20世纪80年代，为解决公路发展资金短缺问题，我国实行“贷款修路、收费还贷”的收费公路发展政策，较早开放交通基础设施建设市场，促进“国家投资、地方集资、社会融资、利用外资”公路建设投融资模式，极大加快了我国公路交通发展的步伐。但也暴露出受到用户和社会有关方面质疑的诸多问题，这些问题集中在：(1)收费公路偏多，结构不尽合理，一半以上是普通公路；(2)部分政府还贷公路还清贷款后继续收费，社会负面评价较多。少数高速公路通行费标准偏高，最高达到1.05元/(veh·km)。部分收费公路在一定程度上存在重收费、轻监管服务的现象，重大节假日时尤为突出。如何正确对待用户对降价甚至免费的诉求？如何历史看待收费公路政策？将来何去何从？笔者在对收费公路政策研究基础上，阐述我国公路发展政策调整两个体系的发展方向。

我国公路交通发展取得显著成就的重要原因之一是得益于收费公路政策的实施。到2013年底，我国公路通车里程达到435万公里，其中高速公路通车里程达到10.45万公里。公路网中非收费公路占96%，收费公路占4%；干线公路中收费公路接近13万公里，占30%，非收费公路约30万公里，占70%^[1]。目前收费公路建设投资构成中，约80%的资金是通过银行贷款和集资获得的。收费公路政策的主要历史性作用如下。

目前已建成的高等级公路中，约95%的高速公路、70%的一级公路、45%的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来的^{[2, 3]}。实施收费公路政策，充分调动和发挥了中央、地方、政府、企业和社会各界的积极性，扭转了公路发展资金短缺的局面^[4]。从“九五”到“十一五”每个五年期内，全国累计完成交通固定资产投资翻一番，“十一五”突破4万亿元，“十二五”前3年达到6.6万亿元。这一政策本身的开创意义在于根本改变了公路建设单靠国家的局面，激发了地方自筹资金的积极性，实现了银行贷款、引进外资、发行债券等建设筹资的多渠道、多元化。

我国高速公路的跨越式发展得益于收费公路政策。从1988年第1条高速公路——沪嘉高速公路开始，到“十一五”末，高速公路以年均4 000多公里的速度增长，从1999年突破1万公里到2002年突破2万公里用了3年时间。到2007年突破5万公里只用了5年时间，到“十一五”末达到7.4万公里，用10多年时间走过了发达国家一般需要三、四十年才能完成的发展历程。高速公路发展大大提高了经济效益和社会效益。占公路通车总里程6%的高速公路承担了25%的公路运输量。汽车平均行驶速度提高了1倍，大大缩短了同发达国家间的差距。

收费公路政策在促进高速公路大发展的同时，也极大带动了普通公路的整体发展。公路网规模大幅提高，到2013年达到435万公里，规模和密度为1984年的4倍。干线公路结构得到实质改善，二级以上高等级公路在公路网中所占比例比1990年提高了约9倍，干线公路运输能力比1990年提高了5.5倍。这一政策使政府有能力加大农村公路的投资力度，大力投资通达工程、通畅工程等，形成了农村公路的历史性巨变，极大改善了农村生产生活条件和整体面貌。

收费公路政策在促进高速公路快速发展的同时，也带动了国家运输大通道运输能力的提升和现代交通运输业的发展，获得了显著的经济和社会综合效益。公路运输运力结构和运输组织向规模化、集约化、网络化运输推进，城际间快速公路客运与跨省高速公路客运快速发展，道路货运业向现代物流转型迈出步伐，甩挂运输、滚装运输、江海直达运输、集装箱联运等先进运输组织方式快速发展。

(1)美国

美国为典型以非收费公路为主的国家，1956年通过《联邦资助公路法案》确定州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1比例出资，联邦资金由联邦公路信托基金提供，不收费。1991年通过冰茶法案，为联邦资助公路基金用于发展收费公路提供了可能。20世纪90年代后，随着交通量的增长和集中养护维修期的到来，收费公路规模略有增加^{[5, 6]}。

(2)英国

英国的工业革命使收费制度得到较快发展，到1825年为止，已拥有4万公里收费公路。19世纪中叶后，英国地方政府替代信托机构履行公路建设与养护职能，普通公路不收通行费，高速公路也仅有唯一一条全长43 km的M6公路收费及个别桥梁和隧道收费。

(3)欧洲

德国高速公路1995年前一直免费通行。但随着过境货车交通量的不断加大，养护维修成本增加，政府财力不堪重负，加上考虑以收费经济杠杆调节综合运输结构、环保与公平性等考虑，于2002年4月通过高速公路养路费法，全高速公路网对所有超过12 t的货车(含挂车)收取通行费。

意大利、法国和西班牙是欧洲收费公路发展的典型国家。2008年，3国收费公路分别达到了5 694，8 522，3 335 km，占欧洲收费公路总里程的60.02%。

(4)日本

日本一般公路(主要包括辅助国道、都道府县道路)建设资金来源主要是国家和地方财政拨款，不收取车辆通行费，规模超过120万公里。收费公路建设资金来源主要是向政府和财政机构借款，并以建成后的通行费进行偿还，主要是高等级干线公路，约1.2万公里，其中总里程0.25万公里的高速公路网全部收费。

(5)印度

印度公路主要有高速公路和国道、邦道和地方主要道路、其他道路和村道。印度的高速公路全收费，总里程约0.07万公里。收费标准较低，小型车0.65卢比/km(约人民币0.07 元)。但高速公路实际绝大多数为敞开式，只相当于我国普通的国道或省级公路。全封闭的高速公路只有1条，里程0.02万公里。

(1)以政府财政为主提供普通公路支持、以用户付费为主提供高速公路支持是两种典型的供给方式

据掌握的统计数据，截至2012年底，全世界约有70个国家和地区不同程度地采取了收费政策建设和发展收费公路，其他国家大多数仍采用政府财政建设公路基础设施。在采用用户付费提供高速公路支持的国家中，大多是高等级公路或高速公路，个别国家也存在数量和比例很低的收费普通公路。亚洲的日本、韩国、印度所有高速公路均收费，欧洲的意大利、法国、西班牙等欧盟国家收费高速公路占高速公路总里程的比例相对较高。但也在一定阶段以政府财政为主提供一般公路和高速公路支持，在一定阶段对高速公路引入收费方式，如美国、英国，但收费高速公路占高速公路的比例都比较低，不足5%。

(2)发达国家和发展中国家引入收费政策的动因主要是建设与养护资金的供需矛盾

部分发达国家如美国、德国、奥地利等实行免费公路的国家，主要以财政投资、政府主导的模式建成免费公路基础设施网络。随着交通需求的急剧增长，国家财力不足以满足养护和新建、改建高速公路的资金需求，开始重新审视和恢复收费公路政策。发展中国家引入收费公路政策则主要是为开辟新建融资渠道和维护融资渠道，弥补建设时期的资金不足。

(3)收费政策目标由单一筹集建设养护资金向调节拥挤、环境污染、兼顾公平等多元化方向转变

收费公路政策的目的是为了筹集建设养护资金，但随着交通的发展，一些机动化程度较高及过去长期实行免费公路政策的国家、地区，出现了较为严重的交通拥堵、环境污染现象，进而开始采用收费政策对交通拥挤、环境污染等进行需求管理与调节。如新加坡、英国等也对交通拥挤的城市区域收取道路拥挤费，通过价格杠杆对道路交通量进行调节，减少汽车尾气污染排放。

世界大多数国家都将教育、医疗等公益性服务分为两类：教育分为义务教育和高等教育，医疗则分为基本医疗服务和高端特需医疗服务(一些国家还有医疗保险模式)。美国、英国、加拿大等一些国家对两类教育和医疗服务又分别按照公立、私立两种方式供给。也有一些国家如挪威、丹麦、法国、等采用免费教育，英国则对医疗全部免费，见表 1、表 2。可供借鉴的经验有：

(1)分需求层次提供基本教育、高端服务是各国普遍的做法

无论发达国家还是发展中国家，对教育、医疗服务基本都是按照两类进行提供。

小学到高中义务教育阶段由政府以税收提供，大学高等教育则采用政府和市场两种提供方式，既有公立大学也有私立大学，均收取相应的学费。公立大学政府以税收提供支持，但在政府公共财力有限的情况下，将面临消减而不足。

医疗服务则是政府支持公立医院提供基本的医疗服务，以及为低收入人群和老弱病残患者提供免费服务。对于高端收入者和特殊医疗需求者，则多由私立医疗机构提供高端医疗服务。

(2)对基本服务和高端服务采用不同供给方式满足不同层次的需求

虽然个别国家对教育、医疗以不收费方式提供，但多数国家还是对基本服务和高端服务区别对待，采用免费和收费两种供给方式。

在义务教育阶段，大多数国家以政府税收支持公立学校为主，提供普及服务。但不排斥社会和个人创建私立、寄宿甚至贵族学校。私立学校虽收费高，但多以环境、设备、师资等吸引贵族与中产阶级子女。高等教育阶段，国立学校在政府财力允许的情况下，由政府支持，收费较低；私立学校则依靠学校的实力和知名度吸引国内外优秀学生，其收费相对高昂，教育质量也相对高。

医疗方面，政府支持的公疗医院为患者提供免费医疗服务，私立医疗机构提供高端医疗服务，相应收费昂贵。

经济学中一般根据不同物品消费的特征而给予不同的供给方式。私人物品由市场提供，按照等价交换原则进行交易。公共物品由政府提供，政府部门用于提供公共服务的资金来源于企业和居民税收，企业和居民是公共物品的消费者。

同私人产品相似，政府提供公共物品也需要成本，尽管公民没有直接付费而感觉似乎免费，但间接通过税收方式支付了公共服务的价格，只不过这种付费并不是一般商品市场上“谁使用，谁付费”的直接交易，其间存在着大量交叉补贴，交税者不一定是最后享受公共服务的公民。因此，公共服务并不是免费的，相反是成本高昂的。

介于两者之间的物品有市场和政府共同发挥作用的领域，也可以通过向使用者收费来提供支持。因此，公路中的国防公路、农村公路等具有明显的外部性，不宜收费，理应由政府提供。具有级差效益的高等级公路提供高品质、高效率的高层次服务，它们具有较强的商品属性或准公共物品属性，可以收费也可以由政府免费提供，但免费则会导致过度消费，从效率等角度考虑，收费方式提供也是一种选择^{[7, 8, 9]}。

(1)用马斯洛需要层次论分析交通需求层次

美国心理学家马斯洛的需要层次论基于3个假设，按照重要性和层次性从低级到高级逐级上升，提出了5个需要层次：生理、安全、需要、尊重、自我实现。

图 1 马斯洛需要层次论图 Fig. 1 Schematic diagram of Maslows hierarchy need theory

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这5个需要层次对交通需求与供应方式具有很强的相似性与可借鉴性：一是需求决定供给规律，什么样的交通需求决定什么样的交通供给，基本的需求保障应提供基本公共服务供给，高品质的需求应提供高层次的服务供给；二是围绕交通核心价值指标速度、舒适性，可以将交通需求划分为初级、中级(普通)和高级，初级、中级(普通)相应的需求速度、舒适性、安全性不高或一般，高级需求要求速度快、舒适性与安全性好。

(2)政府对交通需求层次的责任与供给

政府提供公共产品依靠财政税收支持，财力本质是社会全体成员的共同财富。因此，政府对不同层次交通需求所承担的责任，必须兼顾社会各种成员的公平、效益和效率。

①政府对低层次交通需求应当承担责任，对高层次交通需求不必承担法定责任。例如，建设养护公路，普通公路可以作为政府责任建设养护，高速公路则不一定，可以采用收取通行费的方法解决建设养护资金。再如，政府对公共交通可以提供资金补助，而出租汽车则应当通过市场价格来解决其运行成本利润。政府满足初级交通需求后，根据财力可以按顺序递增支持。对于高速公路或高等级公路，由于其满足了速度、安全性、舒适性要求，因此应当列为高级需求，不宜由公共财政全部负担。

②低层次和高层次交通需求具有相对性。随着社会整体水平的提高，其绝对水平也不断提高，政府责任将随之增加，但层次差异的相对性始终存在，因此随着社会的发展，初级、中级的交通需求绝对水平也在不断提高。例如，我国早期资金短缺情况下干线公路的一、二级公路采取收费方式建设，在高速公路规模偏低的情况下，其承担了高级需求的功能，农村公路承担了初级需求的功能。随着综合运输体系建设的加快，高速公路网络不断完善，社会回归了一、二级公路的公益性，恢复中级需求功能的要求增强。

③政府财力的有限性与人们对运输服务需求的无限性，最终导致政府财力难以支撑，政府承担交通需求的责任能力应与其财力相匹配。当政府财力水平低时，应当满足初级需求；当政府财力水平高时，可以满足不同层次的交通需求，并建立法律保障的交通专用资金。

我国公路是在国家大规模建设阶段国家财政能力紧张的情况下，打破完全依靠政府投资单一模式，创造性地发展中国特色的收费公路政策发展起来的^[10]。未来我国大规模公路建设养护与政府财政能力不足的矛盾仍然突出，保持收费公路政策连续性和适度规模的收费高速公路，提高融资能力，仍是今后相当长时期内的现实需要。但针对近10多年来财政投资普通非收费公路的比例大幅下降的事实，应当结合公共财政能力增长，根据财权和事权对等的原则，明确划分中央和地方各级财政的财权和事权，进一步加大投资力度，为提高普通公路的服务能力和水平提供资金保障。

按照哈佛大学哲学大师John Rawls关于均等性公平的原则，平等地对待相同者。长期以来，我国县道、乡道、村道基本是按照纯公共设施对待，长期由政府主导而不收费。但随着经济社会发展和城镇化的快速推进，普通国省道公路在居民日常出行和城乡经济运行中的保障作用凸显，在中央和地方公共财政能力日益增强的背景下，居民对公共财政承担起普通国省道公路的建设养护和运营服务责任的诉求不断增强，要求按照公平性、均等性原则，由公共财政承担起国省干线普通公路的建设与运营，建立覆盖全国的非收费公路网络系统，实现普遍的、无差别的基本公共服务。

按照John Rawls关于非均等性公平的原则，不均等地对待不同者。如多劳多得、贡献大者先富等。以非均等性公平为依据，依据不同出行者的出行要求，公共基础设施也应当提供有差别的服务。

发达国家的发展历程也表明，在公共服务过程中引入市场机制并提供高品质的服务，能够使公共财政支出体现效率原则。公路设施的提供效率原则要求在经济体投入即定的情况下，实现产出最大化，这就要求制度体系能作到4点：(1)财政资金欠缺造成社会基础设施投入不足时，应当积极引入社会资金，以一定的回报为条件，提高经济整体的运行效率；(2)财政资金自身运行效率不高时，应当引入社会资金并采用市场机制，提高财政资金的运行效率；(3)对不同的经济体提供有差别的发展条件，并以收费方式体现不同品质服务间的级差效益。

从我国国情及公路发展实际来看，为保障公路交通可持续发展，更好地服务于经济社会发展和公众出行，一方面要加大政府投入，建设为公众提供基本出行服务的以普通公路为主的非收费公路体系；另一方面要继续有效利用社会资金，建设低收费标准的、为公众提供高品质高效率出行服务的以高速公路为主的收费公路体系。最终形成以非收费公路体系为主体、以收费公路体系为补充、兼顾公平与效率的两大体系。

根据以上分析，比较市场经济与政府供给经济，选择更有效率、更经济合理的供给方式。公路基础设施供给是由政府和市场共同发挥作用的领域，应当由税收和收费两种形式来补偿。

普通公路共同使用应符合“自由使用、免费使用”，体现“公民道路自由通行权及共同使用不收费是原则、收费是例外”的原则。

基于我国国情及公路发展实际，在一定阶段内保持收费公路政策，需要继续有效地利用社会资金，保持收费公路的连续性，对具有级差效益的高等级公路(高速公路)，考虑用户支付意愿，收取通行费，提供高品质、高效率、高品质的服务。

在上述情况下，公路用户有两种选择：一是忍受普通公路一般服务水平免费通行；二是支付通行费，选择级差效益明显的高等级公路，换取提高运输效率、降低成本和在途时间的使用效益^[11]。

在我国收费公路政策尚不具备退出条件、调整公路发展政策尤其是收费公路发展政策势在必行的情况下，未来我国公路发展政策应全面体现公平与效率的价值取向，统筹发展非收费的普通公路体系和收费的高速公路体系。

注重公平要求政府主导，从满足公路基本公共服务均等化的角度考虑，加快构建由普通国道、省道及县乡公路构成的非收费普通公路体系，为全社会提供最普遍的交通服务，作为我国公路网的绝对主体，构成综合运输体系的基础网络。

注重效率需要发挥市场机制的作用，从提高经济社会机动化等角度考虑，保持适度规模收费公路这一前提，构建由国家高速公路和地方高速公路构成的收费高速公路体系^[12]，采取较低费率、合理期限的方式。在国家级、区域级主要运输干线通道上，提供快速、高效、安全的高品质服务。构成综合运输体系骨架网络，作为我国公路网的主骨架。两个公路体系与国家路网层次逻辑关系见图 2。

图 2 两个公路体系与国家路网层次逻辑关系 Fig. 2 Logic relation of 2 highway system with national road network levels

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