经济全球化使世界各国相互依存日益加深，推动了资金、人力、商品、服务、知识、技术和信息等资源的跨国流动，使教育国际化成为必然。1978年我国开始实行改革开放，急需适应市场经济发展的各类人才，开启了中外合作办学的初步探索。2001年中国加入WTO，作出了开放教育服务贸易的承诺，进一步促进了我国中外合作办学的发展。现阶段中外合作办学被大众广泛认识，在校生规模逐年扩大,已成为广大学生接受高等教育的重要途径之一，对促进我国教育改革发展、推动教育对外开放起到了积极的作用。与此同时，中外合作办学存在急功近利、各类违规办学、办学质量参差不齐等现象，严重阻碍了中外合作办学的发展。本文试图在梳理我国中外合作办学发展历史及现状的基础上，对我国中外合作办学发展对策进行初步的研究。由于中外合作办学绝大部分为高等教育，本文研究的立足点将放在中外合作办学高等教育阶段。

一、 我国中外合作办学发展历史沿革

我国中外合作办学的发展大致可分为三个阶段:

(一) 探索阶段(改革开放初期至20世纪90年代初)

自1978年以来，我国开始了各种中外合作办学形式的探索。1984年中加两国政府签署的“中加大学教育管理项目(CIDA)”正式启动，该项目由中国对外经贸部授权教育部，委托中国人民大学承办，举办了两期，第一期为从1984年至 1988年，第二期为1988年至1992年，采取加方大学派出教师到中方授课、交流，以及中方派出教师赴加进修、攻读学位和组团考察的方式联合举办工商管理硕士(MBA)班和博士项目；1985年9月,中国原国家教委与日本国际交流基金共同创建的北京日本学研究中心正式成立，该项目由北京外国语学院(现为北京外国语大学)承办，目的在于促进两国教育文化交流，培养我国现代化建设所需的高层次日语教育和日本学研究方面的专门人才，为全国的日本学研究界提供研究和交流的环境。北京日本学研究中心是全国中外合作办学的典范，其独具特色之处是“中日联合培养，共同管理合作”；1986年南京大学和美国约翰斯·霍普金斯大学共同创办南京大学-约翰.霍普金斯大学中美文化研究中心，简称“中美中心”，该机构的使命是培养从事中美两国国际事务的高级专门人才。今天，中美中心的发展势头仍然强劲。二十几年来，中美中心利用其特殊资源优势培养了大批跨学科、复合性的涉外人才，他们中有美国驻中国的高级外交官、跨国公司总裁以及国际著名学者，成为中美两国在经济、政治、法律、外交、文化和社会等领域的精英；1987年，天津财经学院与美国俄克拉荷马市大学合作举办MBA项目，等等。这些早期的合作办学活动开启了中外合作办学的新篇章，其特点是由国家牵头，委托一些著名高校承办。由于上世纪80年代末政治风波的影响，80年代末至90年代初，中外合作办学一度停滞。

(二) 有序引导阶段(1993年至2002年)

随着我国改革开放和现代化建设步伐的加快，派遣和接受访问学者、留学生，扩大校际交流与合作，鼓励和接受境外民间组织和个人来华捐资助学等活动不断发展，境外机构和个人通过各种渠道联系和表示愿与我国合作办学逐渐增多。鉴于此，1993年，中国政府出台了关于中外合作办学的第一个文件--《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，推动了中外合作办学新的发展。它将中外合作办学界定为：“国内办学机构同境外机构或个人在中国境内合作建立教育机构，双方共同承担办学经费，共同参与学校的教学与管理。”1995年1月26日原国家教委颁布《中外合作办学暂行规定》，对中外合作办学作了更为明确的界定：“中外合作办学，是指外国法人组织、个人以及有关国际组织同中国具有法人资格的教育机构及其他社会组织，在中国境内合作举办以招收中国公民为主要对象的教育机构(以下称合作办学机构)，实施教育、教学的活动。”还对中外合作办学的原则、审批权限和程序、办学机构、领导体制等方面做出了详细的规定，中外合作办学得以迅速发展。据不完全统计，截至2002年底，全国共有中外合作办学机构和项目712个，与1995年初相比，增加了9倍多，覆盖了28个省、自治区、直辖市，相对集中在经济、文化较发达的东部沿海省份及大中城市，如上海、北京、山东、江苏、辽宁、浙江、天津、陕西、广东等；外方合作者主要来自经济发达、科技及教育先进的国家和地区，如美国、澳大利亚、加拿大、日本、香港、新加坡、英国等；学历教育机构占多数，其中，大学专科层次82个、大学本科层次69个、研究生层次74个；开办专业以工商管理类最多，其次是外语、信息、经济、艺术和教育等。^[1]

(三) 法制化管理阶段(2003年至今)

为了履行入世承诺，以及更好地发展中外合作办学，2003年3月国务院颁发了中国第一部关于中外合作办学的法律法规--《中华人民共和国中外合作办学条例》，中外合作办学从此进入了一个崭新的历史时期。它将中外合作办学界定为外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的活动，属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分，提出“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的十六字方针，明确实施的范畴，并从设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止及法律责任等方面对中外合作办学进行了具体的说明与规定。

为实施《中华人民共和国中外合作办学条例条例》，2004年6月，教育部又发布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，进一步明确了中外合作办学机构的设立、中外合作办学机构的组织与活动、中外合作办学项目的审批与活动以及管理与监督四大方面的配套实施办法，指出了中外合作办学机构和项目的不同，增强了中外合作办学的可操作性。

为了更好地促进中外合作办学的稳步健康发展，针对当前中外合作办学中存在的突出问题，2006年2月，教育部特提出《关于当前中外合作办学若干问题的意见》，提出“三个坚持”和“六个加强”，对招生录取、培养过程、颁发证书、收费等方面作了明确的规定。为进一步规范中外合作办学秩序，2007年4月，教育部公布了《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》，总结了现阶段中外合作办学存在的现实问题，重申中外合作办学的公益性原则，要以引进优质教育资源为核心，重视内涵建设和提高教育质量，进一步加强中外合作办学全过程管理，并重点推进“两个平台”(建立中外合作办学监管工作信息平台和中外合作办学颁发证书认证工作平台)和“两个机制”(建立中外合作办学质量评估机制和中外合作办学执法和处罚机制)建设。明确指出：“所谓的外国大学预科班，有的纯属外语培训，外国大学不参与在中国境内的教学活动，双方通过签订所谓相互承认学分协议，允诺参加课程班学习的学生有机会转到外国大学继续学习，并在完成学业后在境外获得外国大学的学位证书。上述办学活动不属于中外合作办学。”

2009年7月15日，教育部办公厅发出关于开展中外合作办学评估工作的通知，并公布了中外合作办学评估方案(试行)。2010年2月5日，教育部学位与研究生教育发展中心发布《中外合作办学试点评估实施方案(试行)》，明确试点评估目的、参评对象、组织实施、评估程序及办法以及评估结果利用。至此，我国正式开启了中外合作办学的评估工作，对中外合作办学的发展具有重要的意义。

二、 我国中外合作办学发展现状

中外合作办学历经30多年的发展，目前发展情况良好，初具规模，截止目前，由教育部审批和复核通过的中外合作办学机构和项目930个；由省级人民政府和教育行政部门审批并报教育部备案的中外合作办学机构和项目1049个，全国中外合作办学机构和项目共计1979个。从办学层次来看，除义务教育和军事、警察、政治、宗教外，涉及其他各个办学层次；从办学规模来看，据不完全统计，目前各级各类中外合作办学在校生总数约55万人，其中高等教育阶段在校生约45万人，占全日制高等学校在校生规模的1.4%。高等教育阶段中外合作办学毕业生超过150万人。规章制度方面，也越来越趋于成熟和完善，建立了教育涉外监管信息网、中外合作办学监管工作信息平台和中外合作办学颁发境外学历学位认证平台以及中外合作办学质量评估机制等。这些措施对规范中外合作办学秩序、提高办学质量、促进中外合作办学健康发展起到了积极的作用。与此同时,由于发展不平衡、政策理解不同以及质量标准和保障机制需要加强和完善等，中外合作办学发展仍存在一些问题。^[2]

(一) 政府层面 1. 还未形成一套完善的管理体系

中外合作办学历来“重审批，轻管理”，2003年《中外合作办学条例》颁布后，国家相继出台的关于中外合作办学文件通知中，多是提出一些框架性要求，缺乏管理细则，比如在要求引进外国优质教育资源方面，没有明确指出什么是优质资源以及要达到的标准。国家对中外合作办学采取分层次分级管理，目前只有本科层次以上的中外合作办学机构或项目纳入中外合作办学监管工作信息平台实施监督管理，本科层次以下的主要由地方政府进行管理，缺乏统一的质量保证和监督体系。

2. 监管不力甚至缺失

尽管国家明确了各方职责，但社会上充斥着各类违规办学及虚假宣传现象，这充分暴露了有关部门对中外合作办学监管不力甚至缺失。比如，预科教育性质的课程班，被大肆宣传为中外合作办学；纳入国家高等教育学校招生计划的项目，违反政策直接降低批次录取；以中外合作办学名义收取高额学费，教育质量却大打折扣；引进外方课程及外国教育机构教师授课比例偏低；没资质也照样办学；保证出国，等等。

3. 办学评估落实不到位

2010年2月教育部学位与研究生教育发展中心发布《中外合作办学试点评估实施方案(试行)》，首次对已批准的本科层次以上中外合作办学机构或项目进行评估。与此同时，地方各级政府及教育行政部门也相应地对各自管辖的专科层次及非学历教育中外合作办学机构或项目开展评估。这种自上而下有准备的评估，也许在某种程度上可以达到“以评促建，以评促改，以评促管”的目的，但中外合作办学存在的种种问题，说明了中外合作办学“重评估，轻落实”。

(二) 学校层面 1. 办学动机不纯

很多院校开办中外合作办学的原始动机不纯，有的纯粹是追赶时髦，在对中外合作办学认识不足的情况下，草率选择合作项目；有的为了追求经济效益，哪个项目赚钱，开办哪个。由此引发了种种偏离开办中外合作办学初衷的现象，如签订合作协议或项目运行过程中，教育主权意识淡薄，进行不对等合作；引进的教育资源水平偏低，或者没有实质性引进；办学外包给中介机构，等等。

2. 管理专业化不足

中外合作办学有它自身的特点，但当前大多数院校基本还是采用传统办法管理中外合作办学，在管理体制、管理模式、管理理念、管理队伍等方面与中外合作办学所要求的专业化管理还存在一定距离。

3. 师资队伍参差不齐

《中外合作办学条例》第二十七条规定，外方合作办学者应当从本教育机构中选派一定数量的教师到中外合作办学机构任教。中外合作办学机构聘任的外籍教师和外籍管理人员，应当具有学士以上学位和相应的职业证书，并具有2年以上教育、教学经验。职业证书指的是TESOL、TESL或TESL证书，持上述证书者才有资格在非英语国家从事英语教学工作。很多中外合作办学机构(项目)达不到该规定的要求，存在外籍教师数量不足甚至完全没有、外籍教师来源不明、外籍教师不具有相应资质等问题。而对于讲授中外合作办学课程的中方教师，除要求具备当代高校教师应有的基本素质外，还应具备与中外合作办学相适应的教育理念、教学方法、专业知识、国际素养等，很显然，有相当一部分中方教师达不到该要求。

三、 我国中外合作办学发展对策 (一) 进一步完善中外合作办学法制法规

如前文所述，国家相继出台了一些有关中外合作办学的法律法规及文件通知，各地方政府结合当地情况也出台了一些相关地方性法规及管理文件。但总的来说，这些文件法律效力不足，执行效果不理想。笔者认为可从以下三个方面进一步完善中外合作办学法律法规。

1. 进一步下放中外合作办学的审批权

《中外合作办学条例实施办法》规定，中外合作办学实行“分类两级审批制”，申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目，由拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门提出意见后，报国务院教育行政部门批准；申请举办实施高等专科教育、非学历高等教育和高级中等教育、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目，报拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门批准，并报国务院教育行政部门备案。因申报项目多、人员不足、审批程序复杂等原因，教育部审批的过程往往非常漫长，这对前期投入大量人力物力洽谈合作的学校带来很多不确定性，容易贻误项目的发展良机。因此，建议把所有中外合作办学项目及非独立设置的中外合作办学机构的审批权下放到省级人民政府，再报教育部备案，教育部单单审批独立设置的中外合作办学机构。为了更加科学有效地引导办学，建议国家指明中外合作办学允许开办的学科，以及相应的要求。在此范围内的学科，能达到办学的要求，不管什么模式，只要不违反国家政策，一般给予审批，进一步提高高校中外合作办学的自主权。

2. 将部分内容强制写入合作协议

教育主权、招生标准、培养计划及教材、外籍教师的数量及资质、课程认定、外方教育机构颁发offer的标准(若有)、利益分配(不同合作模式不同分配模式)、退出机制等关键问题应强制写入合作协议。

3. 出台保护中外合作办学学生利益的强制性文件

近年来，有关中外合作办学负面新闻层出不穷，“骗钱”“陷阱”“买文凭”等字眼往往与中外合作办学一同出现在公众的面前。国家应出台一份保护中外合作办学学生利益的强制性文件，类似国外针对留学生实施的保障计划，确保学生任何时候的利益可以得到保障，包括学生学习过程中与学校种种纠纷的处理、中外合作办学机构(项目)停办学生的安置、学生拿不到国外大学offer以及学生拿不到出国签证的处理等。

(二) 构建中外合作办学教育质量保障机制

中外合作办学真正发展的时间并不长，还未形成一套内外部质量保障长效机制，其教育质量多依赖各院校自行摸索、自行总结和自我约束，质量参差不齐。

1. 成立中国中外合作办学教育协会

教育协会是一种民间性组织，它不属于政府教育管理机构系列，是政府与办学者的桥梁和纽带。成立中外合作办学教育协会，可开展国内外跨国合作办学发展情况的基础调查、统计和分析，协助政府制定贴近办学实际的有关政策，还为办学者提供一个经验介绍和信息共享的平台。有了这个平台，各办学者可以学习到优秀的管理经验，有助于建立内部教育质量保障机制。

2. 出台中外合作办学教育质量保障准则

由教育行政部门委托或授权中外合作办学协会结合中国实际，借鉴国际上关于跨境教育的质量保障机制，制定我国中外合作办学的质量保障准则。针对各类不同模式的中外合作办学，对招生标准、培养计划及教材、师资(含外籍教师)、授课语言等诸多细节一一设定标准。该质量准则经国家教育行政部门认可后可上升为具有法律约束力的规范性文件。^[3]

3. 进一步加强对中外合作办学教学过程的督导

在建立质量保障等法律性文件的基础上，进一步加强对中外合作办学教学过程的督导，例如定期进行社会评估、官方评估等，并及时向公众公布评估结果。

(三) 健全中外合作办学监督机制

科学完善的规章制度是办好教育的基础，加强监督管理是保证中外合作办学执行力有效推行的重要手段。《中外合作办学条例》监管内容稍显空泛，缺乏细则，法律效力减弱。

1. 建立健全中外合作办学分级管理体制

独立设置的中外合作办学机构的过程管理由教育部和省级人民政府共管，非独立设置的中外合作办学机构和中外合作办学项目的过程管理以省级人民政府为主，形成管理架构清晰、权责分明的“统一领导，分级管理”的管理体制，从组织机构上保证中外合作办学日常监管工作的正常开展。

2. 制定中外合作办学的监管规则

我们可以学习境外有关此种课程监管的做法，比如香港特别行政区对规管于香港进行的令学员获颁授非本地资格的高等及专业教育课程及有关事宜于1996年7月通过并于1997年1月正式实施“非本地高等和专业教育(管制)条例”(Non-local Higher and Professional Education (Regulation) Ordinance)。该条例有七大部分，其中包括对非本地高等或专业教育的限制、豁免注册、课程的注册、经注册课程的营办和上诉，具体指明了允许开办的学科，最大限度地防止未达水平的非本地高等及专业教育课程在香港开办，以保障香港消费者的利益。^[4]

3. 实现中外合作办学全程信息化管理

信息化管理增加管理的透明度，是推动规范化监管的有力手段。2007年，教育部依托教育涉外监管信息网建立中外合作办学监管工作信息平台，目的是专门发布中外合作办学监管信息，并对中外合作办学实施动态监管。通过全面信息发布，有效行使政府部门的社会管理和社会服务职能，形成主管部门、学生和社会共同参与监督管理的模式，建立对中外合作办学从入口到办学过程、再到证书发放等各个办学关键环节的动态监管机制，发挥信息沟通在规范管理和促进办学质量提高中的关键作用。目前平台包含的管理与服务工作信息主要包括10个方面：教育部审批和复核的机构和项目名单、颁发证书注册及认证、办学机构及项目评估、招生简章及办学监管信息、监督举报渠道、热点在线问答、国外教育资源、就读注意事项、中外合作办学政策法规、省市地方监管职责。有了这个平台，中外合作办学监管工作得到很好地落实，但平台还可从以下方面进行完善，实现中外合作办学全程信息化管理：(1)增加所有待审批及已经批准开办的机构或项目的查询功能，便于中外合作办学机构或项目申报者及时了解审批进度及开展后续工作，同时可有效监督有关审批部门的工作。另外，将地方政府负责审批的中外合作办学机构和项目也在此平台公布。(2)增加学生信息管理模块。类似中国高等教育学生信息网(简称学信平台)，所有经正规招生录取的高等教育学生均必须在此平台进行新生注册、学籍异动、学历注册等，若未在此平台进行注册，则相当于该生没有学籍。相应地，凡是经审批的机构和项目合法招录的中外合作办学的学生，必须进入学生信息管理平台进行学籍及学历注册，未注册者，不承认其中外合作办学的学习经历及颁发学历。(3)增加学历及学位认证模块。今后中外合作办学监管工作信息平台作为所有经注册中外合作办学学生学历及学位官方唯一认证平台，学生本人及被授权的第三方可通过此平台查询证书的真实性及合法性。

(四) 实施专业化管理

中外合作办学的专业化管理主要体现在三方面：第一，高校中外合作办学的发展要有一个专业化的统一构想，是招收中高层次的学生还是招收还是低层次的学生？是开办大众项目还是精品项目？是规模导向、质量导向还是效益导向？五年之内的发展规划是怎样的？初期、中期、最终分别要达到一个什么目标？等等。这些都需要在筹办初期就有一个通盘考虑，然后在办学过程中根据项目实际发展情况进行专业诊断并及时调整发展方向和目标。第二，要具有与市场经济接轨的管理体制和管理模式，并营造一个国际化的校园文化氛围，包括学生学习及生活设施布置、教师及教学管理人员自身具有的国际化素养、课堂教学等等。第三，管理人员的专业化素养对专业化管理的程度起着至关重要的作用，从事中外合作办学管理的人员必须是懂市场、懂管理和懂教育的具有国际化视野的专门性人才。

(五) 建设专业化的师资队伍

教学质量是办学的生命线，而教学质量的高低取决于师资队伍的质量，如同法国教育家埃米尔·涂尔干所说：“教育的成功取决于教师，教育的不成功也取决于教师。”对中外合作办学来说，师资队伍的作用甚至更加重要。笔者认为，要搞好中外合作办学师资队伍的建设，必须做好两个方面的工作，即聘任及培训。不管外教还是中教，除了“硬件”上要达到相应的要求外，在“软件”上也要有一定的要求，如对中国及国外文化的了解及热爱；对学生的关注和对教学工作认真负责的态度；良好的沟通技巧及灵活丰富的教学风格等。有的高校抱怨请不到合适的外教，这的确是中外合作办学者普遍面临的问题，虽然在合作协议中会明文规定外方合作办学者应从本教育机构中选派一定数量的合格教师到中外合作办学机构任教，但往往在实际操作中因为成本等问题而作罢，或者派来的教师并不就一定教得好。我们可以借鉴一些著名英语培训机构的做法，设置一定的应聘条件，面向社会招聘外籍教师。教师招聘进来后，采取各种途径对教师进行培训，如集体备课、开展老师经验分享交流会、海外学习等，以此提升教师教学质量。

(六) 科学制定教学计划

教学计划是根据一定的教育目的和培养目标制定的教学和教育工作的指导文件。它是课程设置的整体规划，它规定了不同课程类型相互结构的方式，也规定了不同课程对学习方式的要求及其所占比例，同时，对学校的教学、生产劳动、课外活动等做出全面安排。由此可见，教学计划对将学生培养成一个什么样的人起着关键性的作用。中外合作办学的教育目的和培养目标是为我国培养急需的具有国际视野的专门人才，具体要求：(1)学生能够精通一门外语；(2)学生具有国际视野，以及国际化思维和意识；(3)学生毕业后可在国家人才紧缺行业从事本专业相关工作，并具有成为行业先锋的潜力。因此，在保证引进资源为优质资源的前提下,要科学合理地制定中外合作办学的教学计划，除了要设置相当数量的外语语言课程外，还需要在整个教学当中贯穿对学生国际化思维和意识的培养。同时，核心课程要保证学习到当前国际上最前沿的知识。当然，因为学生最终要为我国的经济政治文化建设服务，社会主义核心价值观的教育在教学计划中也不可缺少。