开发区在国家和地方的产业发展、就业促进和经济增长等方面起到巨大推动作用。2017年调查结果显示，全国552个国家级开发区中工业用地综合容积率最低仅0.09，16%的开发区建成率不到50%^[1]，土地开发状况、利用强度和效益不平衡等问题仍然十分突出^[2]。在当前全面开展资源环境保护、国土空间规划与综合整治^[3]的背景下，开发区土地的集约利用管理具有更加重要的现实意义。

集约利用评价是开发区土地管理绩效监管的重要工作内容，《开发区土地集约利用评价规程》(以下简称《规程》)是指导标准。然而诸多研究指出《规程》存在土地对象和管理主体混杂评价^[4]、缺乏动态性^[5]与持续性^{[6, 7]}指标描述、未反映产业特征差异^[8]等问题。诸多学者采用了包括运用结构方程模型法^[9]、PSR模型法^[10]和文献综合法^[11]等模型方法进行指标体系搭建，基于数据包络分析法(DEA)^[12]、分类应用法^[13]和修正法^[14]等确定指标的理想值，基于主成分分析法^[15]、集约度模型法^[16]和组合赋权法^[17]等度量指标、权重关系等研究，促进了开发区土地集约利用评价的改进与完善。但科学评价开发区的土地集约利用状况，需要在应用系统分析方法剖析其复杂土地利用关系基础上构建合理的评价指标体系。尽管系统分析方法在交通服务评价^{[18, 19]}、医疗评价^{[20, 21]}和高等教育评估^{[22, 23]}等领域指标体系构建中有广泛的应用，但在土地评价领域的研究却鲜有报道。

本文在界定开发区土地集约利用内涵基础上，基于WSR(要素特征W；评价过程S；利用目标R)系统方法论构建评价的系统分析框架，从开发区土地利用特征、土地集约利用目标及评价过程的多维关系中重新审视分析《规程》的指标体系，期望推进我国开发区土地集约利用评价工作的完善与改进。

1 土地集约利用评价的WSR分析 1.1 土地集约利用评价的WSR框架

继承、演绎大卫·李嘉图关于农地集约利用^[24-25]的概念，城市土地集约利用被普遍认为是通过增加建筑密度和容积率等以高比例投入获得较高产出，同时强调结构布局优化的土地利用方式^[26-27]，由商业、住宅、教育、工业和行政办公等功能分区的土地利用强度、经济产出水平和人口承载数量等指标综合体现^[28]。开发区设立目的是通过产业、技术和资金等要素聚集来减少基础配套与管理分散带来的资源与资金消耗，进而实现产业规模化经营。其土地集约利用内涵从4个层次界定：(1)单一土地建设强度达到最大适宜利用强度、合理配置投入实现产出效益最大化；(2)土地利用结构和布局最有利于开发区产业的生产协作与规模化经营，实现配套成本最小化；(3)土地、人口和资本等生产要素投入与产出关系应体现效率或效益最大化；(4)成熟开发区的土地集约利用状况应是持续稳定的。

基于上述概念内涵，剖析开发区的多维系统特征是土地集约利用评价的基础。顾基发等^[29]提出的WSR方法论集成了“分析事物特征(物理W)”、“解释事物规律(事理S)”与“决策目标驱动(人理R)”的系统分析框架^[30]。借鉴其系统分析方法思想，构建开发区土地集约利用评价的WSR框架，如图 1所示。

1.2 开发区土地利用复合要素特征

从物理(W)角度看，开发区土地集约利用程度受产业方向、发展阶段和层次结构等影响。

1) 产业方向W₁。开发区根据产业方向分为经济技术开发区、高新技术开发区和保税区等类型^[31]，不同类型开发区具有不同的投入产出关系。据《2018年度国家级开发区土地集约利用评价情况的通报》，我国高新类开发区、经济类开发区、出口加工区的综合税收分别为663.10、490.66和645.91万元/公顷^[32]，用地效益差异较大。但作为国家产业结构的必需组成部分，不同类型开发区的存在是必要的，土地集约利用评价时要区别对待。

2) 发展阶段W₂。开发区需经过选址设区、配套建设、招商引资、生产发展等阶段，入驻企业也存在注资建厂、成本回收、收益稳定等一般过程^[33]。设立时长不同的开发区发展程度不同，其企业效益和土地产出效率存在明显差异^[34]。如1988年设立的武汉东湖高新区2005、2010和2015年总收入分别为725.0、2 926.1和10 062.2亿元^[35]，递增趋势。因此，开发区土地集约利用程度受不同阶段投入产出效率影响明显，整体上应考虑其时变特征。

3) 层次结构W₃。不同产业比例开发区的土地利用结构不同，如以橡胶、电子等产业为主的北辰经济技术开发区工业用地占78%，交通运输和住宅等配套用地不到10%；而以生物医药产业为主的太原高新区中，住宅和科教用地比例达40%，金融和道路用地则占约25%^[36-37]。产出效率不同的地类组合直接影响开发区土地整体效益，其比例合理性还会间接影响企业生产配套成本。开发区土地集约利用状况应综合个体投入产出效率是否最大化、结构是否协调到整体效益最大化三个层次进行评价。

1.3 开发区的土地可持续利用目标

结构协调、利用集约且在时序上保持稳定是土地可持续利用的基本目标^[38]，也是开发区土地集约利用人理(R)维的内涵要求。

1) 结构协调R₁。社会分工细化决定了开发区个体土地利用不是孤立的。除内部生产协作外，企业原材料与产品运输、生产代谢废物综合处理、员工生活与通勤服务、生态环境与景观维护等需要有对应用地配套保障^[39]。生产型用地与配套服务用地协调是企业效率最大化的外部基础保障，集约利用评价需要分析土地利用结构的协调度。

2) 利用集约R₂。土地资源稀缺性及建设开发不可逆等特征决定了必须集约利用每一块土地。从单一土地利用角度，一方面要求在环境景观及经济规律约束下建设强度达到最大化，另一方面要求企业生产要素配置要符合产出高效原则。从区域土地结构角度，支持淘汰落后产业^[40]，企业内部生产配套、企业之间产业协作的配套设施用地应该是比例恰当、布局合理，适合开发区产业结构特点。

3) 状态可持续R₃。可持续性是一个动态的概念，用以衡量一种土地使用形式在多大程度上可满足生产力、安全、保护、可行性和未来可接受性等“支柱”要求。只有在具有时变特征的影响因素及其相互作用对需求持续、积极、平衡影响的情况下，土地利用才能保持可持续性^[41]。因此，结构协调、利用集约状态在一定时间段内的连续性是开发区土地可持续利用的评价标准。

1.4 开发区土地集约利用评价过程

开发区土地集约利用评价的事理(S)维分析是阐明因素体系构建、指标度量分析、综合评价计算等土地评价方法的过程。

1) 因素体系构建S₁。因素体系是描述或反映开发区土地集约利用状况的指标体系。由前述的物理(W)和人理(R)两个维度可知，开发区土地集约利用评价的因素体系应该区分产业方向(W₁)和发展阶段(W₂)的差异性，从个体、群体及整体三个层次(W₃)上反映土地利用的结构协调性(R₁)、集约程度(R₂)和可持续性(R₃)状态。

2) 指标度量分析S₂。指标度量分析是对土地利用强度、投入产出效率、结构协调性等指标与其理想指标之间差距进行标准化评分的过程。而产业方向(W₁)、发展阶段(W₂)的差异性决定了不同开发区的土地集约利用理想状况不同，计算集约程度和潜力所需的指标理想值应该考虑资源利用及产业水平的地区差异确定。

3) 综合评价计算S₃。综合评价包括集约度计算和潜力测算两部分。前者对各单项因素指标的标准化评分加权，得到开发区土地分类、分区及整体的集约利用水平，为开发区土地利用管理绩效考核提供评比依据。后者基于指标值与其理想值的差距从空间扩展、结构优化、强度提升等方面测算可挖掘的产业用地面积。综合计算模型需处理开发区的产业方向(W₁)、发展阶段(W₂)差异对集约程度的整体影响，综合个体、群体和整体等多层次的协调度、集约度，同时也应在时序上体现可持续性的差异。

2 《规程》指标体系的系统分析 2.1 《规程》的指标体系汇总

原中国国土资源部发布的《开发区土地集约利用评价规程》(2014年试行)是当前我国开发区土地集约利用评价的基本技术规范。《规程》就开发区土地利用状况调查、评价类型划分、集约利用程度评价和潜力测算及成果编制等内容进行了规定，并在附录D和附录E中按开发区类型(工业主导型和产城融合型)和评价范围(主区和发展方向区)对评价指标体系、指标属性及权重进行了规范说明。本文汇总《规程》的指标体系如表 1所示。

2.2 《规程》指标的评价思路

开发区土地集约利用评价结果的合理性依赖于模型变量反映的系统关系是否正确，这取决于《规程》指标体系是否合理描述系统的多维特征。关联矩阵法是运用多元因素关联性发现和解决问题的有效方法，能够将成对的因素排列成矩阵图对多维问题进行剖析^[42]。基于前述开发区土地集约利用评价的WSR框架，以事理维S为主线，以物理维W、人理维R为目标约束，构建《规程》指标体系的关联分析矩阵如表 2所示。

按照矩阵的关联维度，对《规程》指标体系分析具体从3方面进行：(1)特征差异化E₁，判定评价指标体系是否因开发区复合要素特征(W)不同而差异化；(2)层次完整性E₂，判定指标体系是否覆盖个体、群体和整体三个层次的土地评价统计；(3)目标关联性E₃，判定指标体系是否与开发区土地利用协调、集约和可持续目标(R)有关联。

2.3 《规程》的指标体系分析 2.3.1 特征差异化分析

《规程》在工业主导型、产城融合型的开发区分类基础上，按照主区、发展方向区的两类评价范围构建了土地集约利用评价的指标体系、权重度量标准和评分计算模型。

1) 开发区的分类可以体现W₁-S₁关联维度的系统关系，但用工业主导型、产城融合型反映产业方向W₁过于笼统，不同产业方向开发区在土地集约利用水平上存在整体差异的客观规律不能体现。开发区类型应该综合产业用地与配套用地关系、不同产业投入产出效益特征等进行细分。

2) 评价范围的分类体现了W₂-S₁关联维度的系统关系，但将主区、发展方向区采用主观赋权而非面积加权来综合评价开发区的集约利用状况不能描述开发区建立时长所反映的发展阶段W₂。

3) 工业主导型开发区的“工业用地率”、“产业用地投入产出效益”和产城融合型开发区的“综合容积率”、“综合用地效益”指标采用了相同的编码。同一编码在不同类型开发区的指标体系中对应了不同的指标，容易造成混淆。

2.3.2 层次完整性分析

从W₃-S₁关联维度分析《规程》指标体系可知：

1) 个体层次上，《规程》通过典型企业的土地集约利用状况调查分析得以体现，但缺乏对开发区内所有企业的土地利用状况及投入产出分析的集约程度分析，评价结果不能有效为开发区制定土地利用监管、政策技术帮扶、落后产业淘汰等管理决策提供精准服务。

2) 群体层次上，《规程》指标体系中没有描述不同土地集约利用程度的宗地数量和面积比例及空间分布指标，缺乏反映交通、住宅、公共设施与服务等配套服务类用地的数量和面积比例及空间分布指标，不能通过评价结果判断土地利用结构和布局的协调性。

3) 整体层次上，《规程》指标体系中的土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益等指标可以描述开发区整体的土地集约利用水平。但由于W₃-S₂维度上缺乏对前述个体、群体层次汇总的量化指标，整体评分结果在一定程度上会掩盖个体及群体的分布差异，导致开发区之间对比存在不公平。

2.3.3 目标关联性分析

评价因素体系在S₁关联维度上必须体现协调R₁、集约R₂和状态可持续R₃的土地利用监管目标。据此对《规程》指标体系3大目标、6个子目标及13个指标分析如下。

1)《规程》的3大目标中，“土地利用状况”、“用地效益”分别从土地建设利用和生产利用两个层次反映了评价对象“开发区土地”的集约利用状况；而指标“管理绩效”从文字含义上表现的是对“开发区土地管理者”的评价，两类评价对象混杂。

2) R₁-S₁关联维度上，《规程》中反映结构协调的只有子目标“用地结构状况”和指标“工业用地率”。缺乏针对不同产业类型开发区的配套用地比例指标，单纯以工业用地率的理想值无法度量用地结构的协调性。

3) R₂-S₁关联维度上，《规程》中从开发区整体层次上反映水平空间利用强度有“土地供应率”、“土地开发率”、“土地建成率”、“建筑密度”、“工业用地建筑系数”等，反映立体空间利用强度有“综合容积率”、“工业用地综合容积率”，反映投入产出能力的“工业用地固定资产投入强度”、“工业用地地均税收”、“综合地均税收”等。13个指标涵盖的类型全面、与集约利用目标基本一致。

4) R₃-S₁关联维度上，虽然《规程》规定了年度性的开发区土地集约利用评价工作，但缺乏反映土地集约利用程度是否持续的指标。

3 《规程》的指标体系改进探讨

由于《规程》指标体系存在开发区分类过粗、发展阶段差异未体现、评价局限于整体层次、协调和可持续目标关联指标不完善或缺乏等问题，开发区土地集约利用评价需要在W-S₂、R-S₂和W-S₃、R-S₃的关联维度上，从因素体系、指标度量和综合评价几个方面进行调整改进。

3.1 因素体系修订

考虑开发区不同产业方向对土地利用结构、土地利用强度的要求不同以及投入产出效率不同，建议参照相关规定细化开发区的类型，如：经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等；去除“管理绩效”子目标(应单独评价)，分别对每类开发区土地利用按照个体、群里及整体三个层次的协调度和集约度补充完善指标体系。新增“成熟度”作为发展阶段的度量指标，取消按“主区”、“发展方向区”的评价范围划分指标体系。新增“可持续性”指标度量开发区土地集约利用状态的稳定性。所有指标需统一编码。

3.2 指标度量修订

根据细化的开发区类型分别设置相应指标权重及理想值，对指标进行标准化分析和综合加权评分；以开发区发展规划设定或一般开发区发展到成熟阶段的时长为基准，统计开发区的成熟度作为“发展阶段”指标的量化值；参考FAO土地利用可持续的时间粒度：>25、15~25、7~15、5~7、2~5、< 2年^[41]，根据开发区连续多年的评分结果度量其土地集约利用状态的可持续性。

3.3 综合评价修订

《规程》中集约程度的计算模型将多层次变量纳入同层次加权求和，模型的层次关系不合理，可进行如下修改调整：

1) 开发区土地利用的扩展潜力、结构潜力和强度潜力测算应该在前述修订后指标的基础上测算。

2) 开发区整体的集约利用程度需根据评价时点的“成熟度”指标统一修正到100%成熟度状态，以客观反映开发区不同“发展阶段”的土地利用状况差异，实现开发区之间集约度的可比。公式如下：

$ F = \frac{1}{p}\sum\nolimits_{i = 1}^n {\left( {{f_i} \times {w_i}} \right)} $

式中, F为开发区100%成熟度状态下的土地利用集约度分值；p为开发区的成熟度；n为指标个数；f_i为指标i的标准化分值；w_i为指标i权重值。

3) 开发区土地集约状况的可持续性需按时序将开发区建区n年以来的集约度分值F_t(t=n, …, 1)与对应时点理想的集约度分值F_t0比较，计算可持续性指数I_t序列。开发区土地利用可持续以连续的I_t>1为判定标准：①当I_t>1且t≤2时，高度不持续；②当I_t>1且2 < t≤5时，中度不持续；③当I_t>1且5 < t≤7时，轻度不持续；④当I_t>1且7 < t≤15时，短期持续；⑤当I_t>1且15 < t≤25时，中期持续；⑥当I_t>1且t>25时，长期持续。

4 结束语

科学评价开发区土地的集约利用状况，是有效实现土地利用监管、提高土地效率和促进开发区可持续发展的基础。本文在应用WSR方法论对开发区土地集约利用评价进行理论阐述的基础上，对当前《规程》中存在的评价对象混杂、开发区类型需要细化、指标层次体系需完善、综合计算方法需修订等问题进行了系统的分析探讨，并提出了相应的修改建议。研究结果对于促进《开发区土地集约利用评价规程》的完善具有参考价值。