在泰勒科学管理理论的影响下，依托于工作分析和工作评价的职位分类理论逐步建立并应用到各国的人事分类管理实践中。就中国而言，职位分类制度正式确立的时间短，设计和实施上存在诸多问题，因此，加强对中国当前公务员职位分类现状与问题的研究具有重要的意义。

一、中国公务员职位分类的发展 (一) “分级分部”阶段(1949—1987年)

新中国成立之初，中国采取的是高度集权、党政一体化的政治体制。与之相对应，战争年代的干部管理体制被沿用，即除军队系统单独管理之外，其余部门都由中央及各级党委组织部门统一管理。

从1953年开始，逐步形成了中央及各级党委统一领导下、中央及各级党委组织部门统一管理下的“分级分部”管理模式。全体干部按不同的部门或行业被划分为九类，由中央统一领导，各级党委分别管理。各级党组织管理的范围是党政机关下两级机构中的干部。^[1]从形式上看，这种管理模式具备横向和纵向的划分，但其横向划分并没有区别工作性质；纵向也没有体现工作难度、责任和任职资格等因素的差别。因此，严格意义上说，这一阶段的管理模式并不是成型、成熟的分类制度。

(二) 管辖分类阶段(1987—1992年)

1987年中国共产党第十三次代表大会(以下简称“十三大”)召开后，干部分类管理体制被确立，国家公务员制度在国家机关得以推行。十三大报告首次也是惟一一次提出了公务员政务、业务两分。“政务类公务员必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会公开监督。”政务类公务员由党委推荐、人大任命，与英国文官制度中的政务官类似。“业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争；他们的岗位职责有明确规范，对他们的考核按法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩应以工作实绩为主要依据；他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。”^[2]十三大报告中对业务类公务员的相关规定为职位分类打下了良好的基础，但该规定并没有被后续的法律条文所继承，更勿论付诸实践。

(三) 职务分类阶段(1993—2005年)

1993年，中国关于公务员管理的第一个基本行政法规——《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)颁布并实施，国家公务员制度正式实行。

《暂行条例》并没有延续十三大报告中对公务员进行政务、业务划分的规定，而是将领导职务和非领导职务作为了公务员的基础分类。《暂行条例》规定了国家公务员的等级序列，并明确了职务与职级的对应关系。领导职务序列分为10个层次，非领导职务序列分为8个层次。领导职务序列中的司级正职以下、科级正职以上的职务层次与非领导职务序列中巡视员以下、副主任科员以上的非领导职务层次一一对应。公务员级别共分为15级，由所任职务、职位职责大小、工作难易程度以及德才表现、工作实绩和工作经历确定。这种职务与级别制度既不具备职位分类基础，也没有品位分类的特征，成为中国公务员分类制度的关键问题所在。

(四) 职位分类阶段(2006年至今)

2006年，《中国人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)正式实施。其中第14条规定：“我国实行公务员职位分类制度”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”第19条规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历决定。这是一种以职位分类为主，兼具品位分类特点的分类方法。

二、中国公务员职位分类的特点 (一) 公务员范围较大

由于各国国情不同，公务员的范围差别较大。从公务员概念以及各国公务员制度所涵盖的范围看，公务员范围大致可以分为以英国为代表的小范围类型，以美国为代表的中等范围类型以及以法国、日本为代表的大范围类型。大范围类型的公务员涵盖了从中央到地方政府机关的公职人员，各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员。^[3]

按照上文对中国现行公务员分类方法、对象范围的分析，中国显然属于大范围类型。再加之庞大的人口基数，中国的公务员规模应是世界第一位的。过于庞大的公务员队伍意味着如果实行严格的职位分类会导致大量的人财物力消耗。

(二) 没有实行政务与业务类公务员的区分

采取品位分类方法的英国和采取职位分类方法的美国都对政务和业务(事务)类公务员进行了区分。以英国为例，政务官同内阁共进退；事务官则政治中立。受文官法调整的只有事务官。

中国曾在十三大报告中提出将国家公务员分为政务和业务两类，然而在《暂行条例》和《公务员法》中，该分类方法被抛弃了。虽然中国实行的是共产党领导下的多党合作与政治协商制度，不存在因执政党更替而影响政治稳定的问题，但不将政务和业务进行区分的做法将一部分不应适用职位分类的人员纳入了分类对象的范围，更容易滋生腐败等问题。^[4]

(三) 职位分类标准较少

中国将职位分类方法正式确立为公务员分类的方法仅有10年左右的时间，因而相比于美国等较早实行职位分类的国家，其职位分类标准较为过于粗糙。具体详情如表 1所示。

美国的职位分类采取因素评价法。其职位分类因素包含职位所需知识、监督管理、指导方针、复杂性、范围与效果、人员接触、接触目的、体力要求和工作环境等九大因素。在制定了各因素的基准标准和各职系的因素水平说明后，还对每个因素的水平进行了量化评定。例如：“职位所需知识”因素分为9个水平等级，最高级9级点数为1 850分，最低级1级点数为50分。1级的评价标准是：掌握简单、常规或重复的任务或操作的知识，通常包括遵照步骤操作指示，只需要很少或根本不具备经验；操作简单的、要求很少经验或不要求经验的设备的技能。^[5]

而中国的职位分类并没有明确的标准，虽然有学者提出了中国职位分类的10种因素，也提出了量化的标准^[9]，但并没有制定不同因素的等级水平和相应水平的说明。但过于细化的分类标准未必能够提高效率，当前公务员分类的趋势之一便是简化流程和标准。

三、中国公务员职位分类实践中的问题

《公务员法》确立了中国以职位分类为主，兼具品位分类特点的综合分类方法，为中国科学、高效地进行公务员管理奠定了基础，然而由于该方法实施时间较短、经验不足，运用到具体的公务员分类中后产生了诸多问题，主要集中在方法的设计和实施。

(一) 分类方法设计存在缺陷 1. 职务分类不科学并造成了诸多问题

“职务”是以往干部人事制度的延续，传统的职位分类方法中并不存在“职务”的概念。通过文献研究可以发现，学界乃至当时的制度设计者并没有对“职务”的内涵进行准确的界定，以致出现了“职务包含职位、职责、职权三个要素”和“职位是职务、职责、职权的统一”^[10]两种相悖解释并存的现象。而对职务等级的划分其功能近似于“职等标准”，但缺乏职位调查、评价等环节，因而缺乏充足的科学依据。

而这种分类也造成了诸多问题。比如，非领导职务的“虚职化”现象严重^[11]55-58，许多高层非领导职务成为享受高一级职务待遇的“虚职”和领导职务的退路，公务员退休无法“正常化”^[12]。

2. 职级设计不合理且缺乏晋升保障

职级晋升的跨度较大，从一个职级晋升到上一个职级需要较长时间，不利于公务员队伍的年轻化。职级设置是为了弥补单纯的职务序列对公务员激励不足的问题，但级别设置的不合理弱化了激励作用，且没有相关法制和财政保障。

3. 差异化考虑不足，基层公务员无积极性

中国公务员队伍庞大，差异明显，但当前的职位分类并没有反映出部门或是地区之间的差异。如边远山区工作环境艰苦，而当地工作人员的收入远不及在沿海发达城市工作的同级公务员^[13]，这种同工不同酬现象易对工作热情和积极性产生不良影响。

(二) 分类方法实施存在困难 1. 现行分类方法有待进一步完善

2016年7月《行政执法类公务员管理规定(试行)》和《专业技术类公务员管理规定(试行)》出台，现行职位分类制度中对不同类别公务员的管理规定已相对完整。但一些细节性的规定仍有待进一步完善。如《公务员法》并未明确职务序列和职位类别的对应关系，大大增加了人为操作的空间。

2. 一些规定不具备实施基础

现行的职位分类中有些设计看似科学合理，却不具备实施的基础和支持条件。例如：《公务员法》第18条规定各机关自行设置本机关公务员的具体职位并编写职位说明书。但现实情况是，中国目前的法制基础、职位分类的科学化程度以及监督和评估机制都难以支持自行设置职位的规定。仅从法制层面而言，中国公务员管理不够细致和规范，再加上中国官本位思想的长期影响和人治的传统沿袭，给予机关如此大的权限不仅不易控制成本，任人唯亲等腐败现象也更易发生。^[14]

3. 与公务员其他制度未建立对应关系

现行的职位分类没有和考录、薪酬、绩效考核等制度对接起来，人事管理各个环节没有打通，使得当前的职位分类更像是一副“空架子”。以考录为例，没有确切标准和职位说明书的录用工作，易造成目标置换或标准冲突等问题。^[15]

四、关于完善中国公务员职位分类的相关建议

分类方法的改进是技术问题，但任何一个国家的公务员分类都与这个国家的历史文化环境和公共部门人事管理沿革密切相关。因此，它不仅只是单纯的技术问题，还应结合中国公共部门人事管理的实际情况。具体而言，改进应遵循以下原则：

第一，从实际出发原则。职位分类在中国建立和推行的时间较短，学习和借鉴国外职位分类经验是必要的，但学习和借鉴不是简单的照搬照抄，而应从中国的客观实际出发，有选择地吸取经验并加以改造和创新。例如：西方进行政务和事务性公务员分类的方法对中国虽然有一定借鉴意义，但也应考虑“党管干部”的现实要求。

第二，循序渐进原则。中国各地的自然环境和社会经济发展水平存在较大差异，这导致了公共部门职能、服务水平的差异性和复杂性，公务员素质也参差不齐。要想一次性、全方位的实施职位分类方法是不现实的，因此，要循序渐进，逐步完善。同时，社会在不断发展，随着政治、经济、文化的变迁，分类方法也需要随着政治体制不断调整和完善。

第三，适用原则。无论是单一的品位分类方法还是职位分类方法都有各自的优缺点，应取长补短采取最适合的分类方法；此外，中国公务员队伍庞大、差异性也大，政治体制改革也在不断探索之中，因而什么阶段、什么地区、什么范围使用哪种分类方法，在考虑科学性、先进性的同时，适用性和操作性更不能忽视。

第四，法治原则。实行公务员分类是为了更规范化、制度化和标准化地管理公务员。因此，在改进公务员分类方法时要坚持法治原则，将方法以法规的形式确定下来并得以遵照执行。

关于进一步改进中国公务员职位分类方法，具体建议如下：

第一，区分政务类与事务类公务员。

产生方式、任职时限、工作内容和责任、晋升途径等方面的巨大差异决定了区分政务类和事务类公务员的必要性。^[16]如不加以区分易导致管理混乱、退休机制不健全、职位分类方法难以贯彻实行等问题。

区分政务类和事务类公务员并不存在操作难度。在现行人民代表大会制的政体模式下，政务类公务员可以也应该由各级人民代表大会选举产生；事务类公务员才应是职位分类和公务员管理的范畴，可以通过公开考试、聘任等方式产生，以工作实绩作为考核和升降惩罚的主要依据。在此问题上，十三大报告中的有关规定具有较强的指导意义。

第二，区分中央与地方政府公务员。

目前中国除特别行政区外，所有公务员都实行统一的职位分类模式。但实际上，中国幅员辽阔，各个地方的政治、经济、文化水平差异较大，中央政府与地方政府公务员、不同层级地方政府公务员在任职资格、职责任务、工作环境等方面都存较大差异。

因此，建议区分中央政府公务员和地方政府公务员，对它们在职务范围、任职资格、责任义务、级别待遇上分别予以规定。具体而言，可以从以下方面寻求改进或突破：职位分类与品位分类相互衔接；明确乡镇级别公务员的职务结构和与职位、级别的对应关系。^[11]55-58条件成熟后，制定专门的《国家公务员法》和《地方公务员法》以提供制度保障。^[17]

第三，改进职务与级别的对应关系，完善职级升降制度。

设置级别是为了增加对公务员的激励保障作用、平衡与比较不同类别的公务员、促进职位分类的思想落到实处。为实现这些目的，首先需要完善职务层次与级别的关系、扩大级别的功能使职务晋升与级别晋升“双轨制”并行。2014年出台的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行的意见》就是对职务与职级“双轨并行”的一次有益尝试。通过职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度，在一定程度上解决了在县以下机关中，因职务晋升空间小待遇得不到提高的突出矛盾。

在此基础上，可以通过一些措施进一步改进职务与级别的对应关系，增强级别的激励作用。具体措施有：

首先，进一步明确职务、职级与福利之间的对应关系。适当增加职级数量并扩大职级与相邻职务层次的交叉幅度，以增加职级的激励作用；事务(业务)类公务员的晋升、考核以工作实绩为主要标准，对工作绩效、业务能力、廉政纪律等方面进行综合考评等。

其次，应建立和完善级别降低制度。目前级别制度没有关于级别降低的相关可操作性条款，导致现实中公务员的级别基本只升不降，只有在行政处分的时候级别才有可能降低，可以说是一种变相的“终身制”。如果能建立并完善级别降低制度，公务员会得到刺激性激励，有助于效率的提高，也为选拔和晋升制度创造了良好的环境。^[18]

第四，完善配套制度，促进职位分类更好地实施与发挥作用。

公务员实行新的分类管理是一项系统工程，应当建立公务员选拔、任用、晋升、转任、交流、培养、管理、待遇等不同的法律法规和管理制度来配合职位分类方法的实施。如应制定和完善针对综合管理类公务员的具体的管理实施细则，使之与行政执法类和专业技术类管理机制相区别，又不失相互之间的联系和转任关系。^[19]同时应进一步完善行政执法类和专业技术类公务员的管理细则，对它们的区别进行明确的规定，就考核、任免、晋升、转任、薪酬福利、交流流动、辞退、申诉控告、退休及保障、监督等制定相应的法律法规。部分管理环节的规定应当上升为国家层面的法规, 以形成与《公务员法》相配套的法律体系，从而更好地促进公务员管理。

实行职位分类的目的是为了更好地选拔、考核和管理公务员；而职位分类方法的实施也需要相应的选拔、考核、薪酬制度配合。只有这样公务员分类才能落到实处，科学、高效的公务员管理才有可能实现。