0 引言

完备的公共基础设施，对于经济、社会和环境发展有着重要影响，是可持续发展的重要基础^[1]。长期以来，我国公共基础设施的建设主要依赖于政府投资^[2]。随着市场经济的快速发展和城市化进程的加快，基础设施需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾越发突出。2013年以来，基础设施领域投融资体制改革步伐明显加快，为充分发挥社会资本在公共基础设施建设中的作用，提高公共基础设施建设的效率，PPP(Public-Private Partnerships)模式(即公共政府部门与民营企业合作模式)备受推崇^[3-7]。为此，国务院、财政部、国家发展和改革委员会、交通运输部等国家机构和部门，相继出台了众多有关政府和社会资本合作的通知、意见、管理办法和指引等。

为有序推进政府和社会资本合作项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险^[8]，财政部印发了财金[2015]21号文件《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“指引”)。该文件的出台，是为了识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

高速公路作为一种准公共产品，除具有公益性特点外，还具有一定的商品属性，在积极探索新的融资途径过程中，也成为PPP投融资的热门领域之一^[9-10]。随着高速公路网络的不断完善，现阶段大部分拟建的高速公路均为支线高速，交通流量偏低，单单依靠使用者付费无法满足社会资本投资回报要求，需要政府给予一定的激励措施^[11-12]。对于高速公路而言，可行性缺口补助几乎成为PPP项目的“标配”，并在项目运营期给地方政府带来了巨大的财政压力。因此，在政府和社会资本合作的高速公路项目中，可行性缺口补助的计算，成为了政府和社会资本共同关注的焦点，也是PPP项目实施方案论证和财政承受能力论证的核心^[13-14]。本研究将就可行性缺口补助计算公式进行分析，探讨其在高速公路PPP项目上的实际应用和存在问题。

1 运营补贴支出计算公式

运营补贴支出，是根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同的付费模式分别测算，计算公式不同，计算原理一致。高速公路PPP项目虽然有使用者付费的基础，但目前大多数新建的高速公路(尤其是西部地区)的使用者付费不足以覆盖投资、运营成本等，因此适用于可行性缺口补助模式的项目。根据“指引”，对于可行性缺口补助模式的项目(高速公路PPP项目)，运营补贴支出(即可行性缺口补助)计算，是考虑社会资本承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费，具体公式^[15]如下：

当年运营补贴支出数额=[项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)ⁿ/财政运营补贴周期(年)]+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费数额。

式中：项目全部建设成本为社会资本承担的建设成本；合理利润率以商业银行中长期贷款利率为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定；年度折现率为考虑财政补贴支出发生年份，参照同期地方政府债券收益率合理确定；n为折现年份；财政运营补贴周期为财政提供运营补贴的年份。

2 相关参数分析

可行性缺口补助计算公式，涉及的数据较多，计算过程较复杂，准确理解公式中相关参数的内涵，对于可行性缺口补助的计算、确保社会资本取得合理回报和保证高速公路PPP项目顺利推进尤为重要。

项目全部建设成本：社会资本承担的建设成本，包括社会资本权益资金和债务资金。

合理利润率：根据“指引”，在运营期内是随着商业银行中长期贷款利率水平变化而变化，是调价机制的操作。

年度折现率：根据“指引”，在运营期内的不同财政补贴支出年份，根据同期地方政府的债券收益率水平而有所不同。

年度运营成本：根据对“指引”和公式原理的理解，作者认为应该包含运营、管理、新增融资等各方面的成本，即项目日常养护及大中修费用、项目公司运营管理费、短期借款利息、税费。

当年使用者付费：高速公路PPP项目公司向使用者收取的各项收入(包括通行费收入、广告等其他业务收入)。

上述各项参数中，需要重点强调的是：

(1) 合理利润率与合理回报率

公式中合理利润率，与高速公路PPP项目中所涉及的社会资本合理回报率，属于两个不同的概念。合理回报率，是社会资本投资高速公路项目期望达到的投资回报率。根据国家发展改革委《项目收益债券管理暂行办法》，在项目运营期内的每个计息年度，项目收入应该能够完全覆盖债券当年还本付息的规模。此外，根据相关研究^[16]，结合社会资本一般期望达到的投资回报率，项目投资内部收益率暂按8%考虑。

社会资本合理回报率必须通过现金流量表中的历年净现金流量进行计算得到，计算公式^[17-18]为：

合理利润率的确定，将直接影响可行性缺口补助数额，进而影响社会资本的投资回报率。

(2) 折现年数(n)与财政运营补贴周期

公式中折现年数，是将社会资本承担的建设成本折算成运营期各年度现值时的年数，与高速公路PPP项目特许经营期限一致。财政运营补贴周期，是政府和社会资本商榷的运营期给予财政补贴的年数，原则上不超过特许经营期限。因此，折现年数(n)与财政运营补贴的年数是可以不一致的，财政运营补贴周期不一定是项目的运营期限。

(3) 年度折现率的确定

根据“指引”，年度折现率是在运营期内的不同财政补贴支出年份，根据同期地方政府的债券收益率水平确定。也就是说，年度折现率在运营期内各年应该是变化的。目前，同期地方政府的债券一般是3年或者5年，而高速公路的运营期较长，经营性公路的运营期东部省、自治区、直辖市为25年，中西部省、自治区、直辖市为30年。即使参考5年期地方政府的债券收益率，也很难对高速公路整个运营期内的同期地方政府债券收益率进行判断和推测，进而据此确定运营期内不同财政补贴支出年份的年度折现率。

(4) 年度运营成本的范围

公式中年度运营成本所涵盖的内容没有明确，不同的理解将会形成可行性缺口补助计算结果的差异。对于高速公路项目而言，运营成本通常是包括项目日常养护费用及大中修费用、项目公司运营管理费用。同时还应考虑高速公路运营期间的相关税费。而对于运营期出现资金缺口，需要新增融资(短期借款)时，还应该考虑短期借款利息。因此，作者认为年度运营成本应包括项目日常养护及大中修费用、项目公司运营管理费、短期借款利息和税费。

3 应用案例 3.1 项目背景

中西部地区某双向四车道高速公路，路线长度约172 km，设计速度80 km/h，路基宽度25.5 m，建设期4年。根据《工程项目可行性研究报告》(简称《工可》)研究，2040年全线路段平均交通量约36 200 pcu/d。根据《工可》批复，项目估算总投资约226亿元(静态投资约212亿元)，其中国家、省级建设基金约79亿元。随着基础设施投融资体制的改革，为拓宽融资渠道，缓解政府建设财政压力，提高项目建设和运营过程中的服务、管理质量和效率，合理分配风险，主管部门对项目采用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案进行了相关研究。可行性缺口补助的计算作为项目实施方案中的关键内容，也是政府和社会资本的重要共同关注点。

3.2 可行性缺口补助计算 3.2.1 计算思路

可行性缺口补助计算的思路和步骤如下：

(1) 结合项目所在区域相关资料和经验，对项目《工可》交通流量进行评估；

(2) 根据评估交通流量，结合周边高速公路现行车辆通行收费标准，进行当年使用者付费的计算；结合相关资料，进行年度运营成本的计算；

(3) 进行项目整体和社会资本自筹资金财务效益的计算；

(4) 分析确定相关参数，包括年度折现率和财政运营补贴周期；

(5) 在确保社会资本自筹资金财务内部收益率达到社会资本合理回报率的前提下，反推合理利润率，计算可行性缺口补助。

3.2.2 资金筹措和相关参数设定

(1) 资金筹措方案

项目估算总投资约226亿元，拟由政府资金和社会资本共同组成。根据《工可》批复，其中政府资金约79亿元，则社会资本约为147亿元。

项目资本金由政府资金和社会资本自筹资金构成，占总投资的40%，约90亿元，故社会资本自筹资金约11亿元。其余由政府和社会资本共同组成的项目公司融资(即银行贷款)，约136亿元。

(2) 相关参数设定

① 全社会资本承担的建设成本。根据项目资金筹措方案，社会资本承担的建设成本约为147亿元。

② 年度折现率。综合参考2016年3月中国人民银行发布的凭证式(一期)5年期国债利率4.4%，2016年5月中国人民银行发布的凭证式(二期)5年期国债利率4.3%，并结合2015年12月该省发第4批10年期一般债券利率3.3%，项目各年度折现率按4.5%计。

财政运营补贴周期(年)。综合考虑项目运营期限和所在地区政府财政情况，本项目财政运营补贴周期同运营期限。该项目为中西部地区经营性公路，根据《收费公路管理条例》，运营期限按30年考虑。

③ 年度运营成本。

年度运营成本包括日常养护费、大中修费、运营管理费、短期借款利息和税费。

日常养护费：一般路段按10万元/km计，桥梁(含特大桥、大桥和中桥)按20万元/km计，超长隧道按200万元/km计，特长隧道按100万元/km计，其他隧道按60万元/km计。建成通车前4年分别按20%，40%，60%，80%计算，运营期内按年均增长5%考虑。

大中修费：按“5年一次中修，10年一次大修”考虑。中修费按20万元/km计，大修费包括公路大修和隧道设备更换，公路大修按300万元/km计，隧道大修费参考工程造价中隧道机电设备费确定。大中修费用运营期内按年均增长5%考虑，大修当年日常养护费减半，中修费不计。

运营管理费：根据省内交通主管部门对运营管理机构相关规定，项目运营管理费约为2 780万元，运营期内按年均增长5%考虑。

短期贷款利息：根据项目财务生存能力分析，计算年度短期借款和利息。

税费：包括增值税及附加、所得税。

④ 当年使用者付费

该项目当年使用者付费包括通行费收入和其他收入两部分。其中，通行费收入根据评估的交通量，结合现行收费标准，考虑收费交通量比例、重大节假日免收小型客车通行费等，计算项目通行费收入；其他收入结合项目沿线设施设置情况，净收入按250万元计，运营期间按年均增长3%考虑。

⑤ 社会资本自筹资金合理回报率

综合考虑该项目社会资本在建设和运营期内将承担项目融资、设计、建设和运营维护等风险以及一般社会资本的平均最低期望内部收益水平，本项目社会资本自筹资金合理回报率按8%考虑。

3.2.3 可行性缺口补助计算

根据可行性缺口补助计算的思路、步骤，以及确定的相关参数，采用可行性缺口补助计算公式，计算得到该项目财政运营补贴周期各年可行性缺口补助(见表 1)。此时，社会资本自筹资金财务内部收益率满足社会资本自筹资金合理回报率的要求(见表 2)。

4 存在问题和建议

通过上述对可行性缺口补助计算公式的分析，总结了以下几点问题，并提出相应建议。

(1) 公式中各项参数内涵不明确。

公式中各项参数的内涵没有详细说明，所涵盖的范围不清晰。在实际运用过程中，专业技术人员均是依据个人经验进行分析判断，存在认识的不统一。而各项参数的不同理解，对于可行性缺口补助的计算将存在不同程度的影响。因此，建议相关部门对公式中的各项参数予以明确。

(2) 公式中各项数据来源不明确。

在实际应用中，公式中年度运营成本、当年使用者付费等数据，是否直接取用《工可》中财务评价的相应数据，存在较大争议。

《工可》经过相关部门的审查批复，相关数据亦获认可，直接取用《工可》中相应数据更有依据。但事实上由于《工可》的报批性，存在年度运营成本偏低的问题，也存在收费标准偏高使得当年使用者付费过于乐观的问题。若不直接取用《工可》中相应数据，重新进行评估，那么重新评估的交通流量、年度运营成本和当年使用者付费如何认可。此外，在高速公路PPP项目社会资本招投标过程中，政府与社会资本多以《工可》作为谈判的重要基础。

因此，公式中各项数据是否取用《工可》中相应数据，对于可行性缺口补助计算结果存在很大的影响，因此建议相关部门对此予以明确。

(3) 可行性缺口补助的判定指标和标准不明确。

高速公路PPP项目社会资本的财务内部收益率有两个指标：社会资本财务内部收益率、社会资本自筹资金财务内部收益率。在可行性缺口补助计算中，以上述两个财务内部收益率作为判定指标，计算得到的可行性缺口补助是不尽相同的。

实际应用中，由于是通过考虑社会资本自筹资金财务内部收益率满足合理回报率，反推合理利润率参数，得到的合理利润率差异较大。若根据“指引”确定合理利润率，再按照公式计算可行性缺口补助，不考虑社会资本自筹资金财务内部收益率，那么与社会资本的测算口径不一致，将影响整个实施方案的可操作性。

因此，建议相关部门能够明确可行性缺口补助的判定指标和标准。

5 结论

运营补贴支出计算公式计算过程复杂，涉及到的数据、比率较多，作者阐述了个人对公式的理解，分析了相关参数的内涵，并结合案例，提出在实际应用过程中通常会出现的主要问题，包括参数范围不一致、相关数据来源不一致、判定指标和标准不尽相同等，认为高速公路PPP项目可行性缺口补助计算尚存在不足之处，有待进一步研究。建议相关部门就可行性缺口补助计算公式制订相应细则，明确各项参数内涵和数据来源，以及可行性缺口补助的判定指标和标准等。