机构的培育力度，营造良好的竞争氛围，大力支持和鼓励第三方组织的发展，建立覆盖中央、省、市、县的绩效评价第三方机构库。^[15]四是外部环境建设。包括财政专项资金预决算信息公开透明，公众、专家和社会组织参与第三方评价渠道的畅通等，为第三方评价创造良好的外部条件。

具体而言：一是优化委托第三方评价的工作流程。尤其是较为重大的财政专项资金，其绩效评价可通过邀请招标实现，减少招标过程中的工作量，提高招标效率；同时，在技术上，可实行电子化审批，减少由于文件传递而造成的时间损耗。二是完善第三方评价管理办法。在现有工作要求与暂行规定的基础上，出台更有约束力的第三方评价管理办法，理顺人大与第三方之间的权责关系，明确政府部门的责任，确保第三方评价所需的资源等。三是规范对第三方机构的选聘机制，加强监督，包括实施关键业务指导，加强评价过程的信息沟通，并在评价完成后进行质量评审等。