一、引言

改革开放以来，社会与经济快速发展，城市化带动了城市人口集聚与城市规模扩张。在这个进程中，住房是服务居民生活与休息的重要场所，作为住房体系重要组成部分的公共住房(保障性住房)则发挥着重要作用。李克强总理在2016年政府工作报告中指出，推进新型城镇化，促进城乡区域协调发展，实现以人为核心的新型城镇化，必须注重服务于人的生存与发展，而不是城市规模的扩张。^[1]目前，房价居高不下，使贫困阶层以及城市化新市民很难实现“住有所居”的基本居住愿望。国家统计数据显示，当前中国房地产业盲目地扩大投资，企业无限制地高价购地与开发施工，使商品房库存数量进一步攀升，商品房库存问题日益突出。中研普华报告(2014) 显示，多地房地产市场出现商品房滞销，房企面临资金链断裂的危险，严重影响房地产市场稳定与发展。^[2]2016年，房地产开发企业施工房屋面积突破75亿平方米大关，而这几年的竣工房屋面积也只停留在每年10亿平方米左右，住房销售面积达到每年15亿平方米左右，有大量的施工中的商品房正待进入住房市场。^[3]根据国家相关数据测算，“十二五”期间全国约有3 970万套保障性住房开工，保障性住房覆盖面达到全国城镇家庭的20%左右。^[4]随着目前商品房的过剩，中国公共住房(保障房)建设面临以下几方面的疑问，第一，会不会不再需要公共住房了？公共住房的政策发展阶段有什么？中国究竟处在公共住房政策发展阶段(周期)的什么时间段？应该采取什么样的策略使公共住房资源配置更有效、利用率更高？第二，保障房建设量是否合适？大量的建设会不会导致出现暂时过剩的问题？第三，保障房建设时机是不是适时？当前的商品房已经出现库存积压现象了，会不会与保障房相冲突，使双方都无法有效利用？在新型城镇化的趋势下，如何回答上述三组问题，是公共住房政策研究的新焦点。基于国际视角，研究世界各国在城市化不同阶段所采取的政策及其执行效果，可以为中国制定公共住房政策提供借鉴。这首先关系到如何解决“促进发展，保障民生”的重要问题，进而关系到能否顺利推动新型城镇化继续发展的关键问题。

二、相关研究评述

公共住房的定义是1979年美国Jack C Plano和Milton Greenbery最早提出的，是指政府为城市低收入阶层建造、维护和管理的租金较低的住房。^[5]李莉提出广义公共住房，其是指为实现城市中低收入阶层的基本居住权，由政府直接出资建造(或收购)，或者直接由政府提供补贴并由施工单位建设，以较低价格或租金提供给中低收入阶层居住，或者由政府补贴中低收入阶层购买或租住的住房。^[6]中国住房保障制度已经形成比较完善的住房保障体系，其中包括实物型保障和货币型保障两部分，实物型保障(公共住房制度)是住房保障体系中的一个最基本的组成部分，包括：经济适用房(1992年推出)、廉租房(1998年推出)、公共租赁房(2010年推出)；货币型保障包括：住房补贴、贴息、贴租、公积金、政策性贷款等多方面货币支持。实物型保障中，公共租赁住房继经济适用房逐渐萎缩、廉租房并入公共租赁住房后成为公共住房制度的政策重点。公共租赁住房简称公租房。中国的住房和城乡建设部定义公租房是“由政府投资并提供一定政策支持建设的、限定户型面积、并按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的租赁型保障性住房。”^[7]由于不同文化背景、生活习惯、意识形态和社会经济差异等因素，公共住房在不同国家和地区的名称也不同。例如中国内地叫“保障房”，中国香港叫“公屋”，新加坡叫“组屋(或祖屋)”，美国有一种叫“可支付住房”等等。国内外学者对住房阶段与周期的研究很早就开始了，但是对公共住房阶段与周期的研究却很晚。

国内外学者对住房阶段与周期的研究很早就开始了，但是对公共住房阶段与周期的研究却很晚。

(一) 国外对住房阶段与周期的研究

住房周期研究从20世纪80年代开始盛行，学术界开始认识到住房周期对国民经济的意义，Gerber和Burns分析了美国1950—1978年住房总体建筑、公共建筑、私人建筑和住房建筑，发现了6个住房周期。^[8]Roy和Wenzliek通过对1795—1973年这180年间美国住房市场交易量的数据分析，指出美国住房的长期波动大约为18年。^[9]Fred Case在此基础上分析并得出引起住房在长期内呈现周期波动的原因有：战争、经济衰退、技术创新等事件，并同时指出短周期的存在。^[10]Brown对于日本住房周期波动的研究表明，日本住房市场已经出现了5次周期性波动，并以10年左右为一个周期长度(其中包括扩张期和收缩期)。^[11]Harwood通过更全面的数据分析，研究了涉及人口变动、政府银行行为等多个方面的一系列变量与住房周期波动的关系，结论是：诸如经济变化、人口出生率、政府政策等因素均会引起住房周期波动。^[12]Kaiser研究了住房长周期，比较了住房总收益率与机构住房投资回报率之间的关系，发现了长为30年、50~60年和几百年的住房周期。^[13]Clinloy等认为，当经济中出现住房超额需求时，空置率减少，导致租金上升超过开发商原来的预期，新的开发项目全面启动，从而导致住房市场的过热以及其后的过冷。^[14] Chen等提出构造与住房制度协同的公共住房制度，充分发挥公共住房的保障作用，以满足住房困难群体的基本居住需求。^[15]

(二) 国内对住房阶段与周期的研究

在改革开放以前，中国实行计划经济，住房一直是福利分配。改革开放以后，中国逐步发展市场经济，住房市场逐渐形成，住房研究工作起步较晚，相关成果不多。何国钊等认为，房地产发展与国民经济发展一样，都由复苏、繁荣、衰退和萧条四个阶段构成，存在周期性循环波动并形成房地产周期。^[16]梁桂认为，在市场经济条件下，由住房总供给和总需求的波动及其相互作用而产生的住房经济波动，呈现出周期性波动的住房经济周期。^[17]刘洪玉认为，房地产供求在市场作用下可以达到均衡。房地产市场周期包括四个阶段：一是房地产市场周期的谷底阶段，增长极其缓慢甚至停止；二是增长超过平衡点，需求继续增长阶段；三是市场达到供求转折点之后，供给增长速度高于需求增长速度阶段；四是市场运行到平衡点水平之下，供给高增长，需求低增长或负增长阶段。^[18]中国社会科学院财贸经济研究所“房地产周期波动研究”课题组认为，房地产周期性波动的最直接因素是房地产的供求变化及其相互作用。马建平认为，任何国家或城市在不同发展时期，都会存在部分缺乏住房支付能力的中低收入家庭，为了使他们能获得与社会经济发展状况相适应的基本居住条件，政府高度重视时，公共住房供给进入快速增长阶段；政府不重视时，公共住房供给进入缓慢增长阶段。^[19]

研究住房与公共住房的文献很多，但是研究公共住房阶段与周期方面的论文和著作非常少。如果能通过研究公共住房供给周期的波动特点，找到公共住房供给的周期性规律，不仅能解决目前所面临的困难，还可以进一步预测公共住房未来需求的走向，形成公共住房供给的良性循环，继续推动城市化健康发展。

三、公共住房政策发展阶段理论推演

文章选择美国、英国、德国、日本、中国内地、中国香港和新加坡的政策序列作为分析的样本，同时将样本分为三类：发达国家、发展中国家和城市国家或地区，其中，发达国家如美国、英国、德国、日本，发达的城市国家或地区如新加坡和中国香港，发展中国家如中国内地。

(一) 政策发展阶段梳理

通过对上述国家或地区的政策汇总和整理，得出上述国家或地区公房政策发展阶段划分与城市化率表，如表 1所示，划分原则包括：政府政策倾向、政策的调整幅度、供给量变化和供给对象调整。由于篇幅所限，不详细列举。

通过这些政策阶段可以看出，在划分的阶段上，各国和地区的政策很相似，各个阶段特点基本相同，通常情况下，第二阶段的城市化率增加值最多，供给量也最大。新加坡属于城市国家，该国从1960年开始建设大量公共住房(当地称为祖屋)，其中，近90%属于出售的公共住房，而且该政策持续不变。在1996—2011年期间，新加坡的公共住房占比由88.20%减少到82.00%，始终保持很高的比重，稳步发展，因此，该国的公共住房发展阶段只有两段，也就是说第三阶段还没有到来。日本在第四阶段的城市化率与众不同，这说明日本政府对于公共住房的重视程度比较高，在1962—1997年期间，日本的公共住房占比由38.06%升至44.36%，始终保持较高的比重，在日本，公共住房逐步成为社会中下阶层的住房保障。在第四阶段的2000—2011年间，日本的公共住房政策使城市化率上升12.61个百分点，成为日本稳步推进城市化的重要基础和助推器。

(二) 政策发展阶段理论推演

公共住房的政策发展阶段(理论)是什么？通过上述分析与总结，文章将公共住房政策发展大致分为四个阶段：起步阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段，各个阶段的起止时间不一定相同，但是内容大致相同，由此形成一个完整的公共住房政策周期。公共住房政策发展阶段周期没有终点，公共住房政策周期长度因国家、年代不同而不同，可以从一个周期的衰退阶段进入下一个周期的起步阶段。公共住房政策周期不断循环往复，只是在不同的周期内政策内容、政策力度和公共住房供给量存在一定差异。政策发展四阶段周期供给量变动如图 1所示。

第一阶段：起步阶段(初始阶段)是公共住房政策的发起阶段，多数国家的起步阶段都集中在1945—1960年期间，各国面临住房困境，由于战争、自然灾害和不可抗力等破坏因素导致住房紧缺，这个时期的各国政府面临资源的紧缺，所以公共住房多为低质量和管理差的可租赁住房，建设量有限，建设速度缓慢。各国政府的政策力度大，决心很强，但面临的资金缺口较大，如美国、英国、新加坡、德国和日本。此时公共住房针对贫困阶层，大部分贫困阶层面临无房可住的困境。

第二阶段：成长阶段是公共住房政策的强势阶段，多数国家的成长阶段都集中在1960—1975年期间，多数国家的经济状况好转，政府财政支出相对充足，公共住房以租赁住房为主，住房的建设质量得到改善，建设量不断增加，建设速度较快。各国政府的态度坚决，政策力度很大，如新加坡、英国、德国和日本。此时公共住房针对社会中下层，大部分人能住上公共住房，住房境况得到有效改善。

第三阶段：成熟阶段是公共住房政策的维持阶段，多数国家的成熟阶段都集中在1975—1990年期间，多数国家的工作重点集中在发展经济，商品住房取代公共住房成为住房供给的主要方式，公共住房功能和质量相对健全，开始大量出现可售公共住房，建设量有所减少，建设速度减缓，住房补贴逐渐成为主流。各国政府的态度逐渐转变，政策力度减弱，如美国、德国和日本。^[21]此时公共住房供给量虽然比较大，但是存在波动变化，主要针对社会中下层，只有少部分的困难阶层面临住房不足的困境，但是境况随着时间的推移还是可以得到改善。

第四阶段：衰退阶段是公共住房政策的退出阶段，多数国家的衰退阶段都集中在1990年到现在，由于经济出现不同程度的衰退，用于公共住房的财政支出已经成为政府的财政负担，这些国家开始大幅度削减公共住房的投入，导致公共住房(高标准)的供给量出现大幅度下滑，建设速度缓慢，住房补贴成为主要的政策内容。各国政府的态度不再积极，政策力度进一步减弱，尽管有的国家在政府执政党更替时出现过重新重视公共住房的情形，导致公共住房供给量回升，但那也是昙花一现，总体趋势仍呈现下滑趋势。此时，相当一部分的公共住房出现不同程度的陈旧、破损和无法使用，社会中下层(困难阶层)重新面临住房不足的困境，尤其欧洲国家面临国外移民的大量进入，社会住房压力凸显。此时公共住房主要针对贫困阶层，由于供给量有限，大部分新贫困阶层面临无房可住的困境。

现阶段已经有部分国家(如美国和日本)开始意识到公共住房的作用，于是这部分国家的公共住房政策开始逐渐进入下一个政策周期的起步阶段(初始阶段)。

四、中国现阶段情况分析 (一) 中国所处阶段的鉴别

中国处在公共住房政策发展周期的什么阶段？通过对比分析，公共住房周期四阶段理论同样适用于中国，由表 1可知，中国前两个阶段的城市化率变化不大，这也和中国是社会主义国家，与当时采取计划经济、居民住房都是国有财产并由国家统一供给的制度方式有关。中国在确立市场经济后，政策与其他国家有很高的相似度。所以，中国内地的公共住房政策周期有点特殊，由两个不同特征的周期拼接而成。第一阶段，自1949年开始，中国实行社会主义计划经济，1949—1965年期间，国家推动私人住房国有化，大力建设公有制住房。第二阶段，1966—1977年期间，“文革”时期，住房建设停滞，到1979年为止，这个时候的住房全都是公共住房，没有私人住房供应。第三阶段，1979—1991年期间是多种住房供应共存的时期，政策内容变化大，变化节奏快，没有政策持续性，类似于将公共住房私有化的阶段。第四阶段，1991年至今，中国全面进行城镇住房制度改革，分阶段推行经济适用房、廉租房和公共租赁住房政策。所以，1977年前，中国内地属于社会主义计划住房供应两阶段(“起步阶段”和“成长阶段”)；1979年后，中国内地属于市场经济公共住房供应两阶段，类似于西方发达国家的公共住房政策周期中的“起步阶段”和“成长阶段”。中国改革开放以来，由于社会基础薄弱，在社会财富总量相等的情况下，人口财富分配结构呈三角型，低收入人口占大多数，收入越高人口越少，大多数群体没有私人财富的积累基础，造成贫富差距比较悬殊，两极分化现象明显，基尼系数长期维持在0.45左右。随着城市的不断发展，城市中老旧危房拆迁改造比重大，出现大量动迁家庭，这些家庭没有能力购买价格较高的商品房，住房需求无法得到有效解决。政府财税体制与公共产品的供给责任严重不相称，使得城市公共产品供给结构不合理，能满足低收入阶层需要的公共产品供给过少，低收入阶层的真实需要和价值偏好没有得到满足，公共住房供给不足情况较为严重。因此，随着中国城市化进程的加快，城市公共住房需求缺口依然比较大，所以，可以判断目前中国内地正处于西方国家的公共住房第二成长阶段的中期，还没有达到公共住房政策周期中的“成熟阶段”，也并不像西方发达国家那样处在衰退阶段。

(二) 公共住房供给对象需求分析

在初始阶段，必须明确公共住房多阶段供给对象的需求，这样可以在不同阶段有不同的公共住房供给工作重点，避免后期政策对象出现偏差。在这一点上，中国做得并不好，如经济适用房供给对象就产生严重的偏差。^[22]

公共住房保障对象必须包括收入很低的特困阶层，虽然向买不起商品住房的特困阶层提供公共住房所带来的经济效用很差，但是向这部分人提供公共住房可以带来巨大的社会效用。初始期应重点分析“夹心层”，包括外来务工人员、新就业的困难大学生等青年群体(公共住房潜在需求者)的住房需求，明确其是否应列入各个阶段的公共住房供给对象，在哪期更合理，效用更高。在供给对象需求分析中，收入水平是界定公共住房供给对象的关键指标，也是影响其住房需求的重要因素。新引进技工人才、新就业职工、大学毕业生和想在城市定居的农民工的收入和资产状况决定了他们暂时没有购买商品房的能力，所以其现阶段居住条件很差。^[23]随着青年群体技术水平的提高、工作经验的丰富、可支配收入上升，可以转变为自行购房的中等收入阶层，居住条件也会逐步改善。因此，这部分群体对公共住房的需求是暂时性的，同时也是城市发展的最底层支持者，其经济效用较高，对城市未来的经济贡献也相对较大，可以列为公共住房的短期供给对象。基于住房需求分析，公共住房供给对象构成如图 2所示。

通过向“夹心层”中新就业的青年群体供给公共住房，使其在就业初期克服没有住房的困境，顺利成为肩负城市发展的新市民。因此，公共住房供给对象涵盖所有没有能力或者现阶段和中长期都买不起商品房的城市低收入住房困难阶层，包括住房困难的贫困阶层、中低收入阶层和“夹心层”，等等，实现公民享有居住权的社会民生目标。

(三) 公共住房多阶段的供给对象合理定位与选择

由于公共住房建设投入资金不足，公共住房供给量有限，因此，各个阶段的供给对象选择就成为重要议题，需要将公共住房受众进行分类，明确各个阶段的公房需求特征，正确选择各个阶段供给对象，按顺序、有步骤地合理供应公共住房，提高公共住房的使用效率，并更好地提高公共住房的社会与经济效用。

通过上述分析，文章确定公共住房供应的群体主要包括以下四类人群：

第一类是满足廉租房保障条件的低收入困难家庭。这类人群分为两部分，包括：城市贫困线以下的无房家庭，以及下岗且未再就业职工中的无房户。贫困家庭中多数属于因病返贫或者没有稳定的收入来源，其支付能力较弱，从而产生公共住房保障需求。收入水平越低的家庭对公共住房的需求就越强烈，对其提供公共住房所带来的社会效用最高，经济效用稍差。

第二类是进城的外来务工人员和其他外来引进技术工人。这类人群分为两部分，包括：想落户的、有一定工作年限的、具备一定技能的外来务工人员，以及异地迁移(无住房)的技术工人。由于这类人员的流动性较强，居住与生活条件好就留下成为新市民，条件不好就回到故乡或者改去他市。这类人群是目前城市发展的重要力量，是城市服务行业、劳动密集型生产行业和城市建设行业的主力军，也是未来城市间竞争需要争夺的人力资源之一。在中国人口红利出现拐点后，这个问题就更为严峻。为这类人群提供公共住房的经济效用也不尽相同，其中，进城务工人员的社会效用较好，经济效用较强；外来引进人才(技术工人)的社会效用一般，经济效用相对更强。

第三类是新就业的机关、企事业单位中的住房困难职工(包括贫困大学毕业生)。这类人大部分具有稳定的工作，未来的收入预期较高，短期内没有住房，存在短暂住房困难；长期随着收入的不断增加和家庭的组建，是商品房的潜在消费者，公共住房需求属于短期需求，社会效用一般，但是经济效用很好。

第四类是满足经济适用房条件的没有住房的中低收入阶层。这类人大部分具有稳定的工作，收入相对稳定，支付能力也较强，只是由于当前的高房价而出现暂时的住房困难。对其提供公共住房所带来的社会效用较差，经济效用很强。中低收入阶层数量太大，初始阶段无法满足其住房需求，只能放在政策后期的阶段中考虑。综合定位情况如表 2所示。

由于目前中国处在公共住房政策发展第二阶段，这意味着还有许多公共住房的对象可以选择，由表 1、表 2可以看出，这个时期国外的贫困阶层已经完成公共住房的供给，开始第二阶段供给对象的选择，但中国还得弥补第一阶段的漏洞，对没有住房的贫困阶层继续供应公共住房(公租房)，同时按照表 2所列的选择顺序依次进行。因此，中国的第二个阶段，公共住房供给对象主要选择：第一阶段漏掉的第一选择中的部分贫困家庭，第二选择中的一部分外来务工人员(进城市多年的贫困家庭)，第三选择中的少部分新就业职工(主要是大学毕业生中经济困难的群体)。

(四) 现阶段公共住房供给量情况分析

保障房建设量是否合适？大量的建设会不会导致暂时过剩的问题？按照常住人口统计，中国2016年城市化率为57.35%。按照户籍人口统计，2016年城市化率是41.2%。^[24]二者差额就是2.26亿左右的农民工，这其中多数是二代农民工。目前二代农民工多为18~25岁的青年人，多数为高中、中专和大专毕业，他们中大部分留在城市的意愿更为强烈(一代农民工多数选择返乡发展)，必然会对房地产市场产生刚性需求，这些人刚刚进入城市没有一定的积蓄，又暂时买不起价格居高不下的商品房，这也是城市商品房高库存的原因之一。在这些外来人口中，去除非常住人口，将会有近一半的外来人口长期滞留在城市蜗居，如果解决不好这些人的居住问题，那么对社会的和谐与稳定会产生消极影响。通过提供低租金的公共住房是可以在一定程度上暂时解决这些外来人口居住困难的。因此，公共住房是过剩商品房所无法代替的。假定每套公共住房可以居住3个人外来人口构成的家庭，那么在未来的一段时期，还需要3 700万套左右的公共住房来落实这些想在城市居住和生活的二代农民工的居住需求，这其中还没有包括服务“城市里的贫困市民阶层和夹心层群体中新毕业的大学生”的公共住房。。

保障房建设时机是不是适时？当前的商品房已经出现库存积压现象了，会不会与保障房相冲突，使双方都无法得到有效利用？国务院印发的《国家人口发展规划(2016—2030年)》的数据显示，2020年末中国人口总规模约为14亿，2020年城镇常住人口为8.48亿，城镇化率约为60%。国际经验表明，城镇住房需求与经济发展阶段、城镇化水平有着密切的关系，城镇化率50%~70%的阶段是城镇化快速发展的阶段，也是住房建设持续平稳上升的阶段。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要健全住房供应体系。构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好地保障人民的住有所居。^[25]在经济新常态下，房地产市场将面临重大调整，住房供需格局将逐渐由供不应求转向供需平衡甚至供过于求，导致房价被迫下滑，这将有助于缓解住房市场商品房高库存现象，逐步减少城市里住房困难人群(刚性需求群体，如新婚青年群体)数量。但这部分群体原本也不是公共住房潜在需求人群，并没有实质减少公共住房需求者(住房困难阶层)。新常态下城镇化转型和经济结构调整，又可能导致以移民为主导的、新的居住弱势群体规模不断增长，这将对保障性住房形成巨大需求。同时，城镇化的推进也给大量城镇棚户区和城中村带来改造的机遇，拆迁需求将明显增大。“十三五”时期住宅需求量将大量增加，面对这么大的住房需求量，库存商品房供给由于价格比较高无法全部解决，所以，在财政约束范围内，一方面应加大公共住房实体的供应，即继续有条不紊地建设公共住房(公租房)，向贫困阶层和部分城市化新市民供给；另一方面，通过公共住房补贴的形式，向城市化新市民中经济状况稍好的家庭，或者居住公共住房3~5年、经济状况好转的家庭提供公共住房补贴，用于租住私人的房屋，或者购买廉价的库存商品房。库存商品房不会与保障房相冲突，相反，还能各自解决不同群体的住房需求，共同完成新型城镇化的目标。

五、中国现阶段的提高公共住房供给效率的对策

通过前面的分析，逐渐清晰了公共住房供给的各个阶段以及阶段内的公共住房供给规律。中国处在公共住房政策发展周期的第二阶段里，尽管“十二五”期间中国政府短期内供给3 600万套的公共住房，未来随着城市化的快速发展，对公共住房的需求依然很大。由于中国的财政资源是有限的，采取什么样的公共住房供给策略，才能使公共住房资源配置更有效，利用率更高？结合中国现阶段经济新常态，文章提出“分配+轮换、过渡+租售、治理+融合、退出+循环”的建议和对策。

(一) 优化公共住房的“分配”方式，加强“轮换”并提高使用效率

中国由于土地资源有限，政府无法大量提供可出售的公共住房，只能提供用于出租的公共住房(公租房)，因此，公共住房分配与管理难度相对较大。中国要实现保障性住房分配的公正公平，首先要加强准入分配环节的管理与监督。公共(租赁)住房分配和管理要“阳光”“公平”。提高分配的透明度，不仅能提高公共住房管理工作的公正性，也能提高居民对分配结果的认可度。公平分配环节的关键点在于工作过程的“公开”监督，具体包括：一是公共住房申请人信息(无住房情况、收入情况、贫困证明、社区或者单位证明等)公开；二是排序与抽签工作程序公开，采用最贫困最优先原则，全过程多媒体监督报道；三是入住过程全公开，什么人入住，入住过程中有没有变化，有没有偷梁换柱现象发生，这些环节必须接受公众监督；四是办理退出手续公开，公开退出人员的情况、公共住房使用记录和公共住房后续分配信息。以上四个公开是一个循环，可使公共住房在出租过程中循环使用，发挥更大的社会与经济效用。

公共住房在出租过程中经常出现轮租(换租)现象，通过出租人更换所租公共住房的地点，或者公共住房更换承租人，使公共住房承租的人得到最适宜的公共住房，改善公共住房的使用效率。Simmons提出，正常人一生搬家次数平均达到8~9次，其中5次是迁居到更好的住房中。^[26]所以，在中国使用公共(租赁)住房的群体，不可能一直在一个公共(租赁)住房里居住。由于工作变化和生活所需，租住者会不断调整其住房地点与住房类型。Dujardin和Goffette提出，使用公共住房的家庭为避免失业的可能性和更长的失业期，他们将付出很大的流动成本，迁移到找工作相对容易的地域。^[27]公共住房的居住者由于长期失业或者工作变换的需要，其会更换正在居住的公共住房，以适应新的工作或者寻找新的工作。公共(租赁)住房轮换对象包括：外来务工人员、新引进人才、新就业职工、新毕业大学生，等等。

关于公共住房的轮换，新加坡在20世纪70年代的公共住房供给中按照一套积分规则来执行“先来先得”的轮候模式。^[28]轮换环节的关键点是轮换过程“公正”调配，具体包括：一是轮换对象审查过程公正。对于已经不满足享受公共住房福利条件的居住家庭，给予严格的审查，情况属实者，责令其在3个月内迁出所居的公共住房。对于符合条件，但是居住期限到期的家庭则按照程序严格复查，将其重新列入轮换名单。二是轮换顺序公平。对于重新轮换的对象，将其放入轮换大名单，和新的困难家庭放在一起重新考虑。如果其确实非常困难，优先考虑。如果在上一个公共住房居住期，其收入得到提高，家庭状况有了一定的改善，但还是符合公共住房轮换条件，那么则优先考虑其他更困难的家庭。三是房屋分配与调换高效。公共住房分配以“符合申请者需求”为原则。如果申请者提出地点的要求，分配机构不得将其强制分配到异地(异区)的公共住房。对于承租者工作有变化或者家庭发生变化等原因而提出的轮换居住地点的申请，可以建立换居数据库，将有需求的家庭申请输入数据库，由计算机按照“路径最优”的原则，制定两家对换或者多家调换方案，使公共住房受众得到舒心的公共住房福利服务。低收入、特困家庭很少变换居住地(工作、生活地域熟悉是主要选择因素，同时搬家成本很高)，只要符合其居住和生活条件，就会长期居住。

(二) 城市过剩库存商品房“过渡”为公房的“出租+出售”机制

政府建设公共住房需要消耗相当多的财政资源，由于政府直接建设公共住房存在成本高、效率低、社会问题多等问题，因此，应探索如何利用社会私人资本帮助政府建设大量的、体面的、低租金的准公共住房。当前由于中国商品房价格居高不下，房地产市场正面临着商品房大量积压的困难局面。2015年，国土资源部和住房城乡建设部联合发出通知，明确要求房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，研究制订未开发房地产用地的用途转换方案；新政策还力求打通商品房和保障房的对接通道，提出将符合条件的商品住房作为棚改安置房和公共租赁住房房源。^[29]面对当前市场上出现大量的过剩商品房，可以根据地方公共住房需求状况，适时制定政策，采取措施，将一部分过剩商品房“过渡”为公共住房。商品房由于销售受限，将面临较长的等待期，在这个等待期内，由于不能变现，房子的成本(建安、融资和购地等成本)随时间增加而不断增加，进而造成开发商的损失，同时也是社会资源的损失。设计商品房“出租+出售”的“过渡”方案内容包括：一是安排政府公共住房管理部门以较低的商品房价格(建安+购地成本)回购，在这个过程中开发商是没有利润的，只是解决开发商资金回笼的困境；二是政府公共住房管理部门将这类商品房转为公共住房，出租给公共住房受众人群中的第二种的少数剩余以及第三种中的一些人，由于这部分人在短期内(3~5年)或者(4~6年)可以提升自身的经济能力，对其提供公共住房，可以获得较高的经济效用；三是在居住期限末期，根据受众的需求情况，可以将受众居住的公共住房以低于市场的商品房价格(建安+融资等成本)出售给受众，即公共住房“过渡”回商品房，这些年的租金可用于支付该房的融资成本增加值，在这个过程中政府是没有利润的。将过剩商品房“过渡”为公共住房，这样既解决存量房过多的困境，又变相提供一部分适合低收入阶层和“夹心层”的公共住房，但难点就是过渡的价格和租金的设计怎样能够更合理、更有效，只要这个过程中没有利润，公共住房受众是可以接受的。如果这部分房源，原来的使用受众使用后将该房退回，那么将其继续租给新申请的公共住房受众人群中的第二种的少数剩余以及第三种中的一些人，往复循环下去成为公共住房储备房。也可以在房地产市场景气时期，将其出售给公共住房受众人群的第四种中的一些人，以便回笼“过渡”过程中的资金成本，在这个过程中政府也是没有利润的。

(三) 综合“治理”城中村和棚户区，实现贫富阶层居住“融合”

像所有发达国家城市化进程一样，中国城市市民居住空间结构呈现差异化特征。Vernez研究发现，由于城市中心地区的社会性私人房租较高，大多数新移民被迫寻找城市周边的低收入租赁住所；国际公共住房规律显示，在同一区域由于低收入阶层过度集中会产生严重的社会(贫民窟)问题。^[30]在中国，城乡结合部或者城中村大量存在(集体土地性质)住房出租现象，以短期租赁为主，市场秩序比较混乱，政府部门监管较差，这个区域极易成为新的贫民窟。为了避免出现此类问题，现阶段工作重点主要集中在公共住房的合理选址上，应避免将公共住房项目过度集中在此类区域，防止不同收入群体在居住空间上进一步分化。公共住房合理选址与规划可以阻止贫困人口过度集聚和预防贫民窟的形成。公共住房应促进低收入群体和中等收入群体的居住融和，在土地供给、住宅设计和社区建设方面选择与普通商品住房混合建设为优。^[31]在私人住房区域中新建公共住房，促使不同阶层混合居住，可避免贫民窟的出现，构建平衡的邻里关系，促进社会各阶层有效融合，防止社会动乱，确保正常的社会秩序。在普通商品房小区分散配建一定比例的公共住房，混合居住区域的绿地、景观等配套设施则可以共享，这样可改善公共住房区域的配套环境和设施。因此，在加强城中村和棚户区的治理时，对于城中村和棚户区的规划、改建和管理要做到“公平、合理、有力、有节”，尊重城中村原住户的意见，治理违规违法行为，加大惩治力度，避免后期的不良影响。城中村改造的核心是利益合理分配。对于城中村的土地征收补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑失地农民今后如何维持生活，因此，需要提供额外的经济补偿。要完善失地农民公共住房建设、分配和管理，“以土地换公房”是城中村建立住房保障的重要方式。政府对失地农民公共住房的建设给予财政支持，坚持“多层次、广覆盖、可持续、保民生”的方针，加强公共住房建设、分配和管理的监管和执行。对城中村和棚户区的公共住房管理方式进行改革，健全社区和居委会的机构，要用城市社区的管理理念和管理体制对城中村进行管理，坚持参与式和法治化的城市管理模式。公共住房项目与商品住宅区混合建设，或通过配建的形式，或将商品房小区中的部分供给过剩的商品房廉价(成本价)收购，转变为公共住房。失地农民可以成本价购买此类公共住房，也可以租用公共(租赁)住房。这样既解决了失地农民住房难题，又避免形成新的城中村或贫民窟。

(四) 完善公共住房的“退出”机制，加强公房的有效“循环”

参考样本国家和地区的公共住房退出机制实践，可以总结出3种不同的退出机制。一是以德国、日本和美国为代表的“租金调节，违规返还”退出机制，指居住者收入超过政府规定公共住房申请者收入标准后不强制退出，可以进一步延长租房期限，租金按比例调整升高；对于不够资格或者违反规定获取公共住房的家庭，要求其退房并返还其所节约的市场住房租金差额；二是以英国为代表的“折扣出售，违规强退”退出机制，指收入超过政府规定收入标准后，可以以一定的折扣价格购买公共住房，针对隐瞒真实收入和欺骗获利的行为，强制其退出并没收其所得；三是以新加坡和中国香港为代表的“可租可购，违规严惩”的退出机制，是指收入超过政府规定收入标准后，可以以较高租金继续租住公共住房(中国香港)，或者购买二手公共住房(新加坡)，对隐瞒真实收入和欺骗获利的行为，不仅要求其退出公共住房，还给予罚款或判刑处罚。

中国公共(租赁)住房供给对象主要是低收入家庭，如果收入略微超过最低收入界限就要求其迁出所住公房，会直接打击其提高收入的积极性。收入刚超过准入标准值水平的家庭，退出公共住房体系后，也可能没有能力支付市场上提供的私人租赁房的较高租金，依然无法解决其住房困难，在公共住房居住的过渡期(延长一段时间)对于这样的家庭很重要，可为其日后购房提供必要的缓冲时间。^[32]因此，在这个阶段，中国应重点考虑公共(租赁)住房合理的退出方式。承租人收入超过规定标准一定程度又没有达到符合商品房的消费能力，同时租期满足规定年限，可以购买价格优惠(建房成本)的所住公共住房，以产权转移的方式使公共住房退出，使住房建设资金回收再循环。收入增加不多(提升50%以下)的家庭按经济适用房模式购买，收入增加较多(提升50%以上)的家庭可按商品房价格(给予少量的折扣)购买。回收的建设资金可以偿还先前阶段的银行贷款，或者其中少部分用于建设其他区域的公共住房，或者用于住房货币补贴，加快资金循环效率。出售公共住房时必须慎重和仔细，不能盲目出售公共住房，需要审查购买者的当期收入，如果无法准确判断收入增长是否是暂时性的，需要通过延长公共住房的租赁期(1~2年内，租金适当上浮)，证实该家庭收入在中长期无法大幅增长也不具备购买商品房的能力，向其出售公共住房才是合理的，才能有效利用公共住房资源为低收入阶层服务。较长的租赁期以及期间的定期审查与甄别制度是十分必要的，可以有效杜绝公共住房申购过程中的欺骗行为。相对于收入略微增加的低收入家庭而言，租赁期(1~2年)可为其筹集购买公共住房的资金提供过渡与缓冲时间，在租赁期(1~2年)中租金可以根据租户收入上升的幅度，适当调高或者达到社会私人租房租金的70%~80%。

总之，通过人性化的公共住房政策来解决社会中低收入无房家庭的住房问题，只有这样才能进一步推动城市化发展，最终实现以人为核心的新型城镇化，完成2020年城镇化率约为60%的目标。

注释：

① 表 1中的信息是作者通过对研究对象(国家)的统计年鉴、政府工作网站公布的资料与数据进行收集整理得出的。