土地集约利用是在土地合理利用的前提下，以较小的投入和最小的资源消耗获得单位土地面积更多的产品产量或土地负荷能力的土地利用方式^[1]。城镇建设用地集约利用是在中国人多地少的基本国情下实施土地可持续利用发展战略的必然举措。研究城镇建设用地集约利用评价对于政府了解城市土地利用现状与潜力、制定科学合理的土地利用计划和城市规划、实现土地资源的合理配置与优化开发具有重要的决策意义^[2]。

中国的建设用地集约利用评价经历了2005年的潜力评价试点到2015年全面开展^[3]的发展历程，已经形成了统一的技术规范和研究成果^[4]。目前，针对省域范围^{[5, 6]}、城市群^{[7, 8]}、内地省会城市^[9-11]和沿海发达城市^[12]、煤炭^{[13, 14]}与钢铁^[15]等资源型城市^[16]和工业基地城市^{[17, 18]}等分区和分类的土地集约利用评价有了大量的实证研究。边境城市承担着边境双方关系正常化前后的对外防御功能和对外开放功能^[19]，摩擦时期的贸易减少，城市化发展停滞；和平时期稳定的口岸经济成为边境城市发展的主要经济驱动^[20]。由于地理位置的特殊性和对双边贸易的依赖性，边境城市的发展不仅受内部经济水平的影响，还受外部双边关系的影响。我国自20世纪60年代以来，逐步和周边邻域国家进行了边境勘测定界^[21]，与其他内地城市相比，边境城市化稳定发展的时间较短，城镇土地的利用方式和集约利用状态有其特殊性^[22]，尚未有人开展针对性分析，故很有必要针对边境城市的建设用地集约利用状况进行研究。

广西凭祥市是中国通往越南及东南亚最大和最便捷的陆路通道，其城市发展水平位于中国边境城市前列^[23]。本文以2014年凭祥市的中心城区为研究对象，提出针对凭祥市建设用地集约利用及城市化发展的建议。

凭祥市建设用地集约利用评价参照《建设用地节约集约利用评价规程》^[24]，采用多因素综合评价法，包括功能区划分、评价指标统计、指标理想值和权重确定、集约度计算、集约利用类型分区等5个主要步骤，总体技术流程如图 1所示。

图 1(Figure 1)

图 1 凭祥市建设用地集约利用评价的技术流程 Figure 1 Technical Flow Chart of Evaluating Intensive Status of Construction Land in Pingxiang City

步骤如下：①功能区划分主要根据土地利用类型空间分布聚类：以城市主次干道划分出初步的大片区，依据城市总体规划图斑细分功能区边界，再结合功能区不得跨街道及行政区和功能区主导地类面积占80%以上原则对边界进行微调，确定最终的功能区边界并逐一编号；②以功能区为单位进行评价指标统计，收集相关的社会经济数据，处理和计算得到各功能区的评价指标的现状值；③按功能区类型确定指标权重和理想值：指标权重参考《建设用地集约利用评价技术规程》的实施方案确定，综合土地利用总体规划、城市规划相关技术指标和宗地实际的容积率、建筑密度、投资强度等指标值来确定理想值；④将指标现状值(b_i)以理想值(u_i)为参照进行标准化，得到指标的标准化值(F_i)，正相关指标标准化公式为F_i=b_i/u_i，适度相关指标标准化公式为:${F_i} = 1 -\left| {\frac{{{b_i} -{u_i}}}{{{u_i}}}} \right|$，按照指标权重(β_i)对F_i进行加权求和，得到集约度(λ)为：$\lambda = \sum\limits_{i = 1}^n {\left({{\beta _i}{\rm{ -}}{F_\mathit{i}}} \right) \times 100} $；⑤根据土地集约度计算结果制定集约类型分区的标准，判定各功能区的集约利用类型。

2014年末，凭祥市土地面积为644.97 km²，本文选取凭祥市土地利用总体规划(2006-2020年)确定的中心城区为研究区范围，包括规划南四路以北的主城区和包含卡防、友谊关、浦寨、弄怀4部分的友谊关区。

数据的搜集采用先部门后实地的调查方法，主要数据包括：划定中心城区建设用地范围和功能分区的底图数据：2010年土地利用变更调查数据库、2010年地籍数据库、土地利用总体规划数据库(2006-2020年)、城市总体规划(2010-2030年)、各片区最新控制性详细规划、2014年遥感影像图和地形图；以及进行集约利用水平等指标计算的评价指标数据：2014年人口、工业产值、市政设施水平、基准地价及土地市场交易等数据。

凭祥市中心城区的总面积为11.50 km²，其中，居住用地、商业用地、工业用地、教育用地、机关团体用地、城市道路与交通设施用地、广场用地、公园与绿地和其他建设用地的面积分别为382.034 5 hm²、202.096 3 hm²、179.165 4 hm²、35.306 8 hm²、44.912 0 hm²、121.721 7 hm²、5.046 6 hm²、3.157 9 hm²和176.896 1 hm²，占比分别为33.21%、17.57%、15.58%、3.07%、3.9%、10.58%、0.44%、0.27%和15.38%。扣除道路、河流等地类面积，参与集约利用评价的土地面积为9.60 km²，占总面积的83.44%。

1) 功能区的划分及统计。基于2014年凭祥市建设用地数据，将凭祥市评价区范围内的建设用地划分为64个功能区，各类功能区的数目及土地面积统计如表 1所示。

表 1(Table 1)

表 1 凭祥市功能区的划定结果 Table 1 Division Results of the Functional Areas in Pingxiang City

表 1 凭祥市功能区的划定结果 Table 1 Division Results of the Functional Areas in Pingxiang City 功能区类型 功能区类型 数量/个 面积/km2 面积比例/% R 居住功能区 37 4.69 48.88 C 商业功能区 12 3.07 32.01 I 工业功能区 4 1.22 12.73 G 行政办公功能区 8 0.42 4.44 X 其他功能区 3 0.18 1.93 合计 64 9.59 100.00

由表 1可知，面积最大的居住功能区主要集中分布在沿北大路和北环路两侧的主城区；商业功能区包含银兴街和鹏程路的沿街商铺区，南山路以北、凭祥站以南、南大路以西区域和弄怀区及卡防片区的专业市场区(主要为红木交易城)；工业功能区分布在物流园、浦寨片区南部；行政办公功能区与位于主城区政府机关的位置基本一致；其他功能区则零星分布在凭祥市中心城区的各处；由于缺乏高校，且中小学零散分布在各居住区中，所以没有划分教育功能区。

2) 评价指标权重和理想值确定^[24]。依据凭祥市的相关法规、政策和技术标准，结合实际情况综合确定各类功能区的评价指标理想值，其中，依据《凭祥市旧城区(北片区)控制性详细规划》和《凭祥市中国红木文化城控制性详细规划》划定的指标区间值确定综合容积率和建筑密度；基础设施完备度属正向相关指标，采用满分值100作为理想值；地价实现水平和单位用地服务行政办公人员数属正向相关指标，采用凭祥市64个功能区指标现状值中的最大值作为理想值；根据《凭祥市中国红木文化城控制性详细规划》确定的人均用地指标换算得到人口密度；根据凭祥市国土局出让工业用地时对固定资产投入总量的规定来确定单位用地固定资产总额；以凭祥市共3个工业功能区的平均值为单位用地工业总收入的理想值。具体确定结果如表 2所示。

表 2(Table 2)

表 2 凭祥市建设用地集约利用评价的指标体系 Table 2 Evaluation Index System of Intensive Utilization of Construction Land in Pingxiang City

表 2 凭祥市建设用地集约利用评价的指标体系 Table 2 Evaluation Index System of Intensive Utilization of Construction Land in Pingxiang City 功能区类型 评价指标 指标权重(βi) 指标理想值(ui) R1综合容积率(+) 0.33 1.1~2.5 R2人口密度(+) 0.24 4人/km2 R R3基础设施完备度(+) 0.19 100 R4住宅地价实现水平(+) 0.14 128.78% R5建筑密度(±) 0.10 15%~35% C1综合容积率(+) 0.37 1.5~2.5 C C2基础设施完备度(+) 0.21 100 C3商业地价实现水平(+) 0.28 114.81% C4建筑密度(±) 0.14 20%~40% I1综合容积率(+) 0.31 0.5~1.1 I2基础设施完备度(+) 0.15 100 I I3单位用地固定资产总额(+) 0.20 15万元/km2 I4单位用地工业总收入(+) 0.25 11.356 8万元/km2 I5建筑密度(±) 0.09 20%~40% G G1综合容积率(+) 0.37 0.4~1.2 G2基础设施完备度(+) 0.21 100 G3单位用地服务行政办公人员数(+) 0.29 1.745 3人/km2 G4建筑密度(+) 0.13 15%~25% X X1综合容积率(+) 医院 空闲地 0.61 0.5~1.5 2~3 X2建筑密度(±) 医院 空闲地 0.39 5%~20% 20%~30% 注：+为正相关，±为适度相关。

3) 集约利用评价的结果。计算64个功能区的集约度并进行集约利用类型分区，结果如表 3和图 2所示。

表 3(Table 3)

表 3 凭祥市建设用地的集约利用评价结果 Table 3 Evaluation Results of Intensive Utilization of Construction Land in Pingxiang City

表 3 凭祥市建设用地的集约利用评价结果 Table 3 Evaluation Results of Intensive Utilization of Construction Land in Pingxiang City 功能区类型 过度利用(Le) 集约利用(Li) 中度利用(Lm) 低度利用(Ll) 数量/个 面积/km2 面积占比/% 数量/个 面积/km2 面积占比/% 数量/个 面积/km2 面积占比/% 数量/个 面积/km2 面积占比/% R 0 0 0 4 0.340 9 3.55 21 3.096 4 32.26 12 1.254 8 13.07 C 0 0 0 6 0.170 3 1.77 4 1.187 5 12.37 2 1.715 1 17.87 I 0 0 0 0 0 0 3 0.960 8 10.01 1 0.261 4 2.72 G 0 0 0 3 0.087 4 0.91 4 0.211 6 2.20 1 0.127 3 1.33 X 0 0 0 1 0.013 7 0.14 0 0 0 2 0.171 7 1.79 合计 0 0 0 14 0.612 3 6.38 32 5.456 3 56.84 18 3.530 3 36.78

图 2(Figure 2)

图 2 凭祥市建设用地集约利用评价专题图 Figure 2 Thematic Map of Construction Land Intensive Utilization Evaluation in Pingxiang City

从表 3统计数据可以看出，凭祥市建设用地集约利用水平较低，无过度利用区，集约、中度和低度利用的功能区分别为14、32、18个，占土地总面积的6.38%、56.84%和36.78%。凭祥市建设用地集约利用水平以中度利用和低度利用为主。

从图 2的空间分布来看，凭祥市建设用地集约利用类型从市中心向外扩散，离市中心越远，建设用地集约利用水平越低。集约利用区主要集中在南大路和北大路的交汇处；中度利用区围绕着集约利用区分布；低度利用区分布在中心城区的边缘地带，主要位于狮子山周边、南大路与325省道交汇处、林科院热带林业实验中心和友谊关区。总体而言，凭祥市建设用地集约利用类型空间分异显著，主城区的建设用地集约利用情况要优于友谊关区。

凭祥市建设用地集约利用类型以中度利用和低度利用为主，集约利用比例较少，没有过度利用。这是由于作为一个边境城市，凭祥市地理位置偏远且对外交通不便，城市格局较为分散，人均建设用地大，所以没有过度利用区。由于中越边境摩擦，凭祥市1992年才批准对外开放，和平稳定的城市化发展时间短，城市经济水平较低，且产业结构中商贸所占比例较大，以边境贸易为驱动的土地利用方式是自发和无序的，所以集约利用的比例较少。

从各类功能区的评价结果来看：

1) 居住功能区的建设用地集约利用类型以中度利用为主，主要影响因素是基础设施完备度方面。其中，供水方面主要依靠平而和水厂，南山片区供水设施尚未健全完善，需要二次加压供水，部分地势较高的城区以及城乡结合部供水保证率较差，有缺水断水现象；排水设施不完善，排水系统还是雨污合流制，直接排入凭祥河水系；城区的供电主要依靠凭祥站、城北站和中区站，距离变电站较远且耗电量大的区域，供电保障率较低；与其他内地城市相比，全市普遍没有通燃气。不完善的基础设施限制了居住功能区的集约利用水平。

2) 商业功能区土地利用强度包括综合容积率和建筑密度较低，主要以低度利用为主。凭祥市以市场形式分布的部分商业功能区大都是红木家具交易城，以经营红木家具为主。这些红木家具体量大，占地多，且红木城多以低层为主，较低的土地利用强度更有利于搬运、存储、运输需要。

3) 工业功能区主要以中度利用为主，主要是受土地使用强度和土地投入水平影响。凭祥市的工业基础较差，主要是依靠边境贸易发展起来的边贸加工业和物流园。边贸加工业在产业结构属于技术含量较低的产业，而物流园区也需要大片的土地，因此土地使用强度和土地投入水平较低。凭祥市长期作为国防前线处于备战状态，制约了工业水平的发展，使得工业功能区的集约利用水平不高。

4) 行政办公功能区主要以中度利用为主。凭祥市城市经济水平较低，地广人稀。边境贸易和边贸加工是主要的经济支柱，大部分人直接或间接从事边境贸易，行政办公人员较少，对应的单位用地服务行政办公人员数较小。

5) 其他功能区以低度利用为主，主要受土地使用强度影响。作为边境城市，出于国防安全的考虑，城市人口密度小，土地后备资源充足。3个其他功能区中，一个医院，另两个空闲地，建筑密度和综合容积率都比较低，符合其地类用途需求。

6) 在用地结构方面，从居住功能区和商业功能区的配套关系来看，南大路和金象大道交汇处的大片居住区缺乏相应的商业设施，南山路和南大路交汇处大片的商业功能区的周边只有很少的居住功能区。行政办公功能区都集中在金象大道以北，以南几乎没有，说明在分布上极为不均衡。工业功能区较为零散，面积不大，没有形成相应的集聚规模，缺少教育功能区。

从以上分析结果来看，凭祥市建设用地集约利用缺乏相应的经济驱动力，较低的集约利用水平与城市发展水平相符合。故从土地利用强度进行挖潜改造的潜力较小，应把改造方向重点放在优化用地结构，调整用地布局方面。首先，凭祥市应加强基础设施建设，根据实际需要完善水、电、路、通信、燃气等基础设施的配套程度，为各类功能区提供一个完善的设施保障。其次，应该合理调整用地布局，划出专门的红木交易城特色产业区和以物流为主的边贸加工业产业园区，并加强配套设施建设，形成产业集聚效应；在居住区周边配置适当比例的商业区，提升居住的便利性和商业效益；增加教育配套设施。

本文对具有典型代表性的边境城市凭祥市进行了建设用地的集约利用评价实证分析。评价结果表明，凭祥市的城镇土地以中度和低度利用状况为主，总体水平偏低，且空间分布不均衡，历史沿革造成的城市发展过程中无序土地利用是主要原因。考虑其地理位置的特殊性，凭祥市在未来的城市化发展进程中，土地集约利用的提升和潜力挖掘的方向应该主要定位在保持当前土地利用强度基础上，根据边境城市的社会、经济发展特点和需求，优化空间组团布局，加强基础设施建设；在促进城市发展的同时，提升对外经贸文化的交流水平，特别是增加教育配套设施的布局。从评价方法的角度，当前的评价方法能很好测度凭祥市建设用地的集约利用差异状况，且集约度的评价标准的制定应因地制宜考虑边境城市的特殊性，有助于为城市化发展提供更加可行、有效的挖潜方案，为政府制定科学、合理的土地政策提供依据。