一、通用航空的定义及内涵

通用航空是一类重要的民用航空活动形式。现行《中华人民共和国民用航空法》第145条将通用航空定义为“使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”条款使用属加种差的方法将通用航空定义为一种使用民用航空器的民用航空活动，并将排除了“公共航空运输”这类在中国民用航空活动中占据极大比重的民用航空活动。同时，该条采用不完全列举的方法将服务其他产业生产经营活动的作业飞行和从事飞行培训、科学研究、应急救援等典型的通用航空飞行活动予以罗列。这种定义方法反映出通用航空活动形式多样的特点和中国民用航空活动以运输航空为主导的现状。

(一) 通用航空定义的冲突 1. 和域外界定与内涵存在的差异

中国法律、法规、规章和规范性文件对通用航空的定义和国际上有关法律文件、外国法律文件中的定义存在差异。且现有国内立法对通用航空的界定与具体要求也存在差异。国外通常在概念层面将民用航空活动细分为3类，即民用运输航空、空中作业和通用航空。如，1944年《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》^①和附件17《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》^②在定义部分均将通用航空定义为“除商业航空运输或空中作业运行以外的航空器运行”。同时以“取酬”和“运输”为分类依据，界定了商业航空运输的范畴；以“非运输”和“服务第三方或其他产生的生产经营活动”为分类依据界定了空中作业。反观国内法规，《民航法》等法律法规中没有对空中作业和一般意义上的通用航空进行明确的区分，仅在部门规章中进行了进一步的细分。如，《一般运行和飞行规则》(CCAR-91-R2)在申请运行合格审定、最低飞行高度等方面对空中作业做出了特别要求。

2. 国内法规体系中的定义冲突

在《民航法》的统领下，《民用机场管理条例》和《通用航空飞行管制条例》等法规均以此为基础对通用机场和通用航空活动进行了进一步的界定。《民用机场管理条例》第84条从主要民用航空活动服务对象的角度对运输机场和通用机场进行了界定。^③然而需要注意的是，在实践中存在大量的公务机飞行等通用航空活动是需要使用运输机场开展活动的。考虑到通用航空活动的整体性，这一分类方法有可能割裂了通用航空活动和运输航空活动之间的关联。《通用航空飞行管制条例》在沿袭《民航法》定义模式的基础上，对军事、警务、海关缉私飞行等常见的国家航空行为进行了排除。^④

国内法规与政策性文件中存在混淆通用航空与特殊情况下使用国家航空器从事航空活动的情况。如，《通用航空飞行任务审批与管理规定》第4条规定：“……国家航空器不得参与商业性通用航空飞行活动，特殊情况下，根据中央国家机关有关部门需求和地方政府请求，可以执行以支援国家经济建设为目的的通用航空飞行任务。”并在第5条第8项进一步规定：“中央国家机关有关部门、地方人民政府和企业事业单位使用军用航空器进行航空摄影(测量)、遥感物探，以及使用总参谋部直属部队航空器或者使用军区所属航空器跨区从事通用航空飞行的，由总参谋部审批。使用军区所属航空器在辖区内进行其他通用航空飞行的，由相关军区审批；使用海军、空军所属航空器进行其他通用航空飞行的，由海军、空军或者海军舰队、军区空军审批。”该文件还规定了通用航空活动使用军用机场的收费标准等问题。

(二) 技术发展对通用航空内涵的影响

现有法规规范性文件亟需进一步明确并协调受其调整的通用航空活动的内涵与外延以应对行业发展带来的新挑战。以无人驾驶航空器从事通用航空活动的管理为例，根据民航局飞行标准司发布的《2017年通用和小型运输运行概况》(IB-FS-2018-012)，截至2017年12月31日，获得民用无人机驾驶员合格证的驾驶员总数为2.4万个，实名登记的民用无人驾驶航空器已增至18万架以上。^⑤在可预见的将来，使用无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动将会出现较大增长。在政策层面，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》从提升制造水平、强化全程安全监管和健全法规提供保障的角度提出了支持专业级无人机以及配套发动机、机载系统等研制应用，制定民用无人机生产标准规范，强化民用无人机无线电频率规划管理，制定无人驾驶航空器飞行管理规定等充分利用好无人驾驶航空器从事通用航空活动的要求。同时《通用航空“十三五”规划》也明确提出要在“十三五”期间研究制定无人机的法规标准和监管体系。^⑥

在现有行业管理规章层面，《通用航空经营许可管理规定》在附则中明确规定使用民用无人驾驶航空器进行经营性通用航空活动的管理办法，由民航局另行规定。在规章的支持下，民航局于2018年3月下发了《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》(MD-TR-2017-001)(暂行)，明确取得无人驾驶航空器经营许可证的条件、程序和其他管理要求。^⑦但是，在部分管理领域仍然没有对无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动的要求予以明确。如，《通用航空安全保卫规则》(试行)就明确规章的适用范围不包括在中华人民共和国境内开展的无人驾驶航空器从事的通用航空运行活动。作为“行为规范”，这种对通航管理内容的不协调，会给监管者和运营人造成认识和理解上的不一致，实践中可能会构成使用无人驾驶航空器从事通用航空活动的障碍。

二、中国通用航空业的发展及对立法的挑战 (一) 中国通用航空业发展概况

根据民航局的统计，2017年获得通用航空经营许可证的通用航空企业365家，实际在运行的通用及小型运输航空公司有270家，从业飞行人员3 326名(含中国籍飞行员3 266人，外籍飞行员60人)，通用航空在册航空器总数达到2 297架，运行中的航空器1 813架，暂停或终止运行种类的通用及小型运输航空公司累计58家。全行业完成通用航空生产飞行83.75万小时，比上年增长9.5%。其中:工业航空作业完成8.93万小时，比上年增长7.8%；农林业航空作业完成5.96万小时，比上年增长16.8%；其他通用航空飞行68.86万小时，比上年增长9.2%。^⑧对比2016年和2015年的数据，通用航空机队规模、飞行小时和运营企业这三个主要是考量指标增量存在明显的阶梯差。3年来，通用航空运输企业数量增加了30%；机队规模增加了20.6%，而飞行小时仅增加了7.4%。根据美国FAA的统计数据，截至2016年底，美国参与实际运行的通用航空飞行员27万余名，总飞行小时超过2483万飞行小时。^⑨

中国航空运输总周转量已连续11年居世界第2位，与民航业最发达的美国相比，客运量和机队规模分别占美国的1/2和1/3。但是通用航空的整体规模和发展水平与美国等发达国家差距较大，通用航空在民用航空产业中的比重也较低。通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100。^⑩即便排除私人飞行，美国通用航空业务飞行时间也超过航空运输飞行时间，而2017年中国通用航空总飞行小时仅占运输航空1 059万小时飞行时间的7.9%。相关研究从通用航空器保有量、人均通用航空飞行量、人均通用航空器拥有率、空域使用强度、通用机场密度等指标均对中国通用航空的潜在增长空间进行了论证。^[1]25—28

(二) 通用航空发展对立法的挑战

中国民用航空局通过调研提出的《通用航空“十三五”规划》提出，到2020年，通用航空飞行总量达到200万小时，机队规模达到5 000架以上，公共服务业务加快提升，新兴消费不断增强，发展结构不断优化。^⑥按照这一目标，总飞行小时的年均增长率需要达到20.8%，机队规模的年均增长率需要达到17.5%。同时，为通用航空飞行活动提供支持的通用机场建设以及通用飞行员的培养也需要尽快予以加强。

要确保“十三五”期间实现上述目标，亟需构建一套系统完备的通用航空法规标准体系。推动经营许可和运行许可的统一，简化企业从事通用航空活动的手续，降低许可准入门槛，加快通用航空器的引进速度。对通用航空运营进行分类管理，对载人飞行、空中作业、个人或企业自用等不同类型的通用航空活动实施差异管理，适当放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制，针对通用航空活动的特点推动监管模式的改革，降低企业的运行成本。

三、中国通用航空管理法规体系概况及问题

当前，中国涉及通用航空运行的法律法规有14部，另外民航局在法律法规授权下制定了75部行业规章对通用航空活动进行管理。这些规章大体可以分为7类，经济类的有《通用航空经营许可管理规定》等12部，航空安全类的有《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》等2部，飞行标准类的有《一般运行和飞行规则》等16部，适航类的有《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》等15部，机场类的有《民用机场运行安全管理规定》等5部，空管类的有《中国民用航空空中交通管理规则》等18部，另外还有《民用航空行政检查工作规则》等7部涉及通用航空的综合性规章。

以其规范的主体为标准，现行法规规章可以分为5类：以通用航空运营人为管理对象的规章，包括运营人许可和运行合格审定；以通用航空机场为管理对象的规章，包括机场建设、消防、应急和航行设施的建设；以通用航空飞行活动为管理对象的规章，包括飞行任务的审批和飞行计划的审批；以通用航空器为管理对象的规章，包括航空器的国籍登记、权利登记和适航审定；以及以确保公共安全为目标，对所有从事通用航空活动的主体进行规范的航空安全保卫规章。

(一) 对通用航空运营人的要求

《民航法》要求从事经营性通用航空的主体必须是企业法人，且应当申请经营许可，从事非经营性通用航空的需要办理登记。所有从事通用航空活动的主体都应当使用合格的民用航空器、具备相应执照的通用航空人员并投保地面第三人责任险。同时要求在通常情况下，从事通用航空运行的企业法人应当与用户签订书面合同。关于通用航空活动的保险，《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第7条规定“从事通用航空飞行的单位或个人，经营通用航空业务的企业，都应当向中国人民保险公司投保机身险和第三者责任险”。这一要求和《民航法》中的要求存在冲突，按照法律冲突情况下的适用规则，较新的、上位的《民航法》中的要求应当得到适用。这一点在民航局颁布的《通用航空经营许可管理规定》中得到了体现。该规则第8条第9项要求，取得通用航空经营许可，需要具备充分的赔偿责任承担能力，按规定投保地面第三人责任险等保险；同时在第19条许可证持有人开展经营活动中的义务中要求，经营人需要确保持续具备赔偿责任承担能力，确保开展经营活动期间所投保的地面第三人责任险等强制保险足额、有效，鼓励投保航空器机身险、机上人员险等补充险种。应当说，《民航法》对通用航空经营主体的要求是较为基础的。社会资本和企业法人从事通用航空经营活动的门槛并不高。这一点从前文数据中近年来通用航空企业数量的增长中能够得到充分的反映。

根据现有法规规章的要求，通用航空运营人申请经营许可后，还需要按照《一般运行和飞行规则》取得运行合格证。在某些情况下，通用航空运营人从申请航空器适航认证到取得经营许可和运行合格证甚至需要1年多时间。长期的资金占用，在一定程度上可能构成民间资本进入通航领域的障碍。因此，民航局在东北地区管理局开展了通用航空经营许可与运行许可联合审定试点，对于申请按照《一般运行和飞行规则》运行的通航企业，由通航管理、飞行标准和适航维修三个部门共同参与经营许可与运行许可联合审定，简化审批流程。其他部门的管理要求不作为许可准入条件，在事中事后监管中落实。

(二) 对通用航空机场的要求

《民用机场管理条例》规定通用机场投入使用的，通用机场的管理者应当向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，获得通用机场使用许可证后方可开始运营。申请许可证的，应当具备与运营业务相适应的飞行场地，有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；并配备必要的管理人员和专业技术人员。^⑪因为此项行政许可在法律中没有确认，(民航局行政审批事项公开目录并未收集此项行政许可)，实践中全国现有的300多个通用机场中，申请使用许可证的仅168个。^⑫实际上，关于空中交通服务和通信导航监视等设施设备的要求对大多数从事空中作业的机场来说也存在要求过高的问题。因此，在2017年4月发布的《通用机场分类管理办法》及其附录中未对空中交通服务和通信导航监视设备提出明确要求。

(三) 对通用航空飞行活动的要求

《通用航空飞行管制条例》要求所有从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施。存在需要飞出或飞入中国领空(公务飞行除外)，进行航空物探或者航空摄影活动以及进入空中禁区或者国(边)界线至我方一侧10公里之间地带上空飞行情形的，在申请飞行计划前还应当提交有效的任务批准文件。2013年11月，解放军总参谋部和中国民用航空局联合发布了《通用航空飞行任务审批与管理规定》，规定了9类需要审批的通用航空飞行任务，并根据任务的性质指明了民航局、民航地区管理局、总参、外交部、国台办、军区空军、海军舰队等复杂的审批主体或需要审批主体征询意见的部门。目前缺少专门针对通航的飞行计划审批程序，基本采用“一事一报批”的方式，一般需要经过3个审批层级，5到6个环节，共涉及民航5个部门和军方5个部门，程序十分繁琐。各地区军民航对审批标准的掌握也不完全一致，审批不透明。^⑬在这一背景下，一般的通用航空运行主体较难获得批准，从事通航飞行活动的门槛较高。

2016年通用航空飞行时间的细分统计数据，一定程度上反映了不同类型的通用航空运营单位在飞行量上的巨大差异。据统计，全国飞行量排名前15位的通航运行主体的飞行小时占当年通用航空总飞行小时的七成左右，9家航校和5家大型国企进入排名，且排行榜中仅海航旗下的金鹿(北京)公务机公司一家民营企业。从整体来看，飞行活动规律、政策博弈能力较强的民航局直属院校和大型国企的业务量远超民营、中小企业和私人飞行的业务量。^[1]25—28这说明，申请使用空域和申请飞行计划的制度成本整体较高。

(四) 对通用航空器的管理要求

通用航空器作为民用航空器的一种，需要按照《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等的规定办理国籍登记、权利登记并取得民航局颁发的适航证，方可飞行。目前民航局正在研究制定《关于改进通用航空适航审定政策的实施细则》等文件以提高通用航空的适航审定效率，为通用航空的发展创造良好环境，促进通用航空的发展。

(五) 对通航航空安全保卫工作的要求

目前，国内有关航空安保的法规中仅有两部规章涉及通用航空的运行。《公共航空运输企业航空安全保卫规则》第142条规定：“在中华人民共和国境内从事公务机运输业务的航空器经营人，参照执行本规则。” 《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第38条规定：“机场管理机构应当与公共航空运输企业、通用航空企业、航空配餐企业以及地面服务代理等机构签订航空安保协议，以便本机场航空安保方案中列明的措施和程序得到有效执行。”由于通用航空运行使用的航空器性能限制，绝大多数通用航空活动都属于国内运行。因此，1944年《国际民用航空公约》及其附件对通用航空运行的关注重点在于防止在运输机场运行的通用航空活动和国际航空运输发生混流。《民用航空安全保卫条例》(征求意见稿)第58条规定：“在运输机场开展的通用航空活动，应当采取独立的停场、服务和通行管制措施；未采取与公共航空运输同等安保措施的，不得在运输机场控制区内与公共航空运输一并运行。”即反映了这一特点。

从形式上看，目前直接规范通用航空的规章较少，主要是在一般性的规章中对飞行器、机场、飞行员和设施设备等通用航空飞行的基本要素进行规范。尚未形成具有针对性、统一协调的通用航空法规标准体系。现有规范主要存在于民航局发布的政策性文件和规范性文件中，较低的效力层级不利于确保政策的稳定。从内容上看，各类规章的管理角度差别较大，尚未实现有效的衔接。对通用航空管理的切入点尚需进一步的协调。

四、对通用航空行业管理法律体系构建的建议

和美国等发达国家相比，中国通用航空运行和运输航空运行在民用航空活动中的比例明显失衡。行业管理规章体系也存在类似的问题，现行的民航规章中专门规范通用航空活动的规章较少，一些规章中存在“参照”适用的情况。近年来，在国务院、民航局的大力推动下，出台了一批涉及通用航空活动的规范性文件，采取了一系列创新、简化的措施服务通用航空的发展。这些文件层级普遍较低，同时也存在管理思路需要进一步厘清的必要。

首先，通用航空行业管理法律体系的构建需要选择适当的着眼点。当前行业对通用航空活动的管理角度多种多样，既有对经营活动的管理、对运行活动的管理、对航空器的管理，又有对飞行活动的管理。从前文的论证来看，当前对飞行活动的管理程序公开透明度不够，审批程序过于复杂是影响通用航空飞行活动的主要问题。因此，建议在构建行业管理法律体系时重点加强对经营主体的管理，逐渐弱化对具体经营活动和运行业务的管理。充分发挥经营主体的主观能动性，强化其安全主体责任，确保通用航空安全快速地发展。

其次，合理规划事前、事中和事后监管事项和手段，不断优化、简化工作流程。一方面，综合利用多种管理手段加强对通用航空活动的管理，强化事中事后监管，引入诚信管理机制，减少事前管理事项。合理配置立法资源，通过在国务院条例及以上层级的立法中设置资格类行政处罚和行政强制手段，强化事后管理的效果。另一方面，不断优化事前管理手段。如抓紧修改现行《民航法》第147条的规定，将工商登记置于经营许可之前。方便通航企业以法人身份购买航空器、签订劳动合同、申请运行合格审定和获取社会融资。^⑭

再次，不断细化对通用航空器、通用航空运营和通用航空机场的分类管理。对载人飞行、作业飞行、个人或企业自用飞行等实施差异化管理。对开展短途运输业务等载入运行业务的运行提出较高的管理要求，制定政策鼓励从事此类业务的通用航空运营人购买机身险等险种，构建确保企业可持续发展的安全阀。同时，放宽对个人和企业自用等非经营性飞行活动的限制，促进普及型通用航空消费发展。

最后，加快研究对无人驾驶航空器从事通用航空飞行活动的立法。目前中国通用航空飞行人才储备不足，且受制于航校培养能力提升速度的限制、运输航空对飞行人才的需求和飞行人才培养周期的限制，短期内通航飞行人才短缺的现状较难改观。同时，随着无人驾驶航空器技术的发展和中国物流业发展的需要，使用无人驾驶航空器开展通用航空载货运行的需求日益增加。当前行业内规范此类行为的主要是不具有法律效力的规范性文件，亟需制定相关法规规章为此类飞行活动提供法律支撑。

五、结语

促进通用航空业的发展，需要稳定的政策支持。建立科学合理、稳定长效的法规体系，一方面，需要行业主管部门转变管理思路，通过强化事中事后管理，在降低审批门槛的同时保证民用航空安全；另一方面，要借鉴国外的先进经验，不断深化低空空域使用管理改革，放宽对飞行活动的管理，确保通用航空能够飞起来、飞得好。

注释：

① 参见：1944年《国际民用航空公约》附件6《航空器的运行》，9版，2010年第39页。

② 参见：1944年《国际民用航空公约》附件17《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》，10版，2017年第16页。

③ 《民用机场管理条例》第84条规定：“本条例所称运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。本条例所称通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。”

④ 《通用航空飞行管制条例》第3条规定：“本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。”

⑤ 参见：《2017年通用和小型运输运行概况》, IB-FS-2018-012, 第2页。

⑥ 参见：《通用航空“十三五”规划》，第10-11页。

⑦ 参见：《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》，MD-TR-2017-001，第2-5页。

⑧ 数据来自《2017年民航行业发展统计公报》，网址为：http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TJSJ/201805/t20180521_188131.html，访问时间为2018年7月1日。

⑨ 数据来自美国联邦航空局统计数据，网址为：https://www.faa.gov/data_research/aviation_data_statistics/general_aviation/，访问时间为2018年7月1日。

⑩ 参见：《冯正霖局长在民航局通用航空工作领导小组第二次全体会议上的讲话》，第3页。

⑪ 《民用机场管理条例》第18条规定：“通用机场投入使用应当具备下列条件：(一)有与运营业务相适应的飞行场地；(二)有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备；(三)有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；(四)配备必要的管理人员和专业技术人员。”该条例第19条规定：“通用机场投入使用的，通用机场的管理者应当向通用机场所在地地区民用航空管理机构提出申请，并附送符合本条例第18条规定条件的相关材料。地区民用航空管理机构应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕，作出准予许可或者不予许可的决定。准予许可的，颁发通用机场使用许可证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”

⑫ 数据来自中国航空器拥有者及驾驶员协会，网址为http://www.aopa.org.cn/Column_Content.asp?Column_ID=45768，访问时间为2018年7月1日。

⑬ 参见：《牢牢抓住通航发展机遇期，推广试点经验带动全面改革——李健副局长在东北地区通航试点观摩调研座谈会上的讲话》。

⑭ 《民航法》第147条规定：“从事非经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门办理登记。从事经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证，并依法办理工商登记；未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。”